中国足球协会设立道德委员会的可行性思考

黄 璐

《中国足球改革发展总体方案》(简称《总体方案》)《中国足球协会调整改革方案》(简称《调整方案》)相继出台，中国足球领域掀起改革热潮。《调整方案》中明确指出：“调整改革中国足球协会是中国足球改革发展的关键，是理顺足球管理体制、创新足球管理模式的基础。”《调整方案》坚持统筹国内国际两个大局，基于中国国情与国际趋势的紧密结合，切实推进中国足协调整改革和中国足球改革发展。《调整方案》“指导思想”中指出：“建立符合中国社会发展要求和国际足球发展趋势的管理模式，为中国足球发展提供组织保障，为深化体育管理体制改革探索道路。[1]”国际体育组织内部普遍设有道德委员会(Ethics Commission)。基于西方民主国家“三权分立”的建制原则，在行业自治组织的内部实现立法权、行政权和司法权的相对独立。道德委员会相当于行业自治的“司法系统”，对体育社会组织的管理人员、雇员、会员协会、运动员、裁判员、经纪人以及广泛的利益相关者行使道德审查、监督和裁决权。《调整方案》启动以来，行业内部和广大媒体不时曝出中国足协设立道德委员会的呼声。笔者旨在回应中国足协设立道德委员会这一紧迫议题，在符合中国国情和中国社会发展的要求下，借鉴国际足联道德委员会的基本建制模式，对中国足协设立道德委员会的监督功能、独立性、基本建制等若干问题展开讨论，为中国足协调整改革提供一些参考建议。

1 中国足协设立道德委员会的合法性

《总体方案》是引领中国足球改革发展的纲领性文件，《调整方案》是实现《总体方案》良好开局的先行配套政策。《总体方案》第二大部分“调整改革中国足球协会”对组织内部建制进行了重点部署。“完善中国足球协会内部治理结构、权力运行程序和工作规则，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制。”[2]这里的“决策权”“执行权”“监督权”在某种意义上相当于政治建制的“立法权”“行政权”“司法权”的相对独立。2012年版《国际足联章程》关于组织建制问题指出，“代表大会是国际足联的立法机构，也是最高权力机构；执委会是国际足联的执行机构；秘书处是国际足联的行政机构；常务委员会和特别委员会负责协助执委会的工作并向其提供建议。国际足联的法律机构包括纪律委员会、道德委员会和申诉委员会。”《调整方案》对于实现体育行业自治，划清政府与社会的边界，让体育社会组织复归社会属性，创新社会治理和释放社会活力等方面具有积极的改革引领作用。《调整方案》“指导思想”要求“逐步形成依法自治、民主协商、行业自律的组织框架”。行业自治和自律离不开国家法律层面的统一规制，也离不开社会组织内部的依法依规监督，这是行业内部自律和外部司法审查两个层面的协同监管。体育社会组织内部设立道德委员会十分必要，同时也是全面深化社会组织改革发展中“行业自律”的客观要求。

其一，国内国际体育发展面临严峻的反腐形势，迫使中国足协高度重视足球行业的道德和腐败问题。步入新世纪，国际奥委会、国际足联、国际田联等国际体育组织相继曝出大范围的腐败案件。这些腐败案件绝大部分是由组织内部缺乏独立的监督权引发的，道德委员会的设立在一定程度上解决了组织建制存在的监督缺位问题。然而，国际体育组织内部设立的道德委员会普遍缺乏独立性。这一内部监督机构一般隶属于执委会，在开展组织内部道德审查和反腐调查过程中，陷入组织内部日趋复杂的裙带关系不可自拔。如果调查对象官司缠身(外部司法力量介入调查)，就一定要等到该国司法机关处理结束(或在立案审查的压力下)，再做出马后炮的决定[3]。2015年国际足联爆发大规模腐败案件、国际田联爆发大规模兴奋剂案件。这些腐败案件的不断反复出现，致使组织内部监督机构缺乏应有的公信力。中国足坛在经历“8·25足球反腐案”之后，仍然面临严峻的足球反腐形势。道德和腐败问题是决定中国足球改革发展成败的关键因素。既要借鉴国际足联道德委员会的模式和经验，看到国际体育组织道德委员会普遍存在的局限性，又要结合中国社会发展要求和中国足球发展实际，设立创新中国足协道德委员会的基本建制和工作程序。

