国土资源政策助力赣州市脱贫的调研与思考

■ 袁国华/郑娟尔/王世虎

（1．国土资源部资源环境承载力评价重点实验室,北京 101149；2．中国国土资源经济研究院，北京 101149）

国土资源政策助力赣州市脱贫的调研与思考

■ 袁国华/郑娟尔/王世虎

（1．国土资源部资源环境承载力评价重点实验室,北京 101149；2．中国国土资源经济研究院，北京 101149）

赣州在国土资源开发扶贫方面的主要进展和成效：通过地质找矿提升区域发展能力；以地灾防治和搬迁避让促进群众脱贫致富；加强矿山环境治理、地质遗迹保护、农业地质和环境地质调查，全力保障民生发展用地；大力推进土地综合整治和规模化流转；积极利用试点发展地方经济。存在的问题：可利用的政策工具减少，扶贫效力呈递减趋势；部分扶贫政策操作起来困难，矿产资源开发扶贫的长效机制待确立，用地指标紧缺；新型地质工作还需加强等。建议：精准施策，狠抓落地延效；整合资源加大地灾扶贫移民及“一步城镇化”进程；转换矿产资源扶持思路，构建区域矿业经济持续发展长效机制；创新土地供给政策工具，积极探索国土资源支撑脱贫攻坚的新方式。

脱贫攻坚；资源开发；扶贫；土地政策；赣州

中共中央、国务院要求采取超常规举措，拿出过硬办法，举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战。土地、矿产具有资源、资产、资本“三位一体”属性，对消除贫困，促进地区经济发展具有持续性作用[1]。国土资源部十分重视扶贫工作，出台大量支持全国集中连片特困地区和定点扶贫点脱贫发展的政策性文件，并将扶贫工作作为“十三五”重点任务之一，强调要用非常之策落实非常之举，全力推动精准扶贫、精准脱贫，坚决打赢脱贫攻坚战。赣州市是国土资源部定点扶贫点。1987年，地矿部选定赣南这块红土地定点帮扶。1998年，地质矿产部与国家土地管理局合并组建国土资源部，但赣南扶贫工作依旧进行。至今，国土资源部在赣州市开展扶贫已20余年，积累了丰富的经验。对赣州的国土资源开发扶贫工作进行调查与研究，有助于查摆国土资源开发扶贫工作中存在的问题，便于今后制定更有效的措施，推进国土资源开发扶贫工作取得更大成效。

1 赣州市国土资源开发扶贫的主要进展与做法

2012年至今，国土资源部连续三年出台支持赣州经济社会发展的若干措施，在资金、项目、政策等方面给予重点倾斜，极大地改善了农民的生产生活条件，为老区发展注入了强劲活力。2011年至2014年，赣州市贫困人口由215.46万人减少到105.06万人，农民人均纯收入由4182元提高到6946元[2]，年均增幅16.5%。

1.1 地质找矿取得重大突破，区域发展能力显著提升

赣州市光热水土资源丰富，矿业是其支柱产业。在国土资源部支持下，赣州市加大了找矿突破力度。2011年以来，中央财政安排矿产资源调查评价项目及地勘基金7178万元，接替资源勘查资金6899万元，资源补偿费勘查项目资金1504万元。通过地勘项目的实施，累计新发现矿产地18个，新增钨资源储量6.17万t，稀土储量2.05万t，金、银等矿产取得重大找矿突破，为区域发展奠定了强劲的资源基础。

1.2 做好地灾防治，以搬迁避让促进群众脱贫致富

赣州全市共有地质灾害隐患点9102处，威胁群众8万人。2011年以来，中央和江西省财政资金支持赣州地质灾害防治项目资金1.9亿元，近3万名受地灾威胁的群众得到妥善安置。调研组实地查看了一些集中安置点，农民可得到人均4000元的搬迁补助，还有1.5万元/户的土坯房改造补助资金，三项资金加总可基本保障村民建房（购房）资金需要。

