政府购买体育公共服务研究——以广州和上海为例

叶松东

新公共管理理论认为，在公共服务中供给者与生产者可以是一种分离的关系，即政府是公共服务的供给主体，但可以通过市场化、社会化的方式来实现公共服务，以此促使公共服务的均等化、高效化。这为政府购买体育公共服务奠定了理论基础。西方发达国家由于市场经济较为成熟，相关法制比较健全，加之体育产业、体育社团等发展相对完善，因此，体育公共服务的市场化和社会化程度都很高。其中，政府购买体育公共服务作为一种重要方式，在欧美等发达国家的社会体育开展中起着重要的推动作用。虽然政府购买体育公共服务在我国已经开始运行，但由于我国政府在体育公共服务领域正处于职能转型期，体育社会组织改革刚刚起步、体育企业发展还相对滞后，我国的政府购买体育公共服务仍处于初级发展阶段。2015年，我国正式颁布实施了《中华人民共和国政府采购法实施条例》。“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”[1]这为政府购买体育公共服务在法律实践上提供了重要依据。广州、上海等经济发达城市作为试点城市率先在政府购买体育公共服务领域进行了积极探索，为我国全面实施政府购买体育公共服务提供了一定的实践基础。笔者拟从政府购买体育公共服务的内涵、各主体的互动关系入手，结合广州、上海购买体育公共服务的实践经验，提出适宜我国特色的政府购买体育公共服务的发展策略，以丰富政府购买体育公共服务的理论与实践研究。

1 政府购买体育公共服务的基本架构

政府购买体育公共服务是指政府通过公开招标、单一来源采购、竞争性谈判等形式将原本由自身承担的体育公共服务按照法律规定程序转交给社会组织、企事业单位，以提高体育公共服务供给质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公共利益[2]。

从政府购买体育公共服务的内涵分析其架构是准确把握政府购买体育公共服务的关键。政府购买体育公共服务的构成主要包括：购买主体、购买机制、购买程序和承接主体。体育公共服务的“公共利益性”“供给主体多元性” 和“政府主导性”特征决定了政府组织在纯体育公共服务和基本体育公共服务中的绝对主导地位，以及在准体育公共服务领域中的核心主导地位[3]。

(1)购买主体。政府部门以其公共服务职能以及体育公共服务的性质决定了其必是体育公共服务的购买主体。在政府购买体育公共服务实践中，省市体育局、行业主管部门是具体的购买主体，如：广州市体育局、上海市体育局以及教育局等。

(2)购买机制。公开招标、单一来源采购、竞争性谈判是当前最为流行的购买方式。按照国家体育总局发布的相关文件，体育公共服务大致可以划分为：体育赛事服务、体育场馆服务、体育信息服务、运动技能指导服务、特殊人群服务等。不同的体育公共服务各具特点，因此采用的具体购买方式也有所差异。例如：上海市体育局购买体育赛事服务则采用单一来源采购的方式，即直接交由上海市级体育社团完成。

(3)购买程序。依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》，主要涉及购买主体及其代理人的权利与义务、招标文件的具体内容、承接主体的权利和义务以及评审专家的权利和义务等的具体规定，以保障政府购买体育公共服务的程序公平公正。例如：广州市体育局委托第三方进行公开招标。明确公布招标的具体内容和方式以及评审委员的负责人及其成员；完成招标后依法公开，接受人民群众监督。

(4)承接主体。体育公共服务的承接主体主要包括体育社团和体育企业等。其中体育社团主要承接体育赛事运作、运动技能指导、运动保健信息传播等；而体育企业则主要承接体育场馆服务、部分体育赛事等。例如：上海区社区体育协会组织社区体育配送活动，邀请体育方面的专家、学者或教练深入到社区，为大众讲授运动与保健、运动技能等方面的知识，让大家足不出户便可以享受到优质的体育公共服务；广州市体育局购买体育场馆服务，其中大部分的承接主体为体育企业和涉及体育产业的非体育企业。

2 购买主体与承接主体的互动关系

政府购买体育公共服务中的购买主体和承接主体等共同构成了体育公共服务的供给主体。其中体育行政部门是体育公共服务的责任主体，负责体育公共服务的供给，但其具体生产则可以由体育社团和体育企业完成，即实现体育公共服务供给者与生产者的分离。因此，在购买主体与承接主体中，两者首先是平等的契约关系，其次才是相互促进的关系，最后表现为相互制约的关系。

