新政策形势下地质调查项目经费监管

■ 郑 敏/王春芳

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

新政策形势下地质调查项目经费监管

■ 郑 敏/王春芳

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

地质调查项目经费监管应适应项目工作特点与管理实际的需要，国家财政管理改革新政策、审计监督全覆盖与常态化、部门管理新要求等都使地质调查项目经费监管面临新形势。同时，地质调查项目经费监管面临监管保障不到位、监管组织机构有待健全、监管方式有待完善、经费拨付管理有待重视、预算准确性亟待提高、经费支出行为有待规范等突出问题。为此，地质调查项目经费监管要加强沟通协调，争取财政支持；建实监管机构，健全监管方式；规范经费拨付管理，提高预算管理水平；开展重点支出与重点领域研究；引入“互联网+”再造监管新模式。

地质调查项目；经费监管；突出问题；新模式

1 财政专项资金监管内涵与监管工作重点

财政专项资金监管，是通过资金监管机制实现专项资金有效投入和公共服务目标，通过科学的管理方式与方法的系统运行，校正专项资金投入使用不科学与粗放式管理偏差，不断改善与创新管理方式；通过政策与制度不断完善和引导管理规范化，提升资金监管的风险防范能力。资金监管源于英美法系中一个民商法范畴的Escrow，其本质特征是由独立第三方监管交易条件实现时达成协议，为交易顺利实现提供了保障，因此，交易条件实现是监管的核心内容。财政专项资金的管理与制度的执行密切结合，主要包括专项资金管理流程与规范、专项委托代理管理流程与规范、政府与部门监管、内部监管、第三方监管。财政专项资金管理的重点是资金使用的安全性、规范性和有效性，涉及资金分配管理、资金流转管理、资金使用管理、资金结算验收与评价等。

2 地质调查项目经费监管与主要内容

地质调查项目经费监管适应于项目特点与管理实际。地质调查项目具有一般项目普遍特征外，同时具有自身特殊性：基础性、超前性、探索性和高投入、高风险性；野外地质调查工作实施环境较差，受气候与环境、地域因素影响大；突出的不确定性决定了在科学研究与探索的过程中不可能提前预知工作进程中将发生的变化因素，有的地质矿产项目甚至采完了才能得出最终结论，因此，工作阶段中调整设计部分环节与工作手段属于常态。地质工作的特殊性，决定了项目管理必须追求实事求是，规范管理业务变更调整，使管理更好地服务于客观实际需要。地质调查项目经费全过程监管内容主要涉及经费拨付与支出、预算管理、成本核算与控制、经费决算、地质调查项目统计和地质调查项目经济效果评价与应用等多方面。

3 地质调查项目经费监管面临的新政策要求

3.1 国家财政管理改革新政策

党的十八大以来，党中央国务院出台了一系列财经新规，经济改革政策、新预算法，以及相关财经政策法规和管理制度不断颁布出台，为部门财政预算管理和专项管理指明了方向，提出了明确而具体的要求。“建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安，与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的可持续的现代财政制度是财政管理改革最终目标；预算管理制度改革要求加快建立全面规范、公开透明的现代预算管理制度，强化预算约束、加强预算执行管理，建立跨年度预算平衡机制，优化财政支出结构，加强结转结余资金管理，提高财政支出绩效，严肃财经纪律等一系列指示。部门新预算管理、财政监督与绩效考评制度为构建“分级管理、权责明确、相互制衡、规范高效”的中央基层预算单位综合财政监管机制，规范财务事项管理，实施监管全覆盖、突出重点，强化问责与完善制度，提高财政财务管理水平提供了正确指引。

3.2 审计监督全覆盖与常态化

2014年国务院印发《关于加强审计工作的意见》强调进一步发挥审计监督作用，推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，更好地服务改革发展，切实维护经济秩序和促进廉政建设；审计监督将实现“全覆盖”，跟踪审计国家重大决策部署落实情况将成为新常态；强化审计的监督作用，要狠抓审计发现问题的整改落实，要把“突出重点”贯穿到审计工作的全过程，突出对重点领域、重点部门、重点资金的审计，突出对社会关注的热点问题的审计，找准审计工作与惩治腐败的结合点，用审计“利剑”斩断腐败的利益链条。

