地质勘查领域之行业政策、产业政策、部门政策辨析

■ 孟 琪

（辽宁省地质矿产勘查局，沈阳 110032）

地质勘查领域之行业政策、产业政策、部门政策辨析

■ 孟 琪

（辽宁省地质矿产勘查局，沈阳 110032）

长期以来，对地质勘查领域的行业政策、产业政策、部门政策的内涵与外延缺乏精准的界定，以致在政策制定与实施过程中“碎片化”明显，存在一定程度的缺位、越位、不到位现象。对此，行业政策要突出统一性；产业政策要突出多元性；部门政策要突出适应性，并发挥好中央、地方行业管理部门及各个社团、中介组织的参与作用。在此基础上，逐步实现政策体系法制化的改革目标。

地质勘查；行业政策；产业政策；部门政策

自改革开放以来，地质勘查领域的国家政策一直处在“碎片化”状态，不但在纵向上先天存在中央政策和地方政策衔接的非有机化，更在横向上明显存在行业政策、产业政策、部门政策组成的非系统化。究其缘由，从政界、学界到业界，对该领域的行业政策、产业政策、部门政策缺乏精准地理解，从而导致宏观和微观管理在一定程度上存在思路不清、责任不明、方式不定。当前，地勘行业与地勘队伍的发展与改革正处在重要的转折期，深刻认识三个政策体系的内涵与外延，对推进地勘行业的发展与改革将产生积极而深远的影响。

1 行业政策、产业政策、部门政策内涵要旨与外延辨析

亟待辨析行业政策、产业政策、部门政策内涵与外延的基本原因是，诸多业内外人士对这三个概念虽然够耳熟能详，但对其认识却始终局限在“谁大谁小、谁宽谁窄”之上，并未从本质上进行正确的把握和准确的厘定。如此情形自然有其客观缘由。因为行业政策、产业政策面对的是同一个大系统，内涵与外延的差异是源于观察者不同的着眼点和落脚点。而部门政策面对的则是大系统中的子系统，可形象地说是承担“特殊使命”的“开发区”或“保护区”。所以，三大政策必然在诸多方面存在相似或重合。对此，只有把握其特殊规律，才能有效掌握辨析其内涵和外延的基本思路和方法。

(1)行业政策。行业的概念源于原始社会的晚期、对劳动进行社会化分工的初期。行业政策亦在阶级社会的伊始便开始萌芽。行业政策针对的基本客体是生产关系，核心内容是劳动者的分工与协作；调控对象是生产关系的各个要素。行业政策由内、外两个体系组成：内体系是调控行业内各个从业主体的权、责、利关系；外体系是调控与本行业相关的相邻行业的利益关系。其要旨是，通过现实的、相对公平的管理行为促进理想的、绝对公平的目标实现。现实的公平措施是为了激发行业的活力与效率；理想的公平目标则是为了保障行业的整体和谐与持续。

(2)产业政策。产业概念源于国家出现以后统治者对社会化生产的干预，但直至20世纪70年代，产业政策的概念才被广泛使用。现代产业政策是建立在市场经济体制之上，是对市场缺陷的必要补充。产业政策针对的基本客体是生产力，调控对象为生产力的各个要素。其目标是促进某一产业生产力的发展，掌控的主线是产业的投入与产出、投资与回报。核心内容体现在管理层与技术层两个方面。管理层通过发展规划实现某一产业与上、下游产业的对接；技术层通过技术规范满足某一产品的社会需求。产业政策亦可细分为产业的结构政策、组织政策、技术政策、布局政策等等。

(3)部门政策。所谓部门，其本意是一套完整的组织管理机构。所谓部门政策，是基于同一行业、相关产业的，以准行政权力为调控手段的，相对封闭的一个完整系统，是连接宏观经济与微观经济的桥梁和纽带。或者说，部门政策本身亦是行业政策和产业政策的一个重要组成部分。尽管在各种所有制国家都有部门政策的说法，但其无疑是中国特色较强的一个管理学概念。其最本质的特征是相对独立的集团利益。伴随市场经济的日趋发达，部门经济的概念呈相对淡化趋势，但某一行业的大型企业或集团公司却也表现出一定的部门经济特征。甚至在市场经济发达国家，诸多大企业也在履行部分被授权的行业管理职能。因此说部门政策与行业政策的交叉非但不可避免，甚至合情合理。总之，部门政策的要旨体现在以下两个方面：一是实现小系统与大系统的适应性；二是追求小系统本身的效率性。

