推进地质工作结构性改革

■ 张彦英/张 兴

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

推进地质工作结构性改革

■ 张彦英/张 兴

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

在经济发展新常态下，要以创新、协调、绿色、开放、共享五大理念引领地质工作发展，适应、服务于经济发展新常态。推进地质工作结构性改革，强化创新驱动，提高地质工作供给的质量与效率，重点加强供给侧结构性改革；推进公益性地质工作和商业性地质工作分体运行；调整公益性地质工作供给结构；以制度供给改革推进地质工作结构性改革，建立有为的政府和有效的市场，明晰产权，培育和建设矿业市场主体。

经济发展；地质工作；新常态；结构性改革

当前我国经济发展进入新常态，要以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念引领发展地质工作，适应、服务经济发展新常态，推进地质工作结构性改革，提高地质工作供给的质量和效率。

1 地质工作要服务经济发展新常态

1.1 地质工作要认识、适应、服务经济发展新常态

经济发展新常态是中央深刻认识我国基本国情和发展阶段所作出的重大科学判断，是指导我国经济持续向好发展的重要发展战略理念。目前我国经济从高速增长转向中高速增长，正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化。经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。认识、适应、引领新常态是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。

进入新常态，经济发展“后发优势”的内涵发生了变化，增长动力由主要依靠物质资本积累向更多依靠人力资本和知识资本积累转变，由主要依靠投资向更多依靠技术、资本、智力、管理等高级资源转变，而政府直接参与经济活动向注重培养、优化经济环境转变。经济增长从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。在经济转型期要从更多依靠“后发优势”努力转为更多地争取供给侧发力的“先发优势”。

创新驱动，坚持以提高经济发展质量和效益为中心，是适应和引领新常态、促进经济平稳持续发展的内在要求。新常态下，经济发展的质量和效率主要体现为较少的要素投入、较小的资源环境代价产出较多的产品，获得较大的经济效益；体现为科技含量的提高，产品附加值的增加，产业层次的提高；体现为比较高的就业和更高的劳动生产率、投资回报率和资源配置效率。坚持以提高经济发展质量和效率为中心，全面推进科技、经济、市场和商业模式的创新，以创新驱动打造推动大众创业、万众创新，增加公共产品供给和服务供给“双引擎”的经济社会发展新动力，保持中高速增长，迈向中高端水平，实现“双中高”目标。

地质工作要认识、适应经济发展新常态，通过有效供给服务经济发展新常态。

1.2 以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念引领地质工作发展

党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念关系我国发展全局深刻变革，也对经济发展新常态下的地质工作提出新要求。

创新发展理念是引领地质工作发展的第一动力。过去地质工作主要依靠大规模要素投入驱动的发展模式出现了动力不足、质量不高、效益不好、不可持续等问题。在新常态下，地质工作需坚持创新驱动发展，通过制度创新构建发展动力机制，培育地质工作发展新动力；通过科技创新，推出地质工作新理论、新技术、新方法，提高地质工作质量和效率，推进地质工作可持续发展。

协调发展理念引领构建地质工作新格局，促进地质工作发展的平衡性和协调性。协调是一个从不平衡到平衡的动态过程，通过补齐短板化解矛盾，增强发展整体性、协同性。地质工作协调发展既要有合理的地质工作结构，各部类地质工作要与服务对象相协调，如基础地质工作、矿产地质工作、环境地质工作、科研地质工作等的比例协调；又要与区域经济社会发展需求相协调。

绿色发展理念引领发展整体优化，绿色发展是生态文明建设的实施途径。一方面，开展环境地质工作，防治环境污染、生态系统退化，保护生态环境；另一方面，按绿色发展要求对矿产资源勘查开发与生态环境保护统一部署，统筹安排，实现矿产资源勘查开发与生态环境保护协调发展。

开放发展理念引领地质工作立足国内，统筹两个市场，利用两种资源，合理衔接两类规则，既要“引进来”，又要“走出去”。深化推进地质和矿产资源领域对外开放，提升我国矿业的开放程度与服务水平，开拓地质工作发展新空间，为经济发展能源资源保障提供新途径。

共享发展理念引领地质工作成果人民共享。地质科研和基础地质调查、矿产资源勘查开发、地质环境调查评价、地质灾害防治成果在为国家经济、社会、生态、民生发展提供资源环境保障同时，也要为当地民众生产生活质量提高、生态环境保护与社区发展做好服务。