2.1 平等的契约关系

政府购买体育公共服务的购买方式与购买程序决定了其购买主体和承接主体之间平等的契约关系，双方是合作关系，而不是上下级关系；购买主体与承接主体围绕公开招标的内容签订相应的合同，双方就各自的权利与义务达成一致；购买主体主要向承接主体提供资金，而承接主体则按照购买主体的要求提供相应的体育公共服务，双方各司其职，按照契约行事，共同提供体育公共服务。

2.2 相互促进关系

政府简政放权，构建“小政府、大社会”的治理格局是政府职能转变的实践路径。《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中明确提出了体育产业对于促进国家经济发展的重要意义，以及扶持体育企业、体育社团，充分发挥市场资源配置在促进体育产业发展中的重要作用。可以说，体育社团、体育企业处于历史的发展机遇期。从目前的情况来看，我国的体育社团仍然存在官办二重性问题，而我国的体育产业无论是体量还是影响力都难以跟上经济社会的发展步伐。政府购买体育公共服务为体育社团和体育企业创造了发展与完善自我的机遇。通过政府购买体育公共服务，一方面为体育社团和体育企业注入了资金，为其提供了财政支持和发展平台，使其在体育公共服务中实现自我超越；另一方面加快了政府职能转变的进程，缓解了政府的压力，使其将更多的精力放到宏观政策制定以及监督保障中。

2.3 相互制约关系

公共服务作为政府的其中一项职能，是否供给、怎样供给、供给如何都需要公众的监督。而体育社团作为一个集自发性、非营利性于一体的能独立承担民事法律责任的法人组织，则能充分发挥对政府的监督作用。“非政府体育组织将成员所具有的权利以组织的形式汇总——集合行使，能够形成共识性的意志和诉求，从而在战略层面形成强大的具有影响力的社会权力。[4]”在宏观层面，政府有提供体育公共服务的义务，而体育社团集合所有社团成员的共同意愿，具有监督政府提供体育公共服务的权利；在微观层面，政府购买体育公共服务使购买主体与承接主体构成了平等的契约关系，政府则有权监督承接主体的运行过程以及最终结果。无论是宏观层面承接主体对购买主体的监督，还是微观层面购买主体对承接主体的约束，都体现出二者相互制约的关系。这里的制约关系是正向的、积极的，能促使不同主体更好发展的关系。

3 广州、上海市政府部门购买体育公共服务的案例分析

体育公共服务的划分方式多种多样，按其性质划分，体育公共服务可以划分为纯体育公共服务和准体育公共服务。纯体育公共服务包括：体育法律法规的完善、体育方针政策的制定、体育公共设施的建设、体育外交、体育行政管理等；准体育公共服务包括全民健身活动的组织开展、体质健康测试、体育技能培训等[5]。纯体育公共服务一般由政府直接供给，而准体育公共服务很多地区是通过政府购买提供。广州、上海市分别在政府购买体育场馆服务、体育社团服务方面开展了具体实践。

3.1 广州市体育局购买体育场馆服务的案例分析

2015年和2016年广州市体育局分两批向社会购买体育场馆服务，主要采用政府公开招标采购的方式进行。这为新时期政府购买体育公共服务开启了崭新的视角。广州市体育局作为购买主体委托广州有德招标代理有限公司进行公开招标，并通过广州市体育局网站、政府采购网等媒介进行了广泛的宣传，公布了项目预算、内容和要求。2015年第一批项目预算为825.8万元；此次招标计划入围第一批场馆300家，招标资格有效期一年；入围场馆获得政府购买社会体育场馆公共服务商资格，可作为承接主体与购买主体广州市群众体育指导中心签订政府购买公共服务合同，获得场馆惠民开放补助。采购方对入围场馆每半年进行一次绩效考评，并在场馆显著位置悬挂政府购买标志。具体包括：羽毛球馆100家，每个区至少5家；乒乓球馆40家，每个区至少2家；网球场馆40家，每个区至少2家；足球场馆40家，每个区至少2家；篮球场馆40家，每个区至少2家；游泳场馆40家，每个区至少2家。按照《政府采购法》等法规对供应商资格、提出场地条件提出明确要求。经过审核与综合评估，共有68家羽毛球场馆、8家乒乓球场馆、4家网球场馆、26家足球场馆、7家篮球场馆、9家游泳场馆中标。2016年2月发布的政府购买体育场馆服务预算为1 800万元；计划招标220家场馆入围，入围资格有效期为两年；具体操作程序与第一批保持一致[6]。