一般来说，行业政策的基本特征是“平等”。从中央到地方必须“一竿子到底”，做到“全国一盘棋”，因为“生产关系的事再小也是大事”。例如“家庭联产承包”的事从来都是中央定调，不能因各个省、市、县的情况不一样就选择各自的模式。产业政策的基本特征是“开放”。在横向上，可以根据需要衍化出诸如“朝阳产业、夕阳产业”以及知识密集型、劳动密集型、资本密集型等等概念和题材。在纵向上，从中央到地方的各个管理层级，可依据各自的优势资源“八仙过海各显神通”。而部门政策的基本特征则是“封闭”。

总体来看，产业政策是先导，行业政策是保障，部门政策是补充。通俗地说，行业政策管的是“人”，产业政策管的是“物”，部门政策管的是“事”。行业政策的重要理论基础是政治经济学；产业政策的重要理论基础是发展经济学；部门政策的重要理论基础是管理经济学。行业政策追求的是利益均衡；产业政策追求的是战略目标；部门政策追求的是效率功能。行业政策的基本宗旨是促进产业政策目标的实现，而部门政策一般则作为实现行业政策和产业政策的重要“抓手”。三大政策体系同时隶属于“中观”范畴，在服务宏观经济的同时，亦指导微观经济。在现代经济社会中，行业政策、产业政策均已开始进入法制化的轨道，而部门政策则仍然处在动态调整中。

2 地质勘查行业政策、产业政策、部门政策的主要症结

时至今日，地质勘查领域三大政策体系依旧没有摆脱计划经济时期“政出一门”的窠臼。正是由于缺乏政策体系间的责任分工和相互制约，才导致各个政策体系叠加和零散的并存。

(1)行业政策。在计划经济时期，地质勘查领域没有完整意义上的行业政策。在当时的历史条件下，政府部门只需调节地勘行业从业者与其它行业从业者的利益关系，并不需要调节行业内部各个群体之间的关系。例如，通过制定野外津补贴政策来补偿和激励从业者，并且这种有限的调整方式也是通过部门政策加以实现的。从某种意义上说，当时的部门政策即相当于甚至等同于行业政策。在上世纪最后十年，公益性、商业性地勘队伍开始划分；本世纪前十年，多种经济成分的地勘企业大面积破土萌芽，制定行业政策的现实性和迫切性才开始被业内外所关注。焦点集中在公益性队伍与商业性队伍的矛盾，体制内地勘与体制外地勘的矛盾。笔者以为，当前最突出的问题是，国有地勘队伍体制改革究竟是“百花齐放”，还是“江山一统”。由于没有全国统一的“行业改革指导文件”，已经属地化的国有地勘队伍呈现“一省一策”趋势，在一定程度上与“行业政策”的基本原则相冲突，如此下去不但影响改革的进程，更可能留下新的历史遗留问题。

(2)产业政策。新中国成立伊始，政府部门即制定了较为鲜明与详尽的产业政策。1956年，毛泽东主席指出：“地质部是地下情况的侦察部，它的工作搞不好，一马挡路，万马不能前行，要提早一个五年计划。”这即是一代伟人用艺术化的语言，对共和国初期地质勘查产业政策的通俗诠释。与其它产业政策相比，制定地质勘查产业政策的复杂系数相对较高，主要原因如下：一是市场需求与产品供应的不衔接。因为地质勘查生产周期长，如果按照市场信号部署地质勘查工作，等待项目竣工，就有可能由市场供给不足变成市场供给过剩。二是产品生产和产品供应的不衔接。计划在某一矿种上实现找矿突破，其工作成果很可能是证明该地区不赋存这一矿种，但却取得了意想不到的其它收获。总之，产业政策的制定一定要站得高，看得远，至少应当有十年以上的超前性。更确切地说，以市场需求信号为导向的地勘企业不可能适应好市场竞争和生存的需要，政府部门必须以产业政策加以引导。

(3)部门政策。上个世纪，全国的地勘从业者分布在地矿部以及若干个国务院直属工业部门的队伍中。本世纪以来，衍化为属局、属委、属地等几个大的系列。其中，属地化管理的地勘队伍形成了以省区为单元的子部门，分别依托各地区的“小环境”谋求生存与发展。各自的部门政策亦具有明显的双重性，其“正效应”是一定程度上弥补了行业政策和产业政策的不足；其“负效应”则是较大程度地维护了对优势资源的部门垄断。以公益性地质项目为例，管理部门集项目设计、项目监管、项目承包、项目发包于一身，部门政策则在局部完全取代了行业政策和产业政策。再以要素市场为例，省级地勘行政管理部门对探矿权高度垄断，部门政策事实上成为了行业政策。所以，部门政策虽属“特区”，但必须考虑其“适宜性”。不能无限制地满足本部门的集团利益和近期利益，而必须从本地区、本行业的中长期发展需求来对政策进行制定和实施。

