服务型政府视阈下我国行政文化建设研究

贾林光（广西师范大学，广西桂林541006）



服务型政府视阈下我国行政文化建设研究

贾林光
（广西师范大学，广西桂林541006）

［摘要］公民社会，人民对政府的要求和期望越来越高，对应民众的要求和政府发展的需要，服务型政府应运而生。服务型政府的建构，相应地为行政文化建设提出了更高的要求，突出以人为本、为人民服务的真正内核，同时，服务型政府的理念，从根本上为行政文化建设中出现的问题和困难提供了解决路径。

［关键词］以人为本；服务型政府；行政文化建设

人类社会政治文明是一个不断发展、不断进步的过程。在这一过程中，政府“以人为本”的执政理念渐渐深入人心。在我国，人民对构筑服务型、责任型政府的呼声越来越高。在党的十七大报告中，科学发展观被确立为发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。党的十八大报告中更是明确提出了构建廉洁高效、人民满意的服务型政府。构筑服务型政府作为我国政府转型的基本目标取向，具有重要意义。

中华文化历史悠久，源远流长，在历史文化的长流中，中国传统的行政文化对中国政治产生了深远的影响。新的时代背景下，中国政府审时度势，提出了构筑服务型政府的伟大决定。构建服务型政府理念的提出，伴随的将是传统行政文化的转变。为了深入了解服务型行政文化和构筑服务型政府之间存在着何种关系，首先就需要在服务型政府的基本内涵和行政文化建设的内涵方面入手。

一、服务型政府产生的原因分析

提出构筑服务型政府是我国政府在以人为本的前提下，结合我国实际国情和国际政治环境而做出的伟大决定，它的提出主要有以下三个方面的原因：

首先，构筑服务型政府受国际政治、经济发展大环境的影响。一方面，受全球化的影响，世界各国之间政治、经济、文化的交流日益密切。对于各国的发展来说，形成了相互依存，谁也离不开谁的局面。受此影响，首先受到挑战的就是政府的管理。全球化的背景下，要求各国都要遵循国际组织的相关规定，对政府的管理提出公开、透明、公平、公正的基本要求。另一方面，随着不同国家知识分子之间交流的加强以及信息技术的发展，西方国家关于政府管理的学说和见解日益被国家领导集体和智慧团体所重视，在符合我国国情的前提下，汲取了西方优秀的管理方法和管理意见。同时，如今社会，仅政府一己之力已经不能完全了解和掌握人们生活的方方面面，公民的意愿和公民意见越来越容易地呈现在大众面前，之前管制、控制型的政府管理显然已经不能再适应社会发展的需要，这种背景下就需要政府寻求重新定位。

其次，提出构筑服务型政府是符合我国国情的实际需要。我国是社会主义国家，根本宗旨是全心全意为人民服务，我国政府的改革都是在以人为本的基础上进行的，政府的转型从根本上就是为方便人民的生活，为人民谋利益。在我党重要会议上提出的治国理念，无论是十六届四中全会上提出建设社会主义和谐社会，党的十七大报告中提出的科学发展观，还是在党的十八大报告中明确提出，要全面建成小康社会，构建廉洁高效、人民满意的政府，这一系列关乎民生、关乎社稷的重大思想，都体现出政府关注民生，提高人民生活满意度做出的努力，而要实现这些目标就需要政府管理的转型，而服务型政府的理念正是关注民生、以人为本，构筑服务型政府切切实实符合中国当代实际的国情。

第三方面，服务型政府是完善社会主义市场经济体制的需要。现如今，社会主义市场经济体制在我国已经初步建立，我国经济取得飞速发展，但是随着经济全球化这把“双刃剑”对我国经济发展负面作用和近年来区域性和全球性经济危机的影响，我国经济发展面临着国内和国际双方面的诸多挑战。如何在困境形势下，处理好国内、国际经济发展问题，成为摆在政府面前的难题。服务型政府的提出，将政府的力量集中在处理市场调节无法解决的问题上，强调政府“服务”经济发展的职能，为社会主义市场经济良性发展营造健康有序的环境，结合充分发挥市场经济调节的作用，推动我国社会市场经济体制的不断完善和发展。

从以上分析可以看出，服务型政府的建构符合当今世界民主政治发展的大趋势，符合我国国情的需要，有利于我国社会经济、政治的健康发展，是我国领导集体在审时度势的前提下做出的伟大抉择。