从第一批中标的组织看，承接主体既有体制内的单位，也有体制外的单位，且体制外企业所占比例更高。说明有更多的企业投入到体育产业中，并且有些企业已经修建了体育场馆，且这些场馆位于居民聚集区，在一定程度上弥补了广州市体育场馆分散、不能很好满足居民锻炼需求的弊端。从购买机制看，整个购买过程规范有序。前期的公开招标通知详细说明了项目的内容、要求以及招标程序，并按区域与项目进行了合理分配。在采购过程中，委托第三方进行招标，规避了政府的寻租行为，并公布了评审委员会负责人和成员，使得招标工作更加公开和透明，后续的绩效考评也对企业有了一定的激励，以保障体育场馆服务的有效供给。

3.2 上海市体育局购买体育社团服务的案例分析

从西方发达国家的经验来看，体育社团是政府体育公共服务的良好合作伙伴，这与体育社团的自发性、非营利性、合法性等特性息息相关。有关这一方面的政府购买体育公共服务的实践，我们可以从上海市民体育大联赛(政府组织)与体育社团的合作双赢中得到经验及启示。上海市民体育大联赛是由上海市体育局、市级机关工作党委、市农委、市总工会、团市委、市妇联等政府组织共同倡议发起的一种市民体育大联赛。该项联赛秉持“项目导向、赛事导向、团队导向”的赛事方针和“多元办赛、多方参赛、集中决赛”的办赛原则，按照“政府主导、协会举办、中介协助、媒体参与、企业支持”的工作理念，创新办赛模式和动员方式，并积极整合赛事资源，鼓励和发动广大市民积极参与体育赛事活动，激发和引导市民科学健身的热情，促进市民健身生活化、社会化、大众化和专项化。可以说上海市体育局以上海市民体育大联赛为依托(竞标)购买体育社团公共服务的模式，在全国起到了典型的示范效应。

2015年上海市体育局委托上海申权招标咨询有限公司，采用单一来源采购的方式购买体育社团服务。经过为期三天的激烈竞标，最终50个竞赛项目分别由51家单位中标，其中足球、篮球、排球、游泳、乒乓球、羽毛球、网球、跳水、射箭、传统武术、跆拳道、轮滑、门球、台球、体育舞蹈项目、舞龙舞狮、木兰拳、健美、电子竞技、攀岩、健美操、健身排舞、花样跳绳、龙舟等47个体育赛事由体育社团中标(承办)，另外自行车、帆船和击剑三项分别由俱乐部、公司中标(承办)。这些赛事项目在设置过程中，充分考虑赛事的兼容性和赛事覆盖广度。既有大众喜闻乐见的球类项目，也有在小众群体间流行的高智尔球、花样跳绳、跳水；既有适合老年人的木兰拳、门球、练功十八法，也有符合中青年和白领职工人群口味的台球、飞镖、剑道，还有青少年热衷的电子竞技、轮滑、跆拳道；既有充满民俗味儿的武术、龙舟、风筝，也有“高端洋气上档次”的帆船、击剑、体育舞蹈，且各级赛事的总量达到近5 000场[7]。而作为体育赛事和体育活动组织不可或缺的体育社团，在上海市民体育大联赛中不仅扮演了重要角色，而且自身发展问题也得到了很好解决。另外，在“政府主导、协会举办、中介协助、媒体参与、企业支持”的工作理念，及创新办赛模式，坚持政府与社团互动，扶持体育社团发展情况下，体育社团的自我造血功能得到显著增强。通过政府购买体育公共服务，真正实现了体育社团与政府的合作双赢。作为政府在体育公共服务领域中的天然合作伙伴，国内许多省份的体育社团因多种因素并未发挥它应有的作用。处于变革期的体育社团也需要展示自我的舞台，而上海市体育局采用单一来源采购体育社团服务的实践，既有利于推动我国体育社团的自我完善与发展，也为我国体育社团的现代化转型提供了现实动力。

