影响校园足球政策执行的因素分析

任振朋,崔永衡，李建伟

1 前言

2009年，教育部和国家体育总局下发关于开展全国青少年校园足球活动的通知以及校园足球活动实施方案，逐步在全国范围内推行“青少年校园足球发展计划”。2015年，国务院审议通过《中国足球改革整体发展方案》。国家最高行政机构专文下发足球改革方案，显然面对三十年的改革而未见明显起色的足球问题，已经从一个社会问题被上升到“国家战略”地位。“校园足球”政策颁布已经走过七个年头，整体执行不尽人意，“校园足球”政策所面临的困境已成为名副其实的公共政策问题之一。而公共政策的特质之一是问题取向——“公共政策关心解决或改善社会问题”[1]。2015年国家领导人在两次重要会议上都提出抓好青少年足球，加强学校体育工作，自上而下进行政策执行，做好足球普及工作的重要指示。但学者们认为当前时机还不成熟，对当下的推广全国“校园足球”政策，尤其是“校园足球”政策的执行表示怀疑。

2 政策执行因素概述

政策是针对出现的某种社会问题而提出的解决方案。政策制定好以后，如果只停留在书面上，是毫无意义和价值的。一项政策从制定到发挥预想的作用和效果，必须要经过政策执行这一重要阶段。上世纪八十年代，美国学者托马斯·史密斯(T.B.Smith)就系统分析公共政策执行过程构建了政策执行模型，提出了影响政策执行过程的“四因素论”[2]。公共政策由政策主体(执行机构)、政策客体(目标群体)、政策环境(社会、经济、政治)三个重要组成部分。根据史密斯的政策执行“四因素论”，影响政策执行除了上述政策的三个重要组成部分还包括政策本身理想化，即政策本身渊源、合法性、合理性和可行性等。

传统的政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物。而政府作为统治阶级行使国家权力的工具，所做政策具有一定的阶级性[3]。政策的阶级属性决定了政策由最高行政级别(政府)制定，从上而下各级政府依次执行实施，由此体现政策的权威性。从影响政策的四个因素来看，政策理想化是政策执行的先决条件；另外三个外在因素则直接决定着政策在执行过程中是否顺利实施。“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”[4]。戴维·伊斯顿(D. Easton)这句话充分说明了政策执行的过程充满了各种集团组织围绕利益之间的博弈，以及政策执行过程能否顺利进行必须面对严重受到外界环境因素的干扰。

3 校园足球政策执行影响因素分析

借鉴史密斯公共政策执行过程的“四因素论”，笔者主要从政策本身理想化、执行机构(目标主体)，政策客体(目标群体)以及政策环境四个方面论述校园足球政策在执行过程中的影响因素。

3.1 理想化的校园足球政策

由教育部和体育总局联合发起共同颁布的“校园足球”政策，是基于增进学生体质健康，探索竞技体育后备人才培养新模式，以我国竞技水平长期发展停滞不前的项目——足球为试点等因素考虑，从2009年开始在全国范围内开展、普及、推广的“校园足球”活动。学生体质健康和学校体育工作，已是老生常谈的问题。众多研究表明，学生体质健康问题不能把责任全部推托于学校体育，而是社会多方面因素共同作用的结果；加强青少年足球后备人才的培养是提高足球竞技水平最重要的途径，国外诸多足球强国成功的青训体系是很好的验证。青少年足球后备人才培养作为一项复杂、长期、艰苦、社会多领域共同参与的系统工程。在“校园足球”政策出台以后，不免听到，“一个简单的校园足球，大范围的让孩子参与足球，人口上去啦，质量能保证吗”的置疑。所以“校园足球”活动的开展之初饱受争议，而目前“校园足球”政策相较于其他重要领域(医改、教育等)而被上升到“国家战略”地位更值得商榷。