3.3 部门管理新要求

配合国家经济体制改革、预算管理改革推进，结合部门管理实际情况，国土资源部、中国地质调查局出台了一系列规章制度，在项目管理、预算管理、经费与绩效管理方面作了进一步规范，为部门专项管理工作有序开展发挥了重大指导作用。国土资源部、中国地质调查局高度重视财政专项和部门预算财务管理工作，将提高部门专项经费使用效率作为部门预算管理的重点任务。中国地质调查局党组提出了“坚定不移地加强项目和资金管理”，确保“两出一不出”战略目标实现，把项目和资金管理作为一项重要任务来抓，把资金安全运行与提效作为专项资金监管的中心任务；特别是要求将“加强项目和资金管理”具体贯彻到项目工作实践中去，围绕管理的实际需要，发挥好经济安全保障作用，服务与保障计划、工程和项目工作的顺利开展成为地质调查经济管理中心任务。

国家财政配套改革措施和制度的陆续出台，对地质调查项目经济管理工作产生深刻而长远的影响，部门相关管理制度的完善与落实，以及审计监督全覆盖与常态化，对地质调查项目经费监管工作从预算管理、财政专项经费监管、经费支出管理责任，以及绩效管理等各方面提出了全面而具体的要求。地质调查项目经费监管与风险管控、财务监管呈现在“高压”管理状态下，管理要求越来越严格、越来越细化，地质调查项目经费监管工作应适应国家财政改革、部门预算管理改革和专项管理监管新形势、新政策、新要求，不断改进与提高。

4 地质调查项目经费监管面临的突出问题

随着国家经济体制改革、财政预算管理改革不断深化，新政新规的实施，以及管理制度与管理方式的健全与完善，地质调查项目经费监管宏观政策环境发生深刻改变，在地质调查项目经费监管运行机制、制度和监管方式，以及管理理念等方面都存在与新形势、新要求不适应之处，有待改进。通过调研与走访专家，总结出当前地质调查项目经费监管存在的几个比较突出的问题具体如下。

4.1 监管保障不到位

国家在总体改革中相关配套政策与措施还不到位，部门专项经费监管具体措施不细化，与管理实践不能切合和有效衔接。行政事业单位基本支出、资本性支出没有制度保障或配套措施保障不到位，靠项目支出补充基本支出不足在一定时期依然存在；项目预算与地质调查项目预算管理政策要求存在矛盾，成为项目经费监管工作中的最大难题；实施财政专项资金国库集中支付，一次性拨付项目经费，不符合资金监管的本质意义，削弱了项目经费过程监管约束力。从项目归属单位隶属关系、经费使用控制权限、监管经费上都缺乏足够的实施保障，各级管理主体相对于项目管理过于伸长，监管权责划分不明确；组织实施单位承担专项经费直接监管责任，面对项目安排多、资金流量大、工作范围广、承担单位众多，显得人力与财力不足。项目管理单位也面临同样的困难，降低了经费监管的有效性。

4.2 监管组织机构有待健全

到目前为止，依托于地质调查项目管理组织体系，没有建立部门独立的地质调查项目监管机构，实施项目经费独立监管效率降低，监管的公正、公平性难以得到认同。最显明的特点是在部门党政领导班子之管辖下，履行对上级或同级管理和监督职责实属困难；社会中介机构介入地质调查项目经济监管程度不高、重点不突出。由于社会中介机构对地质调查项目工作认知程度有限或根本不了解，也由于大多数经济专家地质工作知识欠缺，不能准确把握地质调查项目经费支出尺度，甚至不能判断支出业务活动的必要性和正确性，使得如何提高社会中介机构参与地质调查项目经济监审工作的有效性，成为一直以来争论的话题。市场培育与参与的协同发展，使社会中介机构参与独立监管的地位得以巩固，但地质调查项目经费监管中社会中介机构的准入规则并没有建立。