1.3 推进矿山环境治理和地质遗迹保护，改善区域生态环境

连续多年的矿业开发导致赣州矿山环境破坏严重。近年来，国土资源部安排支持赣州矿山地质环境恢复治理资金4.47亿元，批准赣州市10个矿山企业作为国家级绿色矿山试点企业。矿山环境治理工作取得扎实成效，全市废弃稀土矿山环境治理面积达21.95km2，可提供工业建设用地6km2，恢复林地11.3km2，矿山植被覆盖率由治理前的4%提高到了治理后的80%以上，矿区周边村民的生产生活环境得到了显著改善。另外，国土资源部还大力支持赣州市申报地质公园、恐龙化石产地保护等，促进了全市地质遗迹保护和地质旅游产业发展。

1.4 加强农业地质和环境地质调查，服务农业现代化和新型城镇化

在国土资源部及中国地质调查局支持下，赣州市农业地质调查取得阶段性成果。首次在赣州市获得了区域双层土壤66项指标的高精度科学数据，基本摸清了区域土地地球化学环境质量的总体状况。2014年，续作完成赣州东部地区1∶25万区域土壤多目标地球化学调查1600km2，安排实施600km2的1∶5万调查工作试点。开展了赣州市城镇规划区环境地质调查前提调研摸底工作和城市三维地质调查工作，支持瑞金、龙南次中心城市建设，有力地支撑了赣州市特色农业发展和新型城镇化建设。调研组实地查看了脐橙种植园，了解到一些地区的脐橙价格比普通的脐橙每市斤贵2元左右。这其中的差别就是土壤中的化学元素不同。因此，地方对开展农业地质调查十分期盼。

1.5 确保民生发展用地，改善贫困群众生产生活条件

2012年以来，国土资源部先后支持赣州51个“调转促”项目，使用国家专项计划1.74万亩，保障了瑞金中小学教育园区、上犹赣西大道等10余个“打基础、管长远”的基础设施和民生工程项目的用地需求，推进了贫困县的发展。国土资源部还将赣州农村危旧土坯房改造项目纳入全国保障性住房范畴，下达改造专项用地计划1.98万亩。赣州市将安置点尽量选择在老宅基地和未利用地，并通过增减挂、农民建房、灾后重建指标的捆绑利用，落实到全市2288个安置点。目前，2012-2013年安置点建设已基本完成，累计完成69.52万户危旧土坯房改造，近300万户农民住上了小康楼。调研组在叶坪乡四坞村土地综合整治区、罗坳镇大桥古樟村等地都看到了崭新的多层楼房，其售价约为13.5万元/栋左右，农民争相抢购。古樟村还结合新房建设，在每家每户安装光伏发电设备，每年可收入4730元，6年可收回2.8万元初装费，按使用年限25年计算，每户可收入11.82万元。于都县贡江镇思源社区集体安置点商品房售价为1400元/m2，可提供50m2、110m2、130m2三种户型供选择，小区内配套齐全，所有基础设施配套资金均由政府承担，社区内还设立了电商服务站。

1.6 大力推进土地综合整治和规模化流转，提高贫困群众收入

赣州人均耕地不足0.7亩。2011-2014年间，国土资源部先后支持赣州农村土地整治资金1.8亿元，治理面积8.9万亩。支持赣州市利用4.88万亩黄龙病灾毁园地土地发展，将集中连片的黄龙病脐橙树及时砍伐并复垦。土地整治项目的实施大大改善了耕作能力，16个县80多个乡镇23万户群众直接受益，新增耕地可解决4万多人的长远生计。土地综合整治还为规模化流转创造了条件。以叶坪乡田坞片土地整治片区为例，土地综合整治后，农村将土地流转给村集体，村集体再统一租给蔬菜种植大户。农民可每年获取800元/亩的租金收入，还可优先在基地打工，女工工资为1800元/月，男工工资为3000元/月。农户也可按照订单和标准化技术种植后回购给公司。正是由于土地整治项目的实施，当地农户年人均增收1200元，有力地促进了农民脱贫致富。

1.7 利用试点机会，推进地方经济发展

国土资源部给予赣州市增减挂、工矿废弃地复垦、低丘缓坡开发三项试点。2012-2014年下达赣州市2.7万亩增减挂钩试点指标，全市实现新增耕地1.8万亩，增加建设用地2.1万亩，节省建新区报批规费4亿元，建新区土地出让收入34亿元。通过低丘缓坡开发，集中打造了南康家俱产业城、宁都产业城等产业基地。通过工矿废弃地复垦利用，废弃矿山的生态环境得到显著改善，减轻了水源污染，增加了可利用土地面积，得到群众普遍欢迎。