其二，调整改革后的中国足协有权自主设立道德委员会。《总体方案》中明确指出：“按照政社分开、权责明确、依法自治的原则调整组建中国足球协会。中国足球协会与体育总局脱钩，在内部机构设置、工作计划制定、财务和薪酬管理、人事管理、国际专业交流等方面拥有自主权。[2]”《调整方案》重申了以上内容，并进一步要求“按照政社分开、权责明确、依法自治的原则，实现中国足协与体育总局脱钩，中国足协依法独立运行，在内部机构设置等方面拥有自主权。”其中在“健全专项委员会”改革方面明确提出了道德委员会等法律机构建设的必要性和重要性，“参照国际先进经验，结合我国实际，科学、合理设置各专项委员会；完善技术、竞赛、裁判、青少年、女足、新闻等委员会，充分加强其在业务领域的权威、专业地位；突出重视纪律、仲裁、道德与公平竞赛等法律机构的建设，充分发挥其监督、保障的重要作用。”[1]专项委员会一方面要更好地组织开展具体的足球业务工作，一方面要承担法律的监督保障功能。道德委员会作为专项委员会的一个分支机构，在组织内部道德审查、反腐调查与裁决方面充当独立角色和兼具独有功能。同时，国际足联章程要求各会员协会，在内部设立各委员会并与国际足联相对应的委员会展开紧密合作。

其三，中国足协调整改革置于整个社会组织改革的背景环境下，在“完善综合监管体制”方面具有高度统一性。《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》“总体要求”指出：“厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，加强综合监管和党建工作，促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。”[4]“加强综合监管工作”的范畴，包括社会组织的外部监管和内部监督两个范畴。既要接受政府各职能部门的必要监管，接受国家法律制度的必要规制，接受党的各级纪检机关的监督执纪问责，又要在社会组织内部建立健全监事制度，内外结合，齐抓共管，协同治理。涉及社会组织内部监督问题部分指出，“建立完善法人治理结构。健全会员大会(会员代表大会)、理事会(常务理事会)制度，建立和健全监事会(监事)制度。”[4]一些行业协会商会开始尝试探索调整改革后的内部监督制度建设，设立道德委员会成为落实内部监督的一种有效形式，中国记协(中华全国新闻工作者协会)的做法值得借鉴参考。中国记协于2015年12月29日成立新闻道德委员会。建立新闻道德委员会是新闻战线深入贯彻落实“四个全面”战略布局的重大举措，是新闻战线落实党管媒体原则、坚持以人民为中心工作导向的重要探索。新闻道德委员会把各级各类新闻媒体和从业人员纳入监督范围，通过新闻评议、媒体道歉、通报曝光等方式，在加强职业道德建设、治理新闻界突出问题方面发挥更大作用[5]。

中国足协设立道德委员会在发展形势、自主性、改革背景三个方面凸显必要性和合法性。如果进一步追问设立道德委员会的深层涵义，就如同“民主”概念发生的实践状况，依据民主化实践的某些原则或理念，在量化方法的影响下，我们不再问民主是或不是什么，而是问一个政治系统若存在着民主的话，它民主到什么程度[6]。中国足协能不能设立道德委员会，正如定义民主国家一样空洞乏力。也就是说，中国足协具有充足的合法性自主设立“道德委员会”。决定设立“道德委员会”属于组织内部事务，这一事件本身并不具有实际意义。深入反思“道德委员会为何与何为”这一价值存在问题，以及超越民主概念的空泛表述，对中国足协道德委员会的监督功能、独立性、基本建制等若干问题展开讨论，或许更具有建设性意义。

2 国际足球行业自治的内外部监管特征

中国足协设立道德委员会，应该在哪些方面发挥积极的作用。结合国际体育组织的发展经验，道德委员会这一内部机构是新世纪以来组织治理改革的新事物，主要的产生背景是为了应对外部司法审查和公共舆论的腐败指控，为了解决组织内部控制机制和治理结构存在的一系列重大问题，挽救国际体育组织普遍面临的公信力危机。这不是完全由全球治理形势驱动的主动改革调整过程，而是由组织治理危机引发的被动改革实践过程；不是一个自主的组织结构化演进过程，而是一个不断适应和化解治理危机形成的倒逼局势。1998年12月爆发奥运史上影响最恶劣的“盐湖城丑闻”。国际奥委会陷入最严重的公信力危机，萨马兰奇治下的国际奥委会迅速出台一揽子改革措施。1999年3月国际奥委会第108次特别全会决议成立道德委员会。这一标榜“独立性”的内部机构将广泛的奥林匹克大家庭成员纳入到正确的道德行为规范框架下，所有的奥林匹克大家庭成员必须接受道德约束和道德审查。