4.3 监管方式有待完善

目前地质调查项目预算编制不准确，与实际执行差异较大，项目竣工决算验收以考核项目承担单位预算执行、经费支出使用为重点。由于项目承担单位性质不同，执行的管理制度、会计制度不同，单位的管理水平和项目经费支出标准存在差异，很难按照统一标准来衡量经费使用是否合规、合理。同时，通过招投标落实的地质调查项目，应依据合同管理规定执行，不需要再对经费使用进行重新核定。现行的地质调查项目经费验收监管方式，将经费投入管理与使用管理职责交织在一起，无形中承担了经费使用违规成本。从根源上说是预算管理机制不够科学，从立项预算开始存在一定风险，没能按完成工作量结算项目经费，承担单位虚报项目经费可能性就会提高，预算执行差异会增大。同时，项目经费监管缺乏激励措施，无形中为突击执行预算、挤占项目经费、扩大开支范围与标准提供了借口，不符合“厉行节约，反对浪费”精神。在历年的项目经费检查审计工作中发现的问题，履查履犯不得根治，从另一方面也说明了项目经费监管制度与监管方式有待进一步完善。

4.4 经费拨付管理有待重视

资金监管的最本质特征是：约定的交易条件实现是资金支付的前提条件。经费监管完整的闭合链可以较好地实现经费有效支付，控制经费支付风险。地质调查项目经费一次性拨付到项目承担单位，在项目工作未启动或阶段任务未完成的条件下，项目经费拨付与工作进程不匹配，削弱了项目过程监管，项目经费有效使用和成果质量难以管控，在没有约束条件或约束条件不实施情况下，势必提高项目经费监管风险，在监管过程中应给予重视。

4.5 预算准确性亟待提高

地质调查项目预算标准与预算编制制度经过多年研究和修订日益成熟和完善，在地质调查预算管理工作中发挥了重要作用。随着部门预算管理改革的深入，预算执行要求越来越严格，提高预算执行率在一定时期突显为部门预算和专项经费管理的核心任务，甚至取代埋没了经费核算、财务管理与监督在经费使用监管中的作用。这种“预算核心”观，在行业内曾被专家称为“本末倒置”。预算本身是为预期收支计划，不是真正意义上的收支实现，将预算执行作为衡量项目经费使用效率高低的标准不具有合理性。由于地质调查工作的特殊性，预算编制不准确，以及预算标准不全面、突击编制预算、预算论证不充分、调整缺乏依据等多种原因，造成项目预算与实际支出存在较大差异成为一种常态。经费核算与财务管理应是项目经费支出监管中心工作，是提供经费实际支出基础信息的来源。国库集中支付管理、政策采购管理制度要求与强化预算执行存在一定矛盾，在一定程度上影响了预算执行进度，对单位和项目资金管理、费用支出产生很大影响，需要进一步研究解决。

4.6 经费支出行为有待规范

从前述地质调查项目经费支出问题的分析可以看出，项目经费支出不规范呈现多样化，其中重要的原因是制度指导强，缺乏可操作性，解决不了实际执行中遇到的困难；其次是管理规程不严密，缺少统一的指导意见，实际执行中容易出现各自为政不规范的情况。业务指导和培训工作没有跟上改革形势与管理方式转变的现实需要，执行单位对制度掌握不到位，核算业务水平不适应新形势下管理实际需要。

5 加强地质调查项目经费监管对策建议

5.1 加强沟通协调，争取财政支持

2012-2014年地质调查项目财务决算数据统计显示，地质调查项目人员经费占项目经费总额的比例较高（平均为34%），项目年度预算执行率平均为75%，财政拨款支出明显低于财政拨款增长速度，人员费保持高速增长，人员费在财政项目支出占比有逐年提升的趋势，30%人员费控制标准很难执行下去。基本支出经费是地勘事业单位稳定运行和队伍稳定的基础保障与生命线，基本支出经费保障程度过低给项目预算执行与经费管理带来很大压力。建议项目主管部门做好与财政部、上级主管部门的沟通和协调工作，建立良好的沟通机制，抓好事业单位改革契机，积极主动地争取财政和有关政府部门的支持，力争基础保障到位，为项目工作顺利推进提供有力保障。