一项政策的出台，旨在解决社会问题的同时带来社会效益。那么，“校园足球”政策给当前民主化程度极高的社会主义国家的人民又能带来哪些效益？有关学者说，“校园足球”政策可以推动素质教育的发展。假设校园足球政策可以减轻学生课业负担，增强学生体质，更全面发展学生综合素质，那么体育课是不是不再由其他非专职学科教师“包办”？体育教师不再被安排从事其他学科教学？体育课是否就有了保证？当前，学生对于网络、手机的沉迷更甚于体育运动，足球运动对抗性比较激烈，技术性要求比较高，集体性配合为主，难以体现青少年个性，学生较难获得进球时的成功体验。缺少了获得成就感的满足，孩子对于足球的诉求就会衰减甚至消退。那么政策实施的目标群体较难给予政策执行上的支持。因此，这些对于政策实施效益来说本身就是一个巨大的考验。显然这种一厢情愿的政策具有明显的理想主义色彩。

上述质疑不无道理。但在质疑“校园足球”政策的同时，却忽略了有些政策是一项长期的大型计划或复杂的工程的组成部分。“校园足球”政策在促进学生体质健康和发展足球人口，探索竞技体育后备人才培养新模式方面不是一蹴而就的。政策为我们指明发展方向，提出解决问题策略，更需要各个相关组织、利益团体长期坚持去执行，才能发挥政策的理想效果。切不可以眼前利益去超前评价和认识一项政策。

3.2 校园足球政策主体

“校园足球”政策主体包括校园足球制定机构即教育部和国家体育总局。长久以来学校体育在开展中的问题和学校体育特殊位置有很大的关系。学校体育总体上隶属于教育工作范畴，但学校的体育课相对于其他课程，要求学生在体育课堂上运用竞技体育运动项目的运动方式进行身体活动，达到锻炼身体、增强体质健康的学习目的。因而，学校体育的顺利开展理论上需要教育部门的主导，体育部门加以相关运动技术的辅助。“校园足球”政策的制定则充分考虑了这一问题，由两部门联合发起。

政策在制定的过程中由多部门参与制定时，往往会出现一种“责、权、利”划分不清的困惑，致使政策整个周期还没有开始就在源头上削弱了政策本身的权威性。所以在政策的制定中一般由一个主要部门牵头，其他部门辅助参与，提供必要的政策执行环境，确保政策的执行顺畅。“校园足球”政策从制定开始就按照这一原则，由教育部门牵头，体育总局以及其他部门配合参与共同制定。

3.3 校园足球政策客体

政策客体作为政策的目标群体、政策实施的对象，其自身对政策的主观认知，是政策执行中需要考虑的重要因素。“校园足球”政策的直接客体是学生，间接客体是各级教育部门、体育部门、基层学校和学生家长。作为“校园足球”政策的直接客体——学生，受其年龄特点的影响，是比较乐于上体育课。如果在课外活动期间有专门的足球教师组织足球训练和比赛，对于男孩子则是无上的光荣和自豪；相对于男孩子，温文尔雅的女孩子对体育课和足球课的好感会降低许多，但是以足球为载体，在课堂上增加女孩子跑动游戏，相对枯燥的运动技术学习会更被她们接受。

在目前的教育文化背景下，孩子的爱好兴趣是建立在家长的认知和学校的同意许可之上。比如：孩子的兴趣，即使在某项技能上有天赋，在家长的面前任何时候都是先把书读好，再去追求自己的兴趣；升学率对于学校来说就是生命线，学校的一切事务始终围绕“学生能考高分，保证好的升学率”为原则。传统的学校体育工作中家长、学生和学校之间的利益博弈严重阻碍了学校体育政策的执行。国家从长远利益(增强学生体质健康，培养学生德智体美劳全面发展)考虑，出台政策旨在要求学校做好体育工作，保证学生上好体育课；家长把孩子送进学校，投资教育，就是为了短期利益让孩子有好的大学可读，找到好的工作，而没有从孩子一开始上学就迫切考虑孩子的全面发展；作为学校层面，少上体育课让出时间参加文化课程学习，既避免众多独生子女上体育课受伤情况的发生，又能很好地提升学生的文化课成绩，因而削弱了“校园足球”政策的执行力。