相比于国际奥委会，现金流十分充盈的国际足联始终无法摆脱腐败指控。国际足联借鉴国际奥委会道德委员会的基本建制，于2006年6月国际足联代表大会决议成立道德委员会。这一标榜“独立于国际足联之外的检察机构”，将广泛的利益相关者纳入道德审查和反腐议程中，具体涉及腐败、兴奋剂、种族主义、操控比赛等道德问题。2010年11月爆发“ISL腐败案”。“ISL腐败案”是指国际体育娱乐和休闲集团(ISL)大规模贿赂国际足联官员案件，国际足联随即启动了“2011—2013年治理改革计划”，针对道德审查和反腐治理问题，特别设立“道德委员会改革工作组”和“透明度与合规性改革工作组”。2015年5月爆发“国际足联腐败窝案”，倒逼国际足联重启道德委员会改革议程。国际足联“改革委员会”最新提案指出：强化2012年版《国际足联章程》的“诚信审查”原则，司法机构的成员在选举前应接受道德委员会对委员的诚信审查，国际足联常务委员会的全部成员需接受强制和全面的道德审查，审查由独立的评估委员会负责实施[7]。

国际足联道德委员会的设立以及一系列改革调整，旨在遏制迅速蔓延的腐败行为，从道德根性层面铲除腐败毒瘤。然而，以前是外患，现在则是内忧，面对组织行为突然出现的趋利性，业余体育组织固有的规范不足、法治缺失、监管不力等缺陷暴露无遗，在强大的利益驱动下，道德自律迅速失效[3]。体育行业沿袭的自治传统，大部分国际体育组织的注册地——瑞士法律中规定“非营利组织不适用贪污罪”条款，以及组织内部规定的“治外法权”。组织章程规定内部纠纷不得提交国家司法部门处理，这些依赖自治传统而生的“豁免原则”，进一步纵容了组织内部的腐败行为。内部监督很难摆脱组织管理层的权力控制，无法确保道德委员会的独立性。近两年来，国际足联、国际田联、国际排联、国际手联等国际体育组织的一些高管人员相继接受某些国家司法部门的调查，再现了“绝对权力绝对导致腐败”这一历史铁律。国际体育组织以自治的名义，试图阻止外部司法机构的介入调查，而事实上，行业自治不能独立于法律之外，加强对国际体育组织的外部监管已经成为各国司法机构的普遍共识。由美国司法部门领衔的2015年5月“国际足联腐败窝案”调查，联合瑞士当局已经起诉了39名国际足联高官和与之密切业务往来的人员，目前司法调查仍在进行中。与此同时，瑞士当局针对凸显的私营腐败问题，已经加强了立法和监管工作，将依照瑞士刑法追究当事人的刑事责任[8]。

从国际足球发展趋势来看，实现行业监督一般采用“一内一外”“内外结合”的协同治理方式。“内部监督”是指国际足联法律机构行使的权力，道德委员会的设立和正常运转是重要的表现形式；“外部监管”是指对当事人具有司法管辖权的各国司法机构行使的权力，例如法国司法部门对国际田联前主席迪亚克涉嫌“间接腐败”和私下金钱交易问题提起诉讼，巴西反贪局对国际排联主席格拉萨展开腐败渎职调查等。虽然国际足联极力排斥外部司法力量的介入，但国际足联陷入大规模的腐败境地使其丧失了公信力，各国司法机构介入调查成为纠正国际足联沿着正确道路前进的客观需要。结合中国足协调整改革的内外部政策环境考虑，落实行业内部监督的功能，必须采用“内外结合”的协同治理模式。