2 推进地质工作结构性改革，提高地质工作供给的质量和效率

2.1 地质工作要重点加强供给侧结构性改革

2015年中央经济工作会议部署，着力推进供给侧结构性改革，推动经济持续健康发展。新常态下，在推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程中，我国经济发展长期向好的基本面没有变，但在粗放型发展方式下长期积累了“四降一升”（经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降、经济风险发生概率上升）的突出矛盾和问题，这些重要矛盾不是周期性的，而是结构性的。解决这些问题，不可能通过短期刺激，解决中长期经济问题，根本途径在于供给侧结构性改革，重点抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大重点任务。

经济、社会、生态、民生工作的发展向地质工作提出了广泛需求，大大拓展了地质工作服务领域。地质工作是以供给地质工作产品或地质技术为经济、社会、生态、民生服务的基础性工作，渗透在经济、社会、生态、民生工作的方方面面，贯穿于可持续发展全过程。地质工作为我国经济社会发展发挥了重大作用，做出了突出贡献。然而由于粗放经济发展方式影响以及地质工作供给滞后特点，也积累了突出矛盾和问题，如有些地质“产品”供给过剩，有些矿产勘查追求“量”的积累，煤炭、钢铁及部分有色冶炼行业生产盲目扩张，造成产能过剩，而一些新型高端产业所需资源勘查“产品”缺乏，有些勘查“产品”是“呆矿”，在目前技术水平下，不具备经济价值；面对加强生态文明建设需求，加强防治环境污染、遏制生态系统退化的需要，环境地质工作供给严重不足，对水、土壤、大气质量恶化的调查、监测和防治等方面的地质工作薄弱，没有形成成熟的地质理论和完备的调查、监测和防治技术方法；一些地质工作“产品”的制造和表达，周期长、成本高、复杂繁琐，对需求者而言难识难用，不利于需求消费，等等。地质工作要服务好经济发展新常态，必须进行结构性改革，重点是供给侧结构性改革。

2.2 推进公益性地质工作和商业性地质工作分体运行

1999年我国实施地质勘查队伍管理体制改革，中央建立了中国地质调查局，承担公益性、基础性地质调查工作和战略性矿产勘查工作，省级地勘单位属地化管理，企业化经营，初步实现了公益性地质调查工作和商业性矿产勘查工作分体运行，这是中国地质工作发展历史的里程碑。2006年《国务院关于加强地质工作的决定》（国发〔2006〕4号）明确“国家根据经济社会发展的需要，开展公益性地质工作”“鼓励各类社会资本参与矿产勘查，培育壮大商业性市场主体，确立企业在商业性矿产勘查中的主体地位”。

目前状况是公益性和商业性地质工作还没有完全分开运行。在中央层面，公益性和商业性地质工作在投资、队伍方面基本分开运行，但在省级层面上大多投资和队伍不分，两者混作。中央和地方地勘基金运行，两类地质工作不分，大多是政府掌控矿业权的地质找矿工作，与市场争权，与企业争利，挤走社会投资。由于“战略性矿产勘查”内涵不清，中央和地方财政投资一部分到商业性矿产勘查上。公商不分，从近期看政府加大找矿投入有利于找矿，有短期效益，但从长远看公商不分导致公益性地质工作与商业性地质工作两败俱伤，发展不可持续。

公益性地质工作与商业性地质工作在技术层面没有明确界定，是造成公商不分的重要因素。遵循地质工作规律和经济规律，从地质工作的战略需求、经济属性、业务规范、技术规程等方面划分公益性和商业性地质工作，形成可操作的规范标准。

认真贯彻《国务院关于加强地质工作的决定》，政府财政投资开展公益性地质工作，各类社会资本开展商业性地质工作，建立国家矿产资源勘查开发投资基金，用于矿产资源储备，开展商业性地质工作。