作为学校，是基层的政策执行的主要组织，又是政策的间接客体。贯彻上级政策文件，增进学生体质健康，普及足球增大我国足球人口是学校执行校园足球政策义不容辞的责任。但现实考量，对于学校却问题众多(物质条件在下面中的章节具体论述)：一来要面对校园足球的直接群体目标——学生和间接群体——家长阻力。传统的社会观念和大的教育体制使家长没有彻底接受学校体育，在这之上继续增加足球课，家长恐怕更无法认同；二来学生升学率和安全事故直接和地方学校校长、教育部门领导的主要政绩考核挂钩，因此减少文化课程时间，增加更容易使学生受伤的足球课，对于学校校长和教育部门领导恐怕是不愿意看到的情况。

戴维·伊斯顿认为，政策在自上而下的执行过程中其实就是上下级各部门基于本身利益的一场博弈。俗语“上有政策，下有对策”。基层教育局和体育局由于资金短缺，只能象征性地修建改建足球场；学校出于自身优势项目和足球的抉择，例行在课表上每周安排几节足球课的现象就不足为奇了。

3.4 校园足球政策执行环境分析

政策作为解决社会问题所预先科学化提出的解决策略，具有高度系统化、抽象化的文字描述；政策发挥其本质功能，必须有合适的政策环境才得以实施、执行。正如孟母三迁的典故指出家庭环境对于教育子女是非常重要的那样，政策环境对运用一个组织体系的核心因素——政策的重要性自是毋庸赘言的[5]。

经济基础决定上层建筑。经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点[6]。虽然当前我国经济发展取得了举世瞩目的成就，但不得不说，我国才刚刚步入小康社会，经济水平区域分异明显，东、西经济发展差距较大。“校园足球”政策执行需要雄厚的经济基础作为支撑，才能解决校园足球发展的场地、器材、师资、培训费用等问题。甚至有些地区为了加快经济发展，使得土地资源紧张，出现万事具备，只欠“场地”的怪象。经济发展带动人口流动，过多的人口流向一线城市，使学龄儿童或少年随父母工作流动，农村学龄人口减少，出现城市公共资源紧张的状况；但是农村地区土地资源富足，经济基础却相对缺乏，出现专职教师、设备、资金不足的问题。如果连最基本的场地、器材问题都不能很好地解决，又何谈足球在全国的普及、发展。

社会文化环境对政策制定和执行也起着重要作用。由于传统观念的影响以及社会独生子女家庭居多，家长对孩子参加“校园足球”运动存在疑虑：学足球未来的出路，学足球会受伤，学足球会不会耽误学业，这一系列的担忧并非杞人忧天。这些“软文化”在一定程度上制约着“校园足球”政策的执行与推广。

至于政治环境，2013年12月国家体育总局局长刘鹏在全国体育局长会议上表示，要加大对足球项目发展的政策支持和经费投入……；刘延东副总理也多次参加校园足球相关会议；2015年3月国务院又颁布《中国足球改革总体方案》等。党和国家领导人的关注，最高行政部门颁布政策支持，为校园足球政策执行塑造了良好的政治环境。

校园足球推动我国足球产业发展，并带动相关体育产业链发展。有学者对这些进行了数字上的预算，这是具有创意的想法。但事实上根据“投入-产出”来看，此项政策不仅需要在全国范围对所有学校场地、器材、设备、教师进行资金上的投入，还需要消除家长和学校的顾虑来解决学生人身安全的“安全保险”投入。不可否认，某项政策的制定和执行必然带动国内经济发展，但是这种主要依靠国家财政和地方政府财政的支持，却不知能否在基层真正落实政策方案极易引起质疑。对于产出来说，政策决策者的价值取向或许更倾向于解决如何能高效的遴选足球人才。所以“校园足球”政策在保证政策本身政治和行政可行性以外，经济可行性和技术可行性也是影响政策目标实现的重要因素[8]。