二、服务型政府的基本理念分析

首先，服务型政府应当是以公民为本位的政府。以公民为本位，是服务型政府的基本价值取向，公民本位，指的是在政府的管理活动中，将公民的利益放在第一位，始终将民生的问题作为优先考虑的问题［1］。根本上来说，人民是国家政治权利的源泉，也是公共权力的合法拥有者，政府作为运用人民赋予的权力来更好地为人民服务，并承担相应的责任，进而实现和维护人民群众的利益。服务型的建构，必须从人民群众的共同期望出发，将工作的重心转移到切实为公民服务上来，从实现人民的利益，提高人民的满意度出发，制定和执行公共政策，努力提高政府的公信力。

其次，服务型政府在弘扬人的主体性基础上，强调公民对公共事务的参与性。新时代背景下，随着政治民主化程度的发展，媒体、舆论、网络等更加注重政府公共政策和公共事务的有关活动，政府的有效管理越来越需要具有公民精神素养的公民的参与，越来越需要公民的理解、支持和配合。首先，公民参与可以反映不同人群、不同利益群体的声音，将不同的利益反映到政府的管理中，进而在公共政策的制定和执行中得到回应。另一方面，广泛的公民参与，可以有效地监督政府的行为，增加政府工作的公开性和透明度，提高政府工作的效率。第三方面，公民对公共事务的参与，本身就体现了人民的主体性地位。同时，在人民参与的过程中，自身的政治素养和民主意识也得到提高，更好地体现我国人民当家做主的主人翁地位。

第三，服务型政府的核心内容是强调服务职能。服务型政府，其根本点就在于服务，强调服务职能和服务意识。长期以来，中国实行的是传统的管制型政府，其核心是以政府为本位。不可否认的是，这种政府管理方式在一定时期对中国社会的发展起着一定的推动作用，而在现代时代背景下，高高在上的政府本位，已经不适合社会发展的需要。自19世纪七八十年代以来，政府的形象逐渐不再强调“管控”，而是强调服务，这种现象尤其见之于西方发达国家的政府改革。一种是强调以顾客为导向，将公民视为顾客，积极为顾客提供所期望的产品和服务，并且以公民的满意程度作为衡量政府工作的重要标准。二是强调市场为导向，强调政府的职能是“掌舵”而非“划桨”，引入竞争机制，将原本是政府管理的内容，交给私人部门或者是非营利性机构来承担，借此来提高政府工作效率。三是以结果为导向，强调政府工作以实际的结果为重点，对结果负责而非对过程负责。总之在新时代背景下，服务型政府契合当今各国政府改革发展的重点：把握好国家发展的总体趋势，把实现和维护最广大人民的根本利益，把建设为人民服务、人民满意的政府作为工作的出发点和最终归宿。

第四，服务型政府强调依法治国，强调法治政府的理念。法治是当今社会的两大主题之一，根据美国学者约翰·罗尔的观点，政府存在的合法性基础是因为政府接受并服从于宪法，而不是因为民主选举把政府选出来，政府就算合法了［2］。因此，坚持法治理念是服务型政府重要前提。法治的提出和发展是人类社会进步的重要标志，其与个人意志而进行统治的“人治”相对立，在国家或政府处理日常事务和保障公民的权益时主张法律的主导作用。法治的政府意味着政府的成立、运行以及监督等一切行为都要严格依据法律行事，只有在法治前提下建立起来的政府才能切实保证权力为民所用，利益为民所谋，才能保障公民的合法权利。

三、我国行政文化建设中存在的问题分析

不同的国家，受政治、经济、不同国情等因素的影响，形成的行政文化就不尽相同，纵观我国行政文化，随着建立服务型、责任型政府理念的提出，行政文化建设取得了长足的进步，诸如越来越注重人民的主体性地位、利用电子政务公开政务信息、精简审批程序等等。但是，不可否认，在现如今的行政文化建设中还存在着诸多问题，急需学术界、政府等相关部门找出解决办法。

首先，在意识形态方面，并没有完全形成公共服务的公仆意识。政治学家威尔逊曾经在他的《行政学研究》中倡导“为政在人”的思想，威尔逊认为，无论在什么情况下，为公民服务的政府工作人员，都必须接受过良好的高等教育，并且要具有良好的服务态度［3］。在我国，政府的权力是人民给予的，政府用人民给予的权力为人民谋利益。在政府与人民的关系来看，人民是“主人”，政府是人民的公仆，然而在现实当中，政府的官本位思想严重，把实现“官”的利益放在政府工作的首位，忽视人民主人翁的地位。在这种意识形态下，一方面，政府的工作重心不再是实现和维护最广大人民的利益，而是把人民赋予权力放在以权谋私、争权夺利、唯利是图上；另一方面，这种官本位的思想，必将影响行政人员服务意识的形成，行政人员的注意力放在了自身的仕途和政治前途上，想的是升官发财，而不顾及维护群众的利益，大搞形象工程、面子工程，严重阻碍健康的行政文化建设。