2.3 调整公益性地质工作供给结构

从有关统计资料看，“十二五”期间，国家公益性地质工作（陆域），按传统地质工作领域划分的基础地质、矿产地质、环境地质、科技和信息投资比例不尽合理，造成公益性地质工作供给不能完全满足经济、社会、生态、民生发展需求，主要表现为基础地质工作程度低，环境地质工作供给不足，海洋地质工作严重滞后，地质科研和信息有待深化，地质工作区域发展不平衡。建议在“十三五”及今后发展时期，调整公益性地质工作投资结构，提高基础地质、环境地质、海洋地质工作投资比例，使各部类投资结构渐趋合理，各部类地质工作为满足经济、社会、生态、民生发展提供有效供给。

研究在大地质、大资源、大数据背景下，地质工作产品供给与服务供给服务于生产消费、生态消费和生活消费新需求，研究地质供给产品个性化、供给服务人性化新特点，研究地质工作服务对象从计划经济时期国家投资安排地质工作、成果国家统配统用转变为市场经济条件下公益性地质工作服务于政府、企事业单位和社会公众的结构分类和表达方式，推进地质工作供给侧结构性改革。

2.4 以制度供给改革推动地质工作结构性改革

以制度供给改革，主要是通过地质工作体制、机制、法制改革促进地质工作结构性改革，优化供给结构，提高地质工作供给的质量和效率。地质工作体制、机制、法制改革的核心内容是处理好政府和市场的关系，建立有为的政府和有效的市场，释放市场主体的活力，推动市场化配置资源，使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用。

(1)放管结合，建立有为政府。落实党的十八届三中、四中、五中全会精神，全面深化改革，强化依法行政，建立有为的政府。放管结合，下放审批权限，列出“权力清单”“责任清单”和“负面清单”。“法无授权不可为、法定职责必须为”，对现行法律法规进行“立、改、废”，对近年来推行实施的法律法规进行总结评估，列出坚持的、修正完善的，舍弃的、新立的清单，分门别类处置。

建立以空间规划为基础、以用途管制为重要手段的国土空间开发保护制度。建立以空间治理和空间结构优化为重要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，对地质工作和矿产资源开发进行规划调控。在资源环境承载力评价基础上，做好矿产资源规划、主体功能区规划与空间规划的有机衔接，从制度安排上保障资源开发与生态环境保护协调发展。

建立归属清晰、权责明确、监管有序的自然资源资产产权制度。健全完善自然资源（包括矿产资源、环境资源）产权制度，自然资源的所有者与管理者职能分开，以市场机制配置资源，提高矿产资源、环境资源开发利用效率，促进其公平、可持续开发利用。

修改《矿产资源法》，对矿产资源关乎国家安全、经济社会可持续发展，惠泽民生、代际补偿做出法律规定；明确以生态文明建设统筹矿产资源开发与环境保护、节约集约利用矿产资源的基本国策；完善与《物权法》相适应的矿业权用益物权相关法律规定，形成新形势下矿产资源保护与矿业发展的法律保障。

矿业权价款制度是1998年在特定历史条件为维护国家在计划经济条件下投资勘查权益设立的，实施18年来，发挥了重要作用。矿业权价款制度设计投资效益前端征收，在实施中矿业权价款概念异化，收缴扩大化，随着原国家出资探明的矿产地陆续开发，现行矿业权价款制度将退出历史舞台。建议重构矿产资源税费体系，厘定矿产资源所有者和矿业权投资人权益，厘清资本收益与资源权益的关系。

地质勘查基金制度是2006年《国务院关于加强地质工作的决定》提出设立的，其功能定位是在当时我国矿产勘查资本市场尚不发育、勘查投入总体不足的情况下，设立地质勘查基金开展能源和重要矿产资源前期勘查，降低商业勘查风险，引导和促进商业勘查。实施十年来，取得重要找矿成果。现行地质勘查基金制度是按财政专项预算管理的，基金运行不能实现保值增值滚动发展目标，难以恪守制度设计的功能定位，失去建立基金的机制意义。建议建立国家矿产资源勘查开发投资基金，与社会资金组成混合所有制矿产资源勘查开发投资股份公司。

“公益先行，基金衔接，商业跟进，整装勘查，快速突破”的地质找矿新机制是国土资源部2010年下发实施的。实施六年来，政府在地质找矿中发挥了主导作用，矿产勘查投入大幅增加，地质找矿取得重要突破。作为体制转型期的过渡性措施，新机制没有明确政府、市场、企业在地质找矿中的功能定位。健全完善新机制的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在矿产资源配置中起决定性作用，企业发挥主体地位作用，政府更好发挥调控作用，建议简明表述为“市场配置，企业主体，政府调控”。