2 存在的问题及主要诉求

2.1 可利用的政策工具减少，扶贫效力呈递减趋势

国土资源部前后给了赣南很多支持政策，包括项目资金支持、指标倾斜（建设用地计划指标，稀土等开采指标倾斜等）、土地三项改革试点支持、国土资源差别化政策（占补平衡、资源接续、资源回收利用）等。从内容来看，支持政策已十分全面，后期可利用的政策工具逐步减少，政策空间收缩。同时，随着扶持政策的不断出台，扶贫效果呈递减趋势。

2.2 部分政策执行效果不明显，扶贫长效机制有待确立

赣州的优势矿产如稀土、钨等都是国家保护性开采矿产。虽然国土资源部每年在下达控制性指标时会对稀土和钨给予倾斜，但是由于近年来这些资源的市场价格持续走低，给予的配额已超过市场需求，因此，配额的倾斜政策对赣州市经济发展和脱贫致富方面的作用有限。理论上，农民可通过土地入股、就业等方式参与矿产资源开发和收益分配，但目前很多企业处于停产状态，无力担负脱贫任务。如何建立矿产资源开发的扶贫长效机制是后期应该深入考虑的问题。

2.3 部分扶贫政策在实施中面临困难

受法律法规限制，一些扶贫政策在实践中操作起来十分困难，如《国务院关于赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》提出要“对因资源枯竭而注销的稀土、钨采矿权，允许通过探矿权转采矿权或安排其他资源地实行接续”。但到目前为止，稀土枯竭矿山资源接续政策尚未真正落地。另外，国土资源部允许赣州市探索对损毁的建设用地和未利用地开发整理成园地的，经认定可视同补充耕地。但按照现有政策，灾毁园地和低质残次林进行耕地开发前，需进行地类变更。这又涉及到与林业部门的协调，程序上较为繁琐，操作困难。还有，国土资源部支持调整矿产资源收益分配机制，合理调整中央、省、市矿产资源补偿费、矿业权使用费和价款分成比例，将收益大部分留给赣州，但因涉及国家政策尚未调整，仍需进一步协调推动政策落实。

2.4 用地指标紧缺，占水田补水田政策操作困难

“十三五”时期是赣州实现苏区振兴，确保与全国同步进入小康社会的关键时期。全市产业和基础设施建设需求旺盛，建设用地指标紧缺。规划期内（2006-2020）年新增建设用地规模仅剩1.23万亩，迫切需要开展土地利用总体规划的调整完善工作。另外，赣州市可开垦耕地后备资源匮乏，能够开发成水田的资源较少，占优补优十分困难。截止目前，全市库存水田指标已使用完毕，已立项“旱地改水田”土地整治项目规模只有5100亩，无法满足建设用地报批要求。

2.5 新型地质工作还有待加强

实践证明，农业地质调查在促进生态文明建设、促进农业产业化发展方面具有积极作用。目前，赣州市在土地质量地球化学调查方面的广度、精度还不够，农业地质调查的扶贫作用还没有得到切实发挥。另外，城市规划区内的环境地质调查工作也有待进一步提升。

调研中，赣州市有关部门提出在地方同步开展并创新省、市、县第三轮矿产资源规划工作，并提出以下诉求：

(1)恳请在地质调查、矿产勘查方面、地质灾害防治与矿山地质环境恢复治理、信息化建设方面加大支持，加快开展1∶5万土壤地球化学（农业地质）调查评价，将稀土、钨废弃矿山列入中央财政支持的矿山地质环境治理项目。

(2)创新土地政策，继续支持在赣州市利用灾毁园地开发成耕地用于占补平衡，并支持地类变更工作；加大精准扶贫专项用地保障，选择县市开展农村集体经营性建设用地流转试点。

(3)支持赣州优势矿产业发展。继续支持钨、稀土资源接续，按照批准的矿业权实施方案和接续实施方案，允许接续主体以协议出让方式获取稀土接续矿区矿业权，允许按钨矿矿业权设置方案调整已设采矿权的矿区范围，批准协议出让扩大矿区范围，按审批发证权限办理手续。支持变更钨矿开采规模，对赣州市稀土开采总量控制指标进行倾斜。