3 中国足球行业自治实行内外部监管的必然要求

十八大以来，党和国家在“释放改革红利、激发社会活力”方面做出积极努力，相继出台了一系列改革政策。2013年3月14日，第十二届全国人民代表大会第一次会议批准通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。其中明确指出：“必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系……真正做到该管的管住管好，不该管的不管不干预，切实提高政府管理科学化水平。[9]”同时对“改革社会组织管理制度”进行了战略布局。后继出台的一揽子涉及社会组织改革的政策文件，诸如《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》《总体方案》《调整方案》等，是对《国务院机构改革和职能转变方案》的进一步深化和政策配套。关于全面深化社会组织改革的基本思路，是明确界定政府职能部门的权力边界，推行权力清单制度，诸如《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》等，促进了政府监管职能与具体业务的分离。《调整方案》全面贯彻了政府监管与具体业务分离的改革思路。在“理顺中国足协与国务院体育行政部门的关系”中明确提出：“中国足协与体育总局脱钩改革完成后，体育总局不再具体参与足球业务工作。体育总局对中国足协给予必要的业务指导与监督管理。[1]”也就是说，政府、市场与社会三者既相对独立，又是协同发展的关系。中国足协调整改革遵循了三者协同发展关系的基本制度设计，既要充分体现体育社会组织的自主性和重要性，又要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，将政府、市场与社会组织三者的改革与发展整合在一起，从整体上探讨体育社会组织的改革与发展问题[10]。

中国足协调整改革进一步加大了组织内部的自主性，进一步加强了组织在引领行业发展中的突出作用。《调整方案》既是对组织自主性的授权，又是对开展具体足球业务功能的移交。“中国足协要全面贯彻落实党和国家关于体育工作的路线、方针、政策，承担并完成国家交办的各项任务”。中国足协的独立性和自主性，乃至体育行业自治改革问题，并不是脱离政府职能部门的监管，而是创新综合监管方式，进一步加强监管力度。这充分体现在“加强党的领导”方面，也是贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“更好发挥政府作用”的重要举措。中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》中明确指出，“加强对与行政机关脱钩的社会组织党建工作的领导，确保脱钩不脱管。[11]”《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》同时指出：“加快转移适合由行业协会商会承担的职能。行政机关对适合由行业协会商会承担的职能，制定清单目录，按程序移交行业协会商会承担，并制定监管措施、履行监管责任。”具体的监管改革思路是“完善综合监管体制”。既要完善政府综合监管体系，健全监督管理机制，诸如民政、财政、税务、审计等各职能部门要按照各自的职能分工承担监管责任，又要发挥党的纪律监督、专业化和社会化的第三方监督、社会监督、监事会内部监督等综合监督的作用，最终“促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织”。

党和国家对体育社会组织改革的外部监管要求十分明确，同时指明了可操作性的改革方案。社会组织实行严格的外部监管，并不代表组织内部监督就没有必要，内部监督制度设计就可以缺位。社会组织改革对“完善综合监管体制”的目标要求，包括了政府监管、党的监督、第三方监督、社会监督、内部监督等全方位的协同治理，在接受体育社会组织外部监管的基础上，建立健全组织内部监督体制机制。《总体方案》和《调整方案》结合足球行业发展实际，进一步明确了“加强党的领导”的重要地位和引领作用。《总体方案》明确要求“健全各级足球协会党的组织机构，按照党管干部原则和人才政策，加强协会思想政治工作和干部日常管理。中国足球协会设立党委，由体育总局党组领导。[2]”《调整方案》同时要求“加强党风廉政建设。中国足协成立纪委，履行监督责任，充分发挥监督、执纪、问责职责”[1]。毫无疑问，在党和国家“四个全面”战略布局下，中国足协调整改革实行内外部监管是“完善综合监管体制”的客观要求，也是对建立“治理规范、行为自律”的社会组织的实际需要。