(2)激发活力，建立有效市场。建立健全统一开放竞争有序的矿业市场。目前重点是建立健全矿业权交易市场，矿业权交易市场是目前所称“转让市场”，不健全不完善。规范矿业权交易规则，包括交易主体资质、交易评估程序、交易程序及其相关法规。当前存在以矿业权“出让市场”掩盖甚至代替矿业权转让市场的问题。矿业权出让是法定的行政管理行为，是政府接受申请矿业权、依法审批和依法登记的行政管理权。“出让”不是市场行为，除先来先得方式外，也可对不同类型矿业权通过竞争方式设立，依照法规，进行招标，择优选择中标人。需要健全完善矿业权“出让”规则。

建立风险勘查资本市场，在国内金融市场建立风险勘查板块融资平台，在国外上市融资。

建立完整的矿产勘查市场服务体系，健全中介服务公司和技术服务公司。

(3)明晰产权，培育建设矿业市场主体。国有矿山企业通过公司制股份制改造，实现所有权与经营权分离；发展混合所有制矿山企业，实现政资分开，产权清晰，自主经营，激发活力。

民营矿业企业，界定产权，实现体制转型升级，健全法人治理结构，建立职业经理人制度，建立现代企业管理制度。

国有地勘单位要做好事业单位分类改革顶层设计，推进事企分类改革。划分为事业单位的队伍，承担公益性地质工作；划分为企业单位的队伍，承担商业性地质工作和生产经营。重组生产经营类队伍，根据市场需求及本身优势，明晰产权，组建各类市场主体：一是以知识、技术、信息、人才等生产要素为资本，组建组织机构精干、可灵活运作、具备承担找矿风险素质的地质勘查公司；二是条件具备的建立探采一体的矿业公司；三是与国有矿业公司并购重组，发挥各自优势，组建大型跨国矿业公司；四是以专业技术为资本，组建专业技术服务公司；五是建立混合所有制地勘企业，发挥国有地勘单位知识、技术、信息、人才优势和民营企业机制灵活、资金充裕优势，明晰产权，股份合作，实现地勘单位体制机制改革和地质找矿突破双重目标。

[1]厉以宁．论从供给方面发力[N]．北京日报,2015-12-07(17)．

[2]刘元春．论供给侧结构性改革的理论基础[EB/OL]．(2016-02-25)[2016-03-01]．http：//finance．stockstar．com/JC2016022500002200．shtml．

[3]张彦英．为什么繁荣之中有乱象？[N]．中国矿业报, 2008-07-01(A01)．

[4]张彦英．关于实施找矿突破战略行动的辩证思考[J]．中国地质教育,2012(2)：1-7．

[5]张彦英．生态环境保护与矿产资源开发协调发展——用十八大报告精神指导找矿突破战略行动[J]．中国国土资源经济,2012(12)：10-13．

[6]张彦英．明晰产权 建设矿业市场主体[J]．中国国土资源经济,2014(10)：4-9．

[7]张兴．我国矿产资源保护与合理利用面临的现实困境与对策[J]．中国矿业,2011(10)：36-39．

To Promote Structural Reforms for Geological Work in China

ZHANG Yanying, Zhang Xing
(Consulting & Research Center Ministry of Land & Resources, Beijing, 100035, China)

Under the new normal of economic development, we should use the fve idea of innovation, coordination, green, open, share to lead the geological work development, and make it to adapt and serve the new normal of economic development. Then, we should promote structural reforms of geological work to strengthen the innovation-driven trend, improve the quality and effciency of geological work, and focus on strengthening the supply-side structural reforms; Furthermore, we should promote the public welfare geological work and commercial geological work to run respectively, and adjust the supply structure of public welfare geological work. Finally, we should promote the institutional reform of geological work with the supplying structural reforms, and establish the effective government and promising market, make clear of property rights, nurture and build mining market players.

economic development; geological work; new normal; structural reforms

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）03-0004-05

2016-03-07；

2016-03-16

张彦英（1944-），男，甘肃省靖远县人，国土资源部咨询研究中心研究员、咨询委员，中国地质科学院原院长，中国自然辩证法研究会常务副理事长，大学本科学历，主要从事地质矿产管理及地质科研管理研究。