毋庸讳言，当前地勘领域的行业政策、产业政策、部门政策均在一定程度上存在缺位、越位、不到位的问题。尤其存在用一个政策来掩盖另一个政策的缺欠弊端。为此，必须狠下功夫，科学安排三大政策的基本格局，并有效协调彼此的权、责、利关系。

3 地质勘查行业政策、产业政策、部门政策的基本要求

(1)行业政策。其一，要追求统一性。这项工作必须由中央政府的行业管理部门从上到下统一规划，不能因为各地区发展的不平衡而推卸责任和义务。例如，基础教育、基本医疗，尽管各地区发展水平悬殊，但在体制与机制方面不能给予“特区”政策。地质勘查领域亦是如此，不能因为发展水平、资源禀赋不平衡，就在管理体制与运行机制上“千树万树梨花开”。其二，要体现公平性。公平竞争是市场经济必须遵循的法则。但这种公平是“动态”的公平，而绝非是“齐步走、一二一”的绝对公平。先发展与后发展的矛盾是客观的。当前，切忌以断章取义的“公平”否定应当给予国有地勘队伍的扶持政策。

(2)产业政策。其一，包容差异性。国家对某一产业的发展无疑需要有一个总体规划，但在具体贯彻过程中，各地区则必须依托各自的优势资源加以落实。在制定和实施产业政策方面，中央政府不可能也没有必要“一抓到底”。各地区必须享有较大的产业发展“自主权”。例如，各省区可以在基础地质、矿产地质、环境地质等专业领域有侧重地选择本地区产业政策的导向和重点。其二，突出战略性。所谓战略性就是要确定一个远大而具体的发展目标，然后集聚多种优势资源，确保这一最终目标的实现。对此，要在市场配置资源的基础上，适当保持行政化的配置方式。

(3)部门政策。其一，要破除封闭性。建立统一完整的地勘大市场是市场经济体制的基本要求。然而，当前的地勘行业，部门化的特征仍旧突出。无论是公益性、商业性地质勘查，还是不同隶属的地勘队伍，部门之间壁垒森严。因此，大力度实施市场化配置资源是部门政策创新的基本要求。其二，要增强导向性。当前，多种形态的地勘经济实体格局已经形成，作为以公有制为基础的各个部门自然是行业发展的“领头羊”。部门政策理当履行起对全行业发展的牵引功能。其三，要凸显支撑性。即便是市场经济高度发达的国家，大企业在行业发展、产业发展中的地位和作用均不可忽视。国有地勘队伍的特殊地位将长期保持。

4 地质勘查行业政策、产业政策、部门政策的构成体系

中央和省（区、市）两级政府部门无疑是行业政策、产业政策、部门政策的制定和实施主体。此外“第三部门”即“非政府组织”、社会中介组织也应积极参与相关政策的制定与实施。

(1)中央部门。中央政府的地勘行业管理部门是全国地勘领域行业政策、产业政策、部门政策的总设计。主要在以下若干方面承担责任：一是政策价值取向。核心内容是在公平与效率之间进行选择与平衡。二是政策目标确立。某一政策一般被赋予多重目标，多重目标之间往往需要统筹与整合。三是政策资源配置。对有限的政策投入，既要保障战略需求，又要满足现实合理。四是政策执行监督。确保中央、地方政策的有机衔接和落地生根。

(2)地方部门。地方政府的行业管理部门是行业政策和产业政策的执行主体。在行业政策上，要确保本地区对中央政策的有效贯彻和坚决维护。在产业政策上，要充分挖掘本地区的资源优势，实现本地区地勘行业的超常规发展。中央政府可以针对不同地区的资源特征，在产业政策上予以“特区”授权。对待部门政策，则需要最大限度实现与行业政策、产业政策的协调，减少政策间的相互矛盾和冲突，减少部门利益的特权化，从而实现政策资源效益的最大化。

(3)协会组织。行业协会历来被视为政府与企业之间的桥梁与纽带。不可忽略的是，其承办主体是企业，代表的是广大企业家的现实利益，可形象地比喻为小“人大”，不但可以“议政”，而且还要“参政”。政府部门可以适当地将行业管理权授予协会，但同时提高其自范性要求。协会组织对行业管理的参与度是市场经济管理体制完备的基本标志。当前行业协会与政府部门脱钩正在试点，其进程的推进必须谨慎控制，因为企业办协会的负面效应或许将很快显现。