4 政府购买体育公共服务的发展策略

尽管我国在体育公共服务供给实践方面有了一定的进步，但由于我国体育公共服务事业起步晚，政府与社会处于转型期，体育社团、体育企业发展缓慢等原因，导致我国的政府购买体育公共服务依旧存在购买方式单一、监管机制不健全、购买内容与标准不清晰、体育社团与体育企业发展滞后等问题。这些问题严重制约了我国体育公共服务的发展。为进一步推动体育公共服务的发展，提出以下策略。

4.1 实现购买方式的多元化

在政府购买体育公共服务中，公开招标是其主要方式，而单一来源采购和竞争性谈判在购买过程中用的较少。虽然公开招标从形式上看能保障政府购买体育公共服务的公平性，但因不同体育公共服务的性质不同，所以购买方式也应该有所差异。这有助于进一步提升体育公共服务的供给效率和供给质量。例如：采用竞争性谈判购买体育器材，可以直接邀请几家品质过硬、口碑好的企业参与，提高工作效率，在一定程度上保障体育公共服务的质量。

4.2 建立健全监管机制

无论是政府购买体育公共服务，还是其他合作方式，政府作为体育公共服务的责任主体，应当对体育公共服务实行监控，以保障公民的体育权利和体育公共服务的效率与质量。“建立健全基本体育公共服务绩效评价体系和严格的问责制——以公民是否需要为中心，以公众是否满意为尺度。”[8]是公众体育权利得到有效保障的重要方式。

4.3 完善购买内容与标准

政府购买体育公共服务作为一种实用性高，且符合多方利益的供给方式，在实践中已经显现了它的价值。虽然，北京、上海、广州等经济发达地区已经通过政府购买提供了多种类型的体育公共服务，但从现状来看，购买内容与标准不清晰仍然是阻碍这一方式发展的重要因素。一方面，没有明确的价格标准。购买主体与承接主体会因资金问题产生分歧从而影响体育公共服务供给；另一方面，缺乏统一的标准也会导致地域之间体育公共服务的非均衡发展，甚至出现强者愈强、弱者愈弱的马太效应。因此，进一步完善购买内容与标准显得至关重要。

4.4 扶持体育社团发展

“西方国家的政府在体育公共服务领域侧重宏观管理和政策投入，体育社团承担事务性工作，政府与体育社团相互合作。”[8]不光是在西方，在我国的体育公共服务事业中，体育社团也发挥着巨大的作用。由于多种原因，我国的体育社团一直有官民二重性，这严重制约了体育社团的独立发展。因此，政府应当扶持体育社团的现代化转型，通过资金、制度等培育体育社团，推动体育社团的发展，为体育社团的独立运作奠定基础。

4.5 激发体育企业潜力

体育企业作为体育公共服务的承接主体，在其供给中发挥着重要的作用。我国体育产业正处于发展的战略机遇期，激发体育企业的潜力，使更多的体育企业成为体育公共服务的承接主体，无论是对政府、公众，还是对企业都有巨大的红利。但从目前的承接主体看，体育企业并未在政府购买体育公共服务中发挥相应的作用。一方面，我国的体育企业在规模、影响力仍处于发展的初级阶段；另一方面，已经相对成熟的体育企业其经营理念需要发生转变，承担一定的体育公共服务对于塑造企业形象、提升体育企业影响力的责任。

[1] 中华人民共和国政府采购法实施条例[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/2015-02/27/content_2822395.htm.

[2] 徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践[J].中国行政管理，2013(8):26～30.

[3] 周爱光.从体育公共服务的概念审视政府的地位和作用[J].体育科学，2012(5)：64～70.

[4] 宋亨国，周爱光.非政府体育组织的含义、自治形态及我国社会体育组织的转型[J],体育学刊，2016(3)：1～7.

[5] 朱毅然.政府购买体育公共服务研究[J].西安体育学院学报，2015(6)：641～646.

[6] 广州市体育局购买社会体育场馆公共服务商资格入围项目(第一批)中标公告[EB/OL]. http://www.quntitong.cn/sport/platformnotice/platformDetail.

[7] 2015年上海市民体育大联赛[EB/OL].http://sports.eastday.com/dzt/SMDLS/index.html.

[8] 易剑东.中国体育公共服务研究[J].体育学刊，2012(2)：1～10.