矿业权管理在生态环境保护中的作用

■ 樊笑英

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

矿业权管理在生态环境保护中的作用

■ 樊笑英

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

解决生态环境保护与矿产资源勘查开发的矛盾，关键在于科学的管理方式。市场经济条件下，矿业权的管理已逐步成为矿产资源管理的核心，必然承担着生态环境保护的义务和责任，承担着生态环境保护的管控作用。矿业权设置是矿产资源勘查开发的起点，宏观上可以对矿产资源勘查开发进行供给侧调控，而对矿业权的过程管理则可作为边生产边治理、控制环境问题发生的重要抓手。

矿业权管理；生态环境保护；过程管理

人类文明的进步是建立在对矿产资源开发利用的基础上的，开发利用资源，势必对生态环境造成扰动，从矿产资源勘探到开发的每一个环节，都会对岩石圈、水圈、生物圈、大气圈等产生影响。工业化早期，由于对矿产资源的迫切需要，忽视了对生态环境的保护。生态文明时代，“在发展中保护、在保护中发展”已成为共识。生态环境保护并不意味着不可以再进行矿产资源勘查开发，二者虽然是对立的，但也是统一的，关键在于科学的管理方式。

1 我国矿产资源勘查开发中生态环境保护的管理现状

近些年，国家高度重视生态环境保护，国土资源部在推动矿山环境保护与恢复治理方面做了很多努力，取得了显著成效。

1.1 出台一系列制度政策

为加强矿产资源勘查开发过程中的环境保护与治理，国务院、国土资源部相继制定了一系列政策措施：

2003年11月19日国务院第29次常务会议通过了《地质灾害防治条例》（国务院令第394号令），自2004年3月1日起施行。《条例》提出了地质灾害防治应当“坚持预防为主、避让与治理相结合和全面规划、突出重点”的原则；建立地质灾害监测网络和预警信息系统；要求在地质灾害易发区内要进行地质灾害危险性评估和配套建设地质灾害治理工程，验收合格后主体工程才能投入生产或者使用。

2005年8月18日，国务院发布《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号），提出要严格探矿权、采矿权管理，探索建立矿山生态环境恢复补偿制度，严格矿产资源勘查、开采准入管理，建立矿产资源开发监管责任体系。

2009年2月2日，国土资源部第4次部务会议审议通过了《矿山地质环境保护规定》（国土资源部44号令），自2009年5月1日起施行（2016年2月进行了第二次修正）。《规定》提出矿山地质环境保护坚持预防为主、防治结合，“谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益”的原则。明确国土资源部要依据全国矿山地质环境调查评价结果，编制全国矿山地质环境保护规划；采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，报有批准权的国土资源行政主管部门批准，采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金等要求。

2013年3月，财政部、国土资源部联合制定了《矿山地质环境恢复治理专项资金管理办法》，要求对国有矿山在计划经济时期形成的或责任人已经灭失的、因矿山开采活动造成矿山地质环境破坏的进行恢复和治理。

2014年，国土资源部发布《地质环境监测管理办法》（2014年7月1日起施行），进一步建立和完善地质环境监测管理制度，促进地质环境监测组织实施、监测网络建设和监测成果应用等制度化和规范化。

1.2 推进绿色矿山建设

国土资源部在2007年的中国国际矿业大会上提出“落实科学发展 推进绿色矿业”的倡议，并于2010年8月开始全面启动绿色矿山建设。目前，我国已有661家国家级绿色矿山试点单位，但在我国10万余座矿山中所占比重不足1%，无论是在数量、规模和内容形式上都有较大的发展空间。

1.3 部署新常态下矿产资源勘查开发中的生态环境保护

2014年国土资源部重点工作的部署中，对矿产资源管理方面提出了很多要求，如地质灾害治理、矿山地质环境管理、矿山公园、地质公园、地质遗迹、工矿废弃地复垦利用、和谐矿区、绿色矿山等各项工作的统筹协调，推动实施国土综合整治和修复等。