(4)学会组织。以行业、产业为主要研究对象的学会相当于业内的小“政协”，基本特征是“议政”而不“参政”。在这个群体中应没有“长幼尊卑”，讲究的是“真理面前人人平等”，为的是相对客观地提出行业、产业发展的战略和规制建议。然而，正因为有这种超脱，亦容易使学会的工作不“接地气”。与本行业“草根”充分接触，多听、多看是做好本项工作的前提。与此同时还要注意和防范学会的商业化倾向，否则就将失去其应有的价值。

(5)工会组织。如果说协会主要代表的是企业家的权益，那么工会则代表的是业内劳动者的权益。一个时期以来，工会组织仅仅开展了评优评先、文体活动、休假疗养等“锦上添花”的工作，诸如劳动者维权等“雪中送炭”的工作并没有规范介入。不得不承认，劳动监督在地勘行业仍处在空白状态。积极发表本行业“劳动者权益评估报告”，参与“野外劳保标准”“野外津贴定额”“特繁人员休假”等相关规制的起草，应是工会组织参与行业管理的一项基本工作。

(6)新闻媒体。行业传媒在贯彻落实行业政策、产业政策及部门政策过程中发挥着导向性和平台性功能。当前，传媒事业和传媒产业均处在重要转折期。一是平台作用尚未规范。尤其是在个案监督方面远不到位。二是平台界面尚不稳定。传统的纸介媒体正在萎缩，现代的网络媒体仍在萌芽。三是交流平台尚未形成。无论是企业家的信息交流，还是劳动者的情感交流，都需要在未来的媒体上加以实现。因此，媒体的开放性、互动性是未来一个时期的重要发展方向。

(7)中介组织。将行业政策、产业政策及部门政策的某些职能，按照市场化的规则，委托给中介机构来完成，是市场经济管理体制的重要特征。当前，这种中介功能的发挥还只局限在矿业权评估、质量认证等少数几个方面。未来一个时期，应当将中介功能在信息服务、技术支撑、评估鉴证、金融担保等领域进行纵向和横向拓展。市场管理的诸多工作完全可由中介机构来完成，其效果如何，其得失如何，也完全可交由保险机构进行负责与承担。

5 地质勘查行业政策、产业政策、部门政策的改革取向

笔者认为，当前地勘行业政策改革的基本宗旨应是，解决全国行业政策的统一性和地区政策差异性之间的矛盾；地勘产业政策改革的基本宗旨应是，解决国家需求的战略性和市场需求的现实性之间的矛盾；地勘部门政策改革的基本宗旨应是，解决部门权益的合法性和市场竞争的公平性之间的矛盾。

政策体系位于宏观管理体系的顶端，由法律体系与规制体系作为基本支撑。建立和完善行业的法律体系是各项政策贯彻的基本需求；提升和规范行业的规制体系是各项政策执行的必要保障。法律体系相对稳定，规制体系相对灵活，二者相互支撑、互为补充。

政策体系法制化的立足点是明确责任主体。主体责任的明晰化和具体化是基本要求。对此要把握以下要点：一是要对责任主体予以准确定位，并对行业、产业、部门政策主体的责任分工及交集关系予以明晰；二是要厘定产业责任主体与资源责任主体的关系，资源法与产业法的性质不同，矿产资源的责任主体不能超越或替代勘查产业的责任主体；三是要界定产业责任主体与事业责任主体的关系，彼此间的权力、责任、义务、利益均应加以明确。

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Analysis of Trade, Industrial and Sectoral PoliciesPertaining to Geo-Exploration

MENG Qi
(Liaoning Bureau of Geology and Mineral Resources Exploration, Shenyang 1100320, China)

For many years, there is no precise defnitionabout the connotation and extension between trade, industrial and sectoral policies with regard to geo-exploration. As a result,in the process of policy development and implementation, fragmentation is the notable problem that we face, and moreover, policy absence, overtopping, and imperfect is existed to some degree. To this, this paper points out that we should highlight the unity of the trade policy,the diversity of the industrial policy, and thefexibility of sectoral policy. At the same time, the central and local industry administrating departments, as well as communities and intermediary organizationcan exert their participating role more effectively. And on this basis,thereform goalfor the legalization of policy system can be gradually achieved.

geological exploration; trade policy; industrial policy; sectoral policy

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）03-0020-04

2015-10-27；

2015-11-12

孟琪（1964-），男，吉林省通化市人，辽宁省地质矿产勘查局综合处处长，地质矿产经济研究员，理学硕士，主要从事产业经济、资源经济、企业管理等方面研究工作。