4 校园足球政策研究评述与反思

笔者认为，对待足球政策问题应当综合考虑，理性看待。评价一项政策制定是否合理，大多从两个维度去考虑，即政策的现实性和超前性。社会某个领域出了问题，需要研究新的政策来协调各方的利益关系，突破困境，乃政策的现实意义；同时政策的制定需能预知事物未来的发展趋势进而制定出具有超前意识的政策和行动，此为政策研究的前瞻性[9]。从校园政策本身来说，学生体质健康状况不容乐观，增进学生体质健康刻不容缓，此乃校园足球政策的现实意义；我国体育事业由体育大国向体育强国发展战略转变，发展我国长期落后的竞技足球，探索培养青少年竞技足球后备人才新模式符合国际足球发展规律，说明了校园政策的前瞻性。校园足球政策的提出以足球(试点项目)作为教育改革(建立人力资源强国，推进素质教育，面向全体学生与培养拔尖创新人才)和体育改革(体育大国向体育强国发展战略转变，完善发展举国体制，探索体教结合培养人才的新模式)的综合突破口，同时《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中指出“改善产业布局结构，抓好潜力产业，以足球、篮球、排球为切入点……对发展相对滞后的足球项目制定中长期发展规划和场地实施建设规划，大力推广校园足球和社会足球”[10]。所以“校园足球”政策不只是加强学校体育工作的一个政策文件，更是社会全面深化改革的一个缩影，也是国家大力倡导体育产业的试点。

政策评价是对政策执行和实施效果的检验，而政策效果是政策评价的核心。陈庆云指出：“政策效果分为直接效果、附带效果、潜在效果、象征效果几种类型”。[11]政策主体在制定政策时，大多从长远利益出发，但在执行政策的过程中从上而下各级执行部门出于外界政策环境进行眼前利益的考究而选择性执行或是象征性执行。好的政策应是在政策问题的价值取向上寻求各个参与政策周期所有组织群体价值取向的平衡点，而不是在政策执行过程出现政策主体、主体与客体之间的博弈。

在一项政策进入实施阶段后，还需其他部门辅助出台相应的政策，保证政策顺利执行，高效率实现政策效果。总结近几年我国的足球政策的革新与发展可以发现，其具有明显的主观性、人为性、动态性。早在六年前，我国相关部门就提出了“中国青少年足球发展计划”的政策，遗憾的是最终未能进行有效的推广。政策不能很好地执行充分说明当时的政策方案效用还不足以实现政策目标，抑或是当时的政策结构镶嵌度不够紧密。我国的“足球问题”经历了由“感知问题”到“体悟问题”再到现在“校园足球”政策问题制定及执行的进化过程。

政策问题并不是孤立存在的，一项政策问题往往会影响到其他领域的政策问题。纵观历史我们可以认为当前的经济、社会环境制约了“校园足球”政策系统，使校园足球政策在执行的过程中面临诸多争议和困难。2013年6月国家体育总局副局长蔡振华在参加校园足球活动时表示，体育总局将和教育部沟通校园足球的相关政策，包括专业足球教师的招聘、全国校园足球四级联赛的建立等，并用一系列数据说明校园足球“无限美好”的前景。教育部体卫艺司司长王登峰介绍《关于遴选校园足球特色校的办法》已在2014年12月出台，并在相关特色校尽快推出《关于加强学校安全风险管控的管理办法》，以规范学校处理体育事故，为推动校园足球的开展吃下一颗“定心丸”。同时，《国家学校体育卫生条件试行基本标准》《中小学校体育设施技术规程》及相关学校建设标准和技术规范中要求，加大学校体育设施建设力度，在基层公共体育设施建设中统筹规划学校体育设施；加大对体育设施建设和器材配备的支持力度，推动全国学校体育设施和器材逐步达到国家标准的进程等[12]。我国地域辽阔，各个地区发展极不平衡，因此当前时机是否成熟到全国范围内推广仍然值得思考。

“校园足球”政策虽然已经具备了相当多的前期条件，但还有很多需要完善的地方。相关负责领导和智囊团先见性的对“校园足球”政策进行了几年的准备阶段，其中不乏进行地方性“校园足球”实验，从而减少后续风险。这些努力对于“校园足球”政策的执行提供了科学研究。但是不管是准备，还是对于政策的实验研究，其主要倾向都是有利于政策的开展。所以对于一些经济欠发达地区如何正常执行“校园足球”政策仍应持有怀疑。

某些省份教师工资尚不能保证，要对于还要抽出相当一部分资金对“校园足球”政策进行财政上的支持，难保不会继续出现“上有政策、下有对策”的现象，致使相当数量的学校不能很好落实政策，形成走过场，继而引发其他社会问题。