2015年初的全国国土资源工作会议中提到划定生态保护红线，必须认真贯彻“生态保护优先，尊重群众意愿”的原则，这些成为国土资源部门“尽职尽责保护国土资源”这一基本职责中最重要的内容之一。

2016年再次对《矿山地质环境保护规定》进行了修订，对因矿产资源勘查开采等活动造成的矿区地质环境问题、地形地貌景观破坏问题强化预防和治理恢复，从规划、治理方案、监督管理职责等方面进一步落实矿山环境保护责任。

在国家层面出台制度政策之后，各省、区、市地方政府又结合本地区实际情况出台相应的管理条例或者细则来进行落实，中央与地方财政也投入大量资金进行整治，取得了一定效果。尽管如此，我国的矿山环境问题仍然不容乐观，仍然有许多遗留矿山环境问题没有解决，同时还在不断产生新的问题。要从根本上改变这种“先破坏、后保护，先污染、后治理”的格局，实现边生产、边治理，必须从矿产资源勘查开发的源头抓起，并做好过程监管与结束后的验收，全程控制和监管环境问题发生。

2 强化矿业权管理实现源头预防、过程控制环境问题

我国实行矿产资源国家所有、矿业权有偿取得政策。目前已经基本建立了比较完善的矿业权市场交易体系。企业或个人均可以通过矿业权交易平台获得勘探与开发矿产资源的权利，取得矿业权即取得了矿业开发的准入资格。由于门槛较低，矿业权人良莠不齐，受成本控制和利益最大化趋动影响，矿业权人对环境问题的重视程度、对环境的恢复与治理的自觉性与积极性等都很难保证。社会主义市场经济条件下，矿业权的管理已逐步成为矿产资源管理的核心，必然承担着生态环境保护的义务和责任，发挥着生态环境保护的管控作用。矿业权设置是矿产资源勘查开发的起点，宏观上可以对矿产资源勘查开发进行供给侧调控，而对矿业权的过程管理则可作为边生产边治理、控制环境问题发生的重要抓手。

2.1 严格矿业权设立，做好矿产资源勘查开发的规划调控

生态文明建设背景下，矿产资源勘查开发必须更加注重规划编制，对矿产资源开发与保护实施规划调控。要以资源环境承载力评价为基础，运用现代科技手段与方法，在对国内外资源需求与供给进行科学计算与预测的基础上，对矿产勘查开发和环境保护的关系进行评估论证，确定矿产资源勘查与开发的空间布局和时序安排。并与主体功能区规划、国土空间规划、生态保护规划等有机衔接，探矿权、采矿权的设立必须在规划框架内，只有经过严格的环境影响评价，达到环境准入条件后的矿业权才能进入交易市场，这也是保护矿业权人权益的要求。

2.2 严格矿业权人准入标准与条件

目前我国一级矿业权大多数是通过招、拍、挂方式，有偿取得探矿、采矿许可证，并缴纳探矿权、采矿权使用费。二级矿业权的取得要通过申请变更、备案，分级、分类进行招、拍、挂的方式转让。与其它国家申请矿业权人必须要先获得准入、然后才能获得矿业权不同，在我国，任何企业和个人只要取得矿业权即取得矿业准入资格。招、拍、挂作为市场运作矿业权的方式，使得任何有资金能力的个人和企业均可进入矿业开发领域，体现了一定的公平竞争性。但也出现许多资金力量雄厚却没有勘查开发资质的企业进入矿业市场的现象，有的企业甚至根本目的不在于找矿，而是倒卖矿业权牟利，在诚信、责任履行方面存在问题。因此，应提高矿业权准入标准与条件，实行严格的准入制度，只有达到一定资格的企业和个人才可以进入矿业权市场获取矿业权。