5.2 建实监管机构

积极推动部门监管机构或监督评价机构建设，增强机构监管的独立性，提高监管工作质量，在管理层面上与部门专项监管工作相衔接；重视内部审计组织机构在地质调查项目经费监管中作用的发挥；加强二级管理单位监管能力建设，重视专业人才配备，通过人才引进、培训和考核机制，选拔优秀人才，夯实监管队伍。积极推动项目承担单位内控制度体系建设与内控制度规范研究，强化内控管理在经费监管中的积极作用，推动内控管理制度有效执行。

5.3 健全监管方式

构建经济监审专家、第三方独立机构、社会中介机构监管等多种监管方式并存又相互支撑的监管模式。提高社会中介审计机构介入经费监管工作程度。适应新管理形势和制度要求，转变思路，全面完善和改进预算管理制度、经费结算核定方式，使之更适应管理实际情况。吸收借鉴相关部门有益的专项经费监管经验，研究制定有利于加强和提高经费使用效益的管理制度。如科技部、财政部《关于严肃财经纪律规范国家科技计划课题经费使用和加强监管的通知》《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》对国家科技专项经费监管提出了比较成熟、切合管理实际的管理规定；《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》在实施分类管理、流程管理、资金管理与监管、制度建设等各方面提出了指导性意见，符合国家宏观经济政策与科技专项管理实际需要，在经费管理上引入激励机制，将任务目标实现与单位信用评价作为结余资金留缴的考量依据，鼓励任务目标实现，激发科研项目工作者干劲，增强项目依托单位发展后劲，在一定程度上又能抑制突击花钱与资金浪费情况出现。又如中央地质勘查基金项目经费是以完成合同协议工作量为基础，以协议标准核定结算经费，多退少补滚动发展，厘清了投资者与经费使用者的责权，缩短了管理链条的同时提高了资金投入效益。建议适应新的管理形势与政策要求，通过借鉴好的经费监管经验，进一步健全地质调查项目相关制度，完善经费监管方式，引入激励机制，厘清权责，规范和简化管理流程。

5.4 规范经费拨付管理

规范项目经费拨付管理，严格执行国库集中支付管理制度，按照项目管理合同、预算安排、工作计划和进度约定条件拨付项目经费；严把项目经费审核关，规范审批支付程序。树立按制度、规则办事的理念，遵循管理约定、规矩办事的良好习惯；适应新的预算管理改革思路，准确把握预算管理新政策，将强化预算执行与经费风险管控有机结合；严肃制度执行，加大惩戒与处罚力度，规范经费拨付管理。

5.5 提高预算管理水平

结合地质调查工作规律，进一步适应新《预算法》和国务院预算制度改革要求，科学设定概预算标准、建实项目库管理运行机制，做好结余资金清理、实行预算总量控制和跨年度预算平衡机制，依据项目实际需要和单位承担能力合理编制预算，严肃预算执行，强化预算执行监督与资金管理责任监督，增强预算管理的适应性与有效性。树立正确的预算管理观，以工作、实际支出水平作为预算编制基础，合理安排财力。推进预算管理与计划管理有机结合，结合项目库管理，提前谋划年度工作。进一步健全完善预算标准和预算管理制度，提高预算编制科学化、精细化水平；建立预算编制、执行与考核配套协调的信用考核与结果应用制度。将预算执行、考核与工作量和项目成果实际完成情况有机结合，以防控经费使用风险和提高经费使用效率相结合。

5.6 开展重点支出与重点领域研究

结合财政专项资金管理工作阶段重点，适应管理形势需要，开展重点支出业务事项管理程序、管控要点研究，抓住项目经费监管大头和重点，进一步规范监管审批，规范经费支出行为。结合项目经费存量资金清理工作，分析存量资金成因，严格执行国家财政对结转、结余资金管理制度，规范细化存量资金管理。随着地质调查管理工作的创新，项目承担单位多元化，项目承担单位主体发生改变，地方项目承担单位从原来的项目核算管理单位变成了委托业务的核算单位，这些单位项目经费核算至今没有一定的规范，需要研究跟进制定统一规范。