3 思考和建议

历史经验表明，扶贫工作需找准需求，“雪中送炭”是做好扶贫开发工作的基本要求，发挥部门优势、体现行业特色是做好扶贫开发工作的有效途径[3]。今后，赣州市的扶贫工作必须更加精准，长短结合，既要确保2020年脱贫目标的实现，也要为赣州今后的可持续发展奠定扎实基础。下一步，要按照党的十八届五中全会精神、中央“十三五”规划建议、《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》文件精神及国土资源部“十三五”扶贫工作重点，进一步提高扶贫工作效率。

3.1 精准施策，在现有政策执行效果评估基础上，狠抓落地延效

中央提出精准扶贫，不搞“大水漫灌”，这就要求国土资源扶持政策也要精准。目前赣州市扶贫的最重要问题不是如何推出新的支持政策，而是如何推进现有扶持政策的真正落地。建议在已有政策实施成效评估的基础上，尽快召开中央、省、市、县相关业务部门与赣州市地方政府、国土资源管理、扶贫办等部门共同参与的扶贫政策落地对接会，三方一起就扶贫政策的落地进行细致而全面的对接，把准地方需求，厘清需要加大执行、延续效果以及需要差别化的政策清单。

3.2 整合资源，加大地灾扶贫移民及“一步城镇化”进程

对偏远深山区、长期受地质灾害困扰、生态脆弱的贫困人口，坚决实行并适当扩大异地移民搬迁，通过“一步城镇化”彻底解决这部分顽贫人口的生存与发展问题。整合国土、发改、扶贫、农业、林业等部门的资金，结合新农村建设和特色城镇建设，优先供应新址建设所需土地，解决“搬得出”问题；通过产业扶持、转移就业优先满足被搬迁人口就业，对被搬迁人口原有宅基地、自留山、自留地采取“生态补偿”等措施解决“稳得住”、“能发展”问题。

3.3 转换矿产资源扶持思路，构建区域矿业经济持续发展长效机制

当前，矿业进入到一个新的周期。未来2-3年全球矿产可能迎来新的发展机遇，但超过上一个周期的可能性不大。赣州市要深刻认识到这一点，将矿业扶贫重点转移到农业地质调查、城市地质调查、大力开发新型能源和新型矿产品等社会有需求的地质工作中来。国土资源部在矿业领域的扶持政策也要转换思路，在这些有前景的领域加大支持，以引导赣州市更好地调整产业结构，避免当地陷入对传统稀土、钨等优势资源的依赖，为地方经济中长期发展奠定扎实基础。

3.4 创新土地供给政策工具，促进扶贫开发及区域发展

创新占水田补水田政策。对于占用水田确实无法在异地实现占水田补水田的，允许其按照一定的折抵系数增加补充旱地的数量；或允许其在耕地资源后备区补充一定数量的旱地，并将其他地区条件较好的旱地改为水田（即针对“占一亩水田补一亩水田”执行“数量有增加，质量有提升”）。对于国家、省支持的重大项目用地，允许在省域范围内落实占水田补水田。

改革创新，为农户提供地权保障。克劳斯•丹宁格（2007）曾指出，土地政策在促进发展和缓减贫困方面具有重要效能，这其中其最重要的即是构建界定、实施和保障地权的有效机制[4]。目前，国土资源领域的很多改革试点，都是为了保障地权，提高地权效能，如集体经营性建设用地入市改革、宅基地制度改革等。为此，建议下一步在设置国土资源改革试点地区时，对贫困地区有所侧重。同时，要创新不动产登记制度，对于搬迁农户建设多层楼、一楼为商住用地、二三楼为住宅的，可探索分割登记制度，为一楼的出租和融资抵押创造条件，以最大化发挥土地的价值。