2.3 严格矿业权的延续、转让与终止程序，加强过程监管

矿产资源开发利用的周期一般较长，相比于源头控制，过程监管更为重要。必须采取有效的监管手段，建立长效监管机制。管理部门要将矿山地质环境保护和恢复治理作为对矿业权人的基本要求，实行全程管控。取得采矿权的矿业权人，要在矿山设计建设时配备一定标准的三废处理设备，要编制环境恢复治理方案，并按规定缴纳环境恢复治理保证金，签订生产过程中的环境恢复治理承诺书。监管部门在矿业权年检时进行环境保护与治理恢复等的评估、验收，督促企业做到边生产、边治理，避免将环境问题累积到最后。建立合理的探矿权退出机制。探转采时，探矿权人要完成探矿区域的环境恢复后才可以进行转让。矿业权转让时，环境保护与恢复治理的责任同时转让。

2.4 建立环境保护追责与奖励制度

矿业权实施全过程监管，环境恢复治理验收合格后矿业权方可退出、转让、延续或终止。对不履行环境恢复治理义务的矿业权人要依法追责。目前大多数矿山企业总体规模小，生产方式和技术设备落后，工艺水平较低，技术改造能力弱，矿产资源开发利用成本高、利润低。加上矿业市场波动很大，企业生产经营困难，尤其是经济低迷期矿山企业更没能力承担应尽的矿山环境治理保护责任和义务，环境治理成本高于保证金的时候，企业往往选择放弃保证金。管理部门既无法追责，又无权动用矿山恢复治理保证金进行治理，产生新的遗留问题。因此必须尽快建立追责制度体系，首先对环境破坏行为、环境保护义务要入法，对生产经营中破坏环境、拒不履行环境保护义务的企业或个人要有相应的经济处罚条款，造成严重环境问题或导致人身伤害的甚至可以考虑入刑。建立企业或个人诚信档案，通过对其后续的生产经营活动影响约束其自身行为。

同时，对环境保护和治理做得比较好的矿山企业要有相应的奖励机制，治理与不治理应是有区别的，应激发矿山企业保护环境的积极性与主动性。比如现在我国现已建成6百多座绿色矿山，但绿色矿山建成后，并没有什么奖励政策或优惠政策，找不到依据可以补偿。应制定措施，保护企业绿色矿山建设的积极性。

3 强化矿业权管理的法律地位

矿业权一旦进入市场交易，在后续工作中就要受到法律保护。矿产资源勘查开发中的环境问题，也必须从法律层面加以解决。主要包括两个方面：

一是在生态文明体制建设的框架下，保障矿业权人依法勘探、依法开发资源的权利。现在很多时候矿业权人进行勘探和开发时会遇到环境保护、环境赔偿方面的严重制约，致使勘查开发工作难以推进。有些探矿权人在勘探过程中，矿业权所在区域与自然保护区交叉重叠，矿业权人则被强行要求终止勘查，退出保护区，矿业权人权利缺乏法律保障。

二是加强矿山地质环境保护方面的法律支撑，应对矿业权主体在勘探、开发资源中环境保护与环境恢复治理的责任和义务进行明确，细化法律条款，对不履行义务的要有相应的法律依据进行追责。虽然目前许多省（区、市）都实施了矿山环境恢复治理保证金制度，但这项制度只是政府文件、部门规章和一些地方法规，法律效力较低，一些比较有效果的条款由于缺少上位法律的依据而难以执行。要尽快对保证金制度进行修改和完善，使保证金制度真正发挥保证环境恢复治理的作用。

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Discussion on the role that mining management plays in the ecological environment protection

FAN Xiaoying
(Consulting & Research Center Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China)

This paper points out that the key to solve the contradiction between ecological environment protection and mineral resources exploration and development is scientifc managing methods. Under the market economy condition, the management of mining rights has gradually become the core of the mineral resources management. Therefore, mining management takes an inevitable obligations and responsibilities for protecting ecological environment, and plays a necessary control role for protecting ecological environment. The establishment of mining right is the starting point of mineral resources exploration and development, which can regulate and control the supply-side on a macro-scale. The process management of mining rights can be regarded as an important method for controlling the environment problems, simultaneous production and treatment.

mining right management; ecological environment protection; process management

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）11-0030-04

2016-08-05；

2016-08-30

樊笑英（1967-），女（满族），辽宁省开原市人，国土资源部咨询研究中心研究员，地理学博士，主要从事地质矿产管理方面研究工作。