4 国际足联道德委员会建制模式的借鉴与启示

国际体育组织道德委员会的功能不尽相同。结合中国足协的自治传统，中国足协设立道德委员会与国际足联道德委员会不可一概而论。任海教授认为，国际奥委会道德委员会在某种意义上相当于我国的纪律检查委员会[3]。一直以来，中国足协缺乏内部的“司法系统”。中国足协官网也从未公开内部机构设置情况。按照各大门户网站透露的信息，2010年中国足协内部机构调整为7大部门，分别为综合部、外事部、技术部、职业足球发展和监管部、竞赛管理部、国家队管理部、青少年和社会足球发展部。也有观点指出，中国足协执行机构(即主席会议)下设咨询、财务、竞赛、女子足球、青少年足球、学校足球、裁判、法规、科学技术、教练、安全、新闻、外事、纪律等专项委员会。由于原中国足协未设立道德委员会，符合组织内部“司法系统”条件的只有“纪律委员会”。纪律委员会依据《中国足球协会纪律准则》赋予的职责和权限，负责审查处理《中国足球协会纪律准则》规定的违规违纪行为。而事实上，根据2015年2月新版《中国足球协会纪律准则》内容，广泛涵盖了比赛违规违纪、贿赂、赌博、反兴奋剂、不正当交易与关联关系等方方面面的违规违纪与道德问题。应该说，《中国足球协会纪律准则》在某种程度上统摄了国际足联颁布的《国际足联道德规范守则》《国际足联纪律准则》《国际足联行为准则》《国际足联公平竞赛准则》等文件。虽然实现了足球违规违纪和道德问题的统一性，但在具体的道德规范、行为认定、公平竞赛、纪律处罚程序等方面却略显粗糙，还有待进一步的修订完善。中国足协纪律委员会也不仅仅负责审查处理在中国足协主办的比赛中出现的违规违纪行为，同时也具备类似于国际足联道德委员会的各项审查裁决功能。例如，2013年02月18日，中国足协纪律委员会对中国足坛反赌扫黑中出现的违纪单位和个人进行了处罚。33人被判罚终身禁止从事足球活动，25人被判罚5年内禁止从事足球活动[12]。如果置换为国际足联处理此类案件，审查与处罚权应归属道德委员会。也就是说，中国足协纪律委员会涵盖了组织内部“司法系统”的全功能，并行使了国际足联道德委员会的监督功能。简而言之，中国足协纪律委员会的全功能在某种意义上相当于国际足联纪律委员会和道德委员会的功能叠加。

由于中国足协纪律委员会属于组织内部的“专项委员会”，受到中国足协执行部门的直接管辖，也可以说是受到中国足协行政系统的直接领导，这种上下级的隶属关系，致使中国足协纪律委员会缺乏独立性，纪律委员会的执法范畴集中在运动员、俱乐部违规违纪方面，在涉及内部管理人员的违规违纪和道德问题缺乏审查力度，组织内部长期处于道德监督权的缺位状态。加之中国足协很大程度上扮演了国家体育政策和国家意志执行者的角色，致使组织内部缺乏创新活力，盘根错节的裙带关系比较严重，内部道德监督机制形同虚设。中国足协纪律委员会名义上具有道德审查处理的职能，而事实上又无法独立对组织内部腐败等道德问题展开有效的调查与裁决。这一缺乏独立性的机构属性与国际足联道德委员会面临的窘境如出一辙，沦为名存实亡的“马后炮”机构，即国家司法部门如果不介入道德案件调查，组织内部就不会主动做出审查处理。道德审查与监督的功能亟待从纪律委员会中分离出来，纪律委员会仅承担对比赛违规违纪行为的审查裁决功能。比赛纪律和道德审查分离的机构设置符合国际体育组织的组织框架，同时从足球业务开展的角度，也为全面提升两个不同职能机构的专业性和运行效率创造了制度条件，分设纪律委员会和道德委员会具有可行性。

结合中国足协调整改革的实际情况，中国足协纪律委员会不能兼顾行使组织内部监督和道德审查的职能，应设立专门机构承担组织的内部监督功能。《调整方案》为“加强党风廉政建设”要求在组织内部成立纪委。这一纪委机构设置是独立于世界体系的中国特色，充分体现了中国特色社会主义制度的优越性，也是推动全面从严治党向各领域延伸的重要举措。《调整方案》在“加强党风廉政建设”的内容框架中提出“成立纪委”的必然要求，这里的“纪委”不同于纪律委员会这一“专项委员会”，不属于具体的足球业务机构，应从“党要管党、从严治党”的改革背景下深入理解。“纪委”又称“纪律检查委员会”，是中国共产党的纪律检查机关。由于中国足球改革发展广泛纳入足球行业利益相关者代表进入中国足协的管理层和决策层，党员干部比例将呈现下降的趋势，“纪委”对非党员干部不具有调查权力。但是依据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条的规定，“凡是知道案件情况的组织和个人都有提供证据的义务”，因而中国足协纪委在“协助调查”的名义上又具备了对组织内部任何个人、成员协会以及广泛的利益相关者的道德审查权限。