3.5 创新国土资源支撑脱贫攻坚、方式路径

通过国土资源管理政策扶持赣州市新型产业发展，推进赣州市建设全国稀土有色新材料研发创新中心、全国脐橙生产加工销售中心和全国农村“三产融合”创新示范高地。

一是按照“精准扶持、结合实际、差别化供给”的原则，保障赣州市脱贫攻坚的用地需求。二是探索地质调查工作支撑农业现代化和生态文明建设，优先在赣县、兴国、于都、宁都安排1∶5万农业地质（土壤地球化学）调查；加强地热资源勘查开发，发展精准高效农业，推进农业现代化进程。支持以乡镇、重点县为单元，加快整体推进土地整治促进脱贫致富的步伐。三是探索国土资源权益收入促进“富民强县”的路径：对矿业及其他产业开发占用集体土地的，允许农民及村集体以土地入股获得长期开发收益；集体土地纳入国家公园体制的，做好赔偿、补偿及长期收益分享工作。四是支持赣州市整体上报稀土矿山地质环境恢复治理重大工程；对赣州市地质灾害监测预警工程建设予以资金倾斜。五是创新促进农村“三产融合”的土地供应政策。进一步加强土地供给侧制度研究，建立灵活的土地退出制度，引导“僵尸企业”用地加速优化重组，促进产业结构升级和土地利用结构调整优化。做好土地利用总体规划、乡村旅游发展规划等的编制工作。在坚持“三个底线”的前提下，改革完善农村土地供应制度，允许村民利用自家宅基地开展农家乐和其他悠闲娱乐活动；同时，配套完善不动产登记制度、税费制度等，为农村脱贫致富和一、二、三产业融合发展提供良好制度环境。

[1]郑娟尔,王世虎,袁国华．扶贫攻坚与土地政策创新——基于贵州省的调研与思考[J]．中国国土资源经济,2014(6)：27-30．

[2]任江华．念好“精准”扶贫经[N]．人民日报,2015-06-15(09)．

[3]徐绍史．在国土资源部扶贫开发工作暨赣南扶贫25周年纪念座谈会上的讲话[J]．国土资源通讯,2012 (4)：16-19．

[4](德)克劳斯·丹宁格．促进增长与减缓贫困的土地政策[M]．贺达水,张惠东,译．北京：中国人民大学出版社,2007：4．

Investigation and Thought of How the Land and Resources Policy canPromotePoverty Alleviation in Ganzhou

YUAN Guohua, ZHENG Juaner, WANG Shihu
(1.Key Laboratory of Carrying Capacity Assessment for Resource and Environment, Ministry of Land & Resources, Beijing 101149, China; 2. Chinese Academy of Land &Resource Economics, Beijing 101149)

In this paper, we summarize the major progress and effectiveness in terms of poverty alleviation through the development of land and resourcesin Ganzhou as follows: (1)Enhance the capacity of regional development through geological prospecting; (2) Make disaster prevention andrelocation topromotepoverty alleviation;(3)Strengthen the mining environmental management, geological heritage protection, agricultural geology and environmental geology investigation, and supply the livelihood of land for development; (4) Promote the comprehensive land management and large-scale circulationvigorously; (5) Make use of the pilot development to promote local economyactively. Meanwhile, there're several problems in Ganzhou: (1) Theavailable policy tools is rare and the effectiveness of povertyalleviation showed a decreasing trend; (2) It'sdiffcult to operate some part of poverty alleviation policies, and there's a long way to establish the long-term mechanism, also there's a shortage of land allocation; (3) The new geological work system need to be strengthened and there're other issues. In the end we promote some recommendation for further work: (1) We should set the policy precisely, pay close attention to itsreality effect; (2) We should integratethe resources to help disaster and poor immigrants and promotethe "one step urbanization" process; (3) We shouldmake shiftthe idea of poverty alleviation policies of mineral resources, to build long-term mechanism of the sustained development of regional mining economy; (4) We should innovate land supply policy tools to actively explore land and resources in order to provide new ways of povertyalleviation.

povertyalleviation; resource development; poverty reduction; land policy; Ganzhou

F062.1

A

1672-6995（2016）03-0024-05

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《中国国土资源经济》编辑部

2016-01-13；

2016-03-01

贵州省2013年度第一批公益性、基础性地质工作计划（黔国土资函〔2013〕292号）：《贵州跨越式发展矿产资源战略研究》之专题三——《贵州省矿产资源开发与扶贫工作新机制研究》

袁国华（1965-），男，江西省遂川县人，国土资源部资源环境承载力评价重点实验室研究员，理学硕士，主要从事资源与环境经济战略咨询研究。

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