5 结论与建议

5.1 结论

根据史密斯政策执行过程的“四因素论”，在当前条件下“校园足球”政策理想化的制定，具有公共政策的基本属性，即现实性和超前性。校园足球政策主体从现实出发，倡导在学校广泛开展足球运动，增进学生日益下降的体质健康；倡导社会、家庭参与、支持孩子踢足球，引领社会积极参与运动新风尚。从长远利益看，以足球为试点项目作为教育和体育体制改革的突破口，实现由体育大国向体育强国转变，探索竞技体育后备人才培养新模式，开展“校园足球”是最好的选择。

“校园足球”政策环境总体上不太乐观，还无法保障“校园足球”政策的顺利实施。在目前的“校园足球”政策经济环境中，基层学校长久以来大多处于资金匮乏、师资不足、场地器材紧缺的现状，有心开展“校园足球”活动却无力执行。至于社会环境，长久以来特殊的教育体制，“重文化智力培养，轻体育身体锻炼”，致使在有升学压力和学生安全的基层“校园足球”的间接客体学校和家长，望足球而止步。

5.2 建议

一项政策的制定，不但要目标明确、分工明确、分步骤依次执行，还要明确一贯的政策目标，完善执行程序，才能保证政策自上而下完美执行[13]。

“校园足球”政策不单单是教育部门和体育部门的事情。“校园足球”政策制定初衷旨在增进学生体质健康。“校园足球政策”的实施需要全社会各个领域共同参与，共同关注，辅助两部门出台相关配套政策，建全相关立法给予法律保证，增强政策执行的权威性和强制性。而作为政策制定者既要看到“自上而下”政策的优势，又要考虑基层政府和校园对“校园足球”政策执行的可行性。作为政策制定者的政府和政策参与的智囊团，要充分考虑政策的“投入—产出”效益。

要充分发挥组织团体对“校园足球”政策执行的作用。足球组织团体对于维护足球发展利益起着关键性作用，应有效调动其积极性，缓解国家、政府的财政负担。国家也可以适当放宽体育产业领域政策，给予足球组织团体更多保护自身利益的权限。充分发挥“自下而上”足球组织团体的作用，避免政策执行方向单一性。

相当多数的学校对于政策的执行存在着缺乏专职教师、教学场地不足、资金不足、学生配合程度不明等关键问题。对于只有政策上的压力缺乏财政上支持的基层领导人(地方教育部门和体育部门)和学校校长来说，“校园足球”政策无非是给予基层执行者的巨大压力。所以不可避免地会使部分学校出现投机取巧和走过场的现象。此外，大众传媒既要对“校园足球”政策予以大力宣传，更要对足球可以给青少年学生带来哪些效益给予宣传，增强家长对“校园足球”政策知识的普及，以此消除家长对此项政策目的“不明”的隐患。

总之，足球课的开展是要让每个学生都参与其中，并在全国范围内的普及，单是自上而下的政策强制性执行，无法真正使学生和大众参与其中，“校园足球”政策难免沦为一阵“春风”。某一领域的政策问题总是关联着其他领域的政策问题，而政策的执行又与政策执行环境密不可分。因此，应充分考虑是否已经具备执行“校园足球”政策相配套的政策和执行的环境，要划分区域，从实际情况出发，避免姚明所说的“大跃进”现象的发生。

[1] 陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2011.

[2] 潘凌云，王健，樊莲香.我国学校体育政策执行的制约因素与路径分析[J].体育科学.2015(7)：27～34.

[3] 陈庆云.公共政策分析(第二版)[M].北京：商务印书馆,2011.

[4] (美)戴维伊斯顿.政治体系政治学状况研究[M].北京：商务印书馆.1993.

[5] 朴贞子，金炯烈，李红霞.政策执行论[M].北京：中国社会科学出版社,2010.

[6] 体育总局局长刘鹏在全国体育局长会议上讲话摘编[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2013/12/25/content_2553950.htm.

[7] (美)卡尔·帕顿，大卫·沙伟奇.政策分析和规划的初步方法[M].孙兰芝,等译.北京：华夏出版社，2001.

[8] 国务院.国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见[Z].国发[2014]46号.2014-10-02.

[9] 体育总局：加大中国足球政策支持经费投入[EB/OL].http://money.163.com/12/1226/16/8JLOO3VR00253B0H.html.