中国足协纪委实际拥有的内部监督权限，与道德委员会的道德审查权限是否形成职能冲突，也就是说，设立两个监督职能相近的内部机构是否会造成“多头监管”的局面，也可能面临“推诿扯皮”、效率低下的监管风险。从内部监督功能的落实与可操作性方面来看，中国足协纪委和道德委员会各有侧重，纪委属于中国共产党的纪律监察部门，由纪委审查处理广泛且日趋复杂的道德问题，有违《国际足联章程》关于国家足协独立性之规定，也有违国际通行的做法。中国足协纪委在监督促进党的建设工作，保持党的先进性方面具有突出作用。相比较而言，道德委员会成员选任一般来自社会各界的权威人士。这些权威人士具有广泛的社会影响力和公信力，同时也是对社会监督形式的一种融入。从国际体育组织内部监督面临的困境来看，道德委员会普遍缺乏独立性，也限制了道德委员会所能发挥的道德监督作用。正值国家推进供给侧结构性改革，清理“僵尸企业”之际，如果中国足协道德委员会不能拥有更大范畴的自主性和独立性，也必将沦为“僵尸机构”，仅仅为满足对外宣传的需要，以及针对组织内部违规违纪与道德行为的“选择性审查”工具。2015年5月27日爆发的“国际足联腐败窝案”就是典型例证。国际足联道德委员会接受执委会的领导，道德委员会名义上可以对组织内部任何个人行使道德审查与裁决的权力，而事实上一些国际足联高官总能躲避道德审查，道德委员会沦为一个趋炎附势的“僵尸机构”，内部监督机制只是应付外部舆论和司法审查压力的一种“障眼法”，导致国际足联陷入大面积的、系统性的腐败中，陷入国际足联发展史上最大的治理危机。中国足协道德委员会应汲取深刻教训，以“顶层设计”引领机构调整改革实践，创新各项机制设计，强化道德委员会的独立性。这种基于“独立性”的组织治理结构改革，能够增进利益各方主体的协商民主，凝聚足球改革发展共识，提升治理体系的运转效率和治理行动能力，从根本上克制组织内部的“工具性”思维，即用一种修改过的纪律准则处罚具有针对性的行为，用典型的“形式法治”掩盖“人治”[13]。从实现“依法治体”和“实质法治”的深远意义上，强化道德委员会的独立性。或者说道德委员会具有某些方面的独立性并能够独立到何种程度，决定了这一机构设置切实落实内部监督权的成败，进而实现组织治理结构改革的初衷。

这里有必要借鉴参考国际足联道德委员会的建制模式，对建立符合中国社会发展要求的道德委员会建制模式提供一些建设性意见。国际足联“2011—2013年治理改革计划”对道德委员会进行了大刀阔斧的改革，《国际足联道德规范守则》同时完成了更新完善，在概念定义、结构性、合规性、民主程序等方面都有很大的提升。《道德规范守则》文本内容也由2009年版的21条进一步规范细化到2012年版的88条。国际足联道德委员会调整改革的最大创新是引入“两院制”模式。道德委员会分设“调查院”和“裁决院”，将调查与裁决两个工作环节分离。调查院负责对违反《国际足联道德规范守则》的行为进行调查取证；裁决院负责调查报告的复审、追加调查与裁决。国际足联道德委员会实行的“两院制”模式，在某种程度上借鉴了西方民主政治的“两院制”基本建制，但在民主化程序和实质民主方面均表现出较大的差异。以国际奥委会为代表的国际体育组织历来坚持精英自治的传统，国际奥委会实行的是逆向代表制。国际足联表现出一定的议会制民主特征，成员选任一般实行代表大会(包括6大区域足联代表大会)或执委会投票选举制度，也有类似于国际足联“威斯敏斯特体系”由高级官员任命组建“内阁”(专项委员会)的民主化形式。

国际足联道德委员会在实质民主方面也不同于西方民主政治的“两院制”基本建制。国际足联道德委员会“调查院”具有立案调查的权限，并撰写调查报告提交“裁决院”审议。这种复审制的民主化机制设计，能够在很大程度上避免“调查院”在立案审查的后续裁决环节中“先入为主”的观念，有利于保护当事人的权利。由于中国与西方政治制度具有较大差异，中国足协道德委员会借鉴“两院制”基本建制，不符合中国特色社会主义的基本政治制度要求，但在一些民主化形式方面可以引入一些创新的组织结构设计。国际足联道德委员会“裁决院”具有复审的功能，这一功能与我国启动的新一轮司法体制改革具有某种程度的切合性。《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》中明确提出“健全检察权运行监督制约机制”的重要改革举措。这一改革举措主要指向建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，对于中国足协道德委员会建立健全内部道德审查的检察权同样具有政策指导意义。