5.7 引入“互联网+”再造监管新模式

地质调查项目的特殊性决定了其管理不可能存在固定模式。项目工作调整和预算经常变化要求资金的监管实事求是，充分考虑其项目特点与管理实际需要，重视增加变量的管理，加速工作调整和预算变更审批速度或者授予一定变更权的同时，充分利用网络监管平台建立及时跟踪发现与解决问题机制。在“互联网+”管理模式引发了现代管理效应大爆炸的时代，网络科技手段运用将主宰未来管理之命运。“互联网+”，加的是创新驱动，带来的是模式创新。地质调查项目经费监管需要紧跟时代潮流，以提高监管效率为终旨，以现有项目监管平台为基础再造经费监管新模式，营造及时发现问题、调整问题、解决问题，将问题解决在萌发时态的新监管。

[1]国务院．国务院关于深化预算管理制度改革的决定(国发[2014]45号)[Z]．北京：国务院,2014．

[2]财政部．财政部关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知(财预[2015]82号)[Z]．北京：财政部,2015．

[3]国务院．国务院关于加强审计工作的意见(国发[2014]48号)[Z]．北京：国务院,2014．

[4]财政部．财政部关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知(财预[2013]285号)[Z]．北京：财政部,2013．

[5]财政部．财政部关于进一步加强预算执行管理的通知(财库[2008]1号)[Z]．北京：财政部,2008．

[6]财政部．财政部关于切实抓好预算执行进度有关工作的通知(财办[2008]32号)[Z]．北京：财政部,2008．

[7]财政部,科技部．财政部科技部关于印发《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》的通知(财教[2006]159号)[Z]．北京：财政部,科技部,2006．

[8]财政部．财政部关于开展中央基层预算单位综合财政监管工作的通知(财监[2012]80号)[Z]．北京：财政部,2012．

[9]财政部．财政部关于印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知(财预[2011]285号)[Z]．北京：财政部,2011．

[10]财政部．财政部关于推进预算绩效管理的指导意见(财预[2011]416号)[Z]．北京：财政部,2011．

[11]财政部．财政部关于印发《预算绩效评价共性指标体系框架》的通知(财预[2013]53号)[Z]．北京：财政部,2013．

[12]国务院办公厅．国务院办公厅转发财政部科技部关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见的通知(国办发[2006]56号)[Z]．北京：国务院办公厅,2006．

[13]郑敏,刘开江．地质调查项目经费监督管理制度体系建设研究[J]．中国国土资源经济．2010,23(12)：48-50．

[14]马化腾．互联网+国家战略行动路线图[M]．北京：中信出版集团股份有限公司,2015：20-26．

Supervision and Administration overGeological Survey Project Fundwith NewPolicy

ZHENG Min, WANG Chunfang
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Supervision and administration over geological survey project fund should meet the needs of the characteristics of the work and practical management pertaining to the projects.At present, the new situations such as the new policy of the state fnancial management reform, the full - coverage and normalization of audit supervision, and the new requirements for department management have made us face new challengesfor the supervision and administration over geological survey project fund. Meanwhile,a range of some prominent problems involving poor supervision guarantees, imperfect organizational structure of supervision and supervision mode, weak appropriated fund management, unimproved budget accuracy, non-standard spending behavior that we face in promoting the supervision and administration over geological survey project fund are also forced us to devote efforts to deal with. The specifc methods are: enhancing communications and coordination to submit proposals for fnancial help; building real regulators and perfect monitoring way; standardizing appropriated fund management and improving the budget management; carrying out research on the funding for some key projects and priority areas; introducing internet plus and building a new mode for supervision.

geological survey project; fund management; outstanding issues; a new model

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）03-0045-05

2015-12-21；

2016-01-27

郑敏（1966-），女，河北省唐山市人，中国国土资源经济研究院研究员，经济学硕士，主要从事国土资源专项经济管理方面研究工作。