中国足协调整改革应紧密结合中国现实情况，探索建立符合中国社会发展要求、司法体制改革要求、国际足球发展趋势的内部监督体制机制。基于道德委员会复审制的机制设计，突出“调查”和“复审”两个环节的相对独立，亦可将道德委员会分设为“调查院”和“复审院”。两院独立设置，两套人员配置。“调查院”仅负责对违反道德规范行为的调查环节；“复审院”负责审议由“调查院”提交的调查报告。在特殊情况下(重大且关系复杂性案件)可启动“复审院”牵头进行追加调查，强化善治的“透明性”原则，在利益各方的知情、参与下做出相关裁决。中国足协道德委员会在处罚权限方面不能逾越司法权限，仅限定于足球行业内部的处罚范畴。道德委员会的处罚内容包括：警告、谴责、罚款、退还奖项、停赛、禁入更衣室或替补席、禁入球场、禁止参加任何与足球有关的活动等[16]。2015年版《中国足球协会纪律准则》有关道德处罚规定与国际足联保持一致，其中涉及“威胁”与“赌博”的条款，要求“有任何本款行为构成刑事责任的，构成违法犯罪的，移交有关司法部门处理”[17]。坚持内部处罚与司法介入相结合，充分尊重“用尽体育行业内部救济原则”[18]，建立司法干预机制，规避体育行业自治成为“法外之地”[19]。

5 结语

中国足球协会设立道德委员会具有可行性，是切实落实体育社会组织内部监督的重要举措，也是实现体育行业内外部监管的重要一环。在中国社会组织改革和创新社会治理的背景下，中国足协纪律委员会应摆脱对“纪律”概念的广义理解，破除纪律委员会全功能设计存在的局限性，回归对审查处理在中国足协主办的比赛中出现的违规违纪行为这一专职功能；中国足协道德委员会主要承接对违反道德规范行为的审查与裁决功能。由于中国足协道德委员会在基本建制、独立性、民主程序等方面具有较大的解释空间，这也为道德委员会能否发挥应有的内部监督功能增添了很大变数。中国足球协会设立道德委员会不能停留在形式化民主方面，由于涉及组织内部的重大利益，必须强化道德委员会的独立性。中国足协应当建立健全组织内部检察权运行监督制约机制，可参考借鉴国际足联道德委员会的基本建制，将“调查”和“复审”两个环节分离，将道德委员会分设为“调查院”和“复审院”，强化案件复审功能，保障当事人的权利。这里仅对中国足协设立道德委员会的可行性，诸如中国足协道德委员会的监督功能、独立性、基本建制等若干问题展开讨论，旨在为中国足协设立道德委员会这一紧迫议题建言献策。对于民主程序和操作性层面，诸如中国足协道德委员会的职能与权限、独立性的体制机制设计、成员选任、工作程序(合规性)、裁决过程等方面问题还需要进一步的深入研究。

[1] 国务院足球改革发展部际联席会议办公室.关于印发中国足球协会调整改革方案的通知[EB/OL].http://www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1227/6838823.html.

[2] 新华社.中国足球改革发展总体方案[N].人民日报,2015-03-17(6).

[3] 任海.国际奥委会演进的历史逻辑——从自治到善治[M].北京:北京体育大学出版社,2013.

[4] 新华社.中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2015-07/08/content_2894118.htm.

[5] 新华社.中国记协新闻道德委员会成立[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2015-12/29/content_5029269.htm.

[6] (美)乔万尼·萨托利.民主新论:当代论争[M].冯克利,阎克文译.上海:上海人民出版社,2015.

[7] FIFA.2016 FIFA Reform Committee report presented to the Executive Committee [EB/OL].http://www.fifa.com/governance/news/y=2015/m=12/news=2016-fifa-reform-committee-report-presented-to-the-executive-committee-2741751.html.

[8] Jens Sejer Andersen.The Year That Killed the Autonomy of Sport[EB/OL].http://www.playthegame.org/news/comments/2015/021_the-year-that-killed-the-autonomy-of-sport/.

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