其次，行政文化建设中一个突出问题是行政效率低下。在我国，庞大的政府机构是一直存在的问题，尽管在近几年，该问题引起了高度重视，并且有目的、有计划地精简政府机构，简政放权，但是，机构臃肿的问题，并不是一朝一夕就能解决的。在人民的日常生活中，人们普遍反映，政府机构办事慢、办事难，并且存在责任不清、推卸责任、效率低下的现象。这些现象长久下去就会在人民心中形成不作为、不负责任的政府形象，进而使政府的公信力急剧下降。另一方面，庞大的政府机构，自然让人联想到众多的政府工作人员，而政府人员过多，难免就会存在“在其位而不谋其政”的现象。

第三，行政文化中法治建设进程缓慢。新公共行政学派领军人物，美国学者弗雷德里克森在论述公共行政的公共理论的构成要件时，将公共行政必须建立在宪法基础上作为第一要件。因此可见，根据宪法和法律进行行政文化建设是首要原则。英国哲学家约翰·洛克，在著作《政府论》中曾经指出，“绝对的专制权力，或不根据稳定不变的法律进行统治，均与社会和政府的目的不同。”［4］依法治国是我国坚持和发展中国特色社会本质要求和重要保障，是经济、政治、文化建设顺利进行的重要保证，依法治国理应贯彻在我国进行社会主义建设的方方面面。在我国，依据法治进行行政文化建设，用先进的服务理念，健全的行政体制，服务于政府的治理工作，为人民服务，实现人民的利益伟大理想，这是行政文化建设的目标。但是，在现实的行政文化建设中，法治建设缓慢，制约着行政文化建设目标的实现。法治建设缓慢主要表现在两个方面：一是受长期封建体制统治的影响，在我国社会主义民主制度中，仍然残留着部分封建统治的思想，表现在公众对政治生活的参与热情不高，重大政策的制定和执行很少或者没有真正征询广大群众的意见。二是在政府工作人员中，仍然存在法治意识淡薄，服务意识不强的现象。在目前公务员队伍中，初步形成了一只由高学历、高素质人才组成的队伍，有关公务员的考试、考核体系正日趋完备，但是在考察普通民众考取公务员心理动机方面，还存在不足的问题。尽管公务员队伍的人均文凭在提高，可是考取公务员，其工作动机往往为了自身政治仕途、寻求工作稳定、追求高福利待遇等有利于自身生活和发展方面，而真正为人民服务的宗旨却抛之脑后。总之，在现阶段，重视公务员入职的心理动机，培养公务员依法行事的意识已经刻不容缓。

四、服务型政府下的行政文化建设建议对策分析

上文中提到，当前我国行政文化建设中，还存在着诸多问题。构筑服务型政府的提出，为行政文化建设提出了更高的要求，同时，也为行政文化建设中遇到的问题，提供了解决路径。

首先，行政文化建设中要树立以人为本的服务理念。服务型政府的核心内容就是“服务”理念，为人民服务的精神是行政文化建设的精神和核心所在。以人为本，作为一种价值观，自古以来就有之，在我国古代，思想家就曾经提出“民惟邦本，本固邦宁”，“天地之间，莫贵于人”的思想，强调要利民、裕民、养民、惠民。并且在西方思想史上，以人为本是成为了人文主义思潮的逻辑延伸。在现代民主政治中，要充分吸收自古以来就有的优秀思想，并结合西方人文思想的精髓，正确处理相关事务。行政人员在处理公务时，一方面，必须站在公平、公正的立场上，为人民群众谋求利益的最大化；另一方面，构建参与型的行政文化，在事关民生的政治决策，要将人民的主体性放在第一位，要多方面并且充分参考群众的意见和建议，倡导人民群众对公共事务和公共政策的参与，激发人民群众参与公共事务的热情，减少政府大包大揽的传统做法，合理行使好群众赋予的权力。

其次，行政过程中，必须坚持依法行政。在我国，国家行政机关的权力均来自宪法的规定，任何行政活动或行政行为都不能违反法律的规定。合法性的基础，成为行政文化建设重中之重。法国思想家卢梭在《社会契约论》中曾经指出：“即使是最强者也绝不会强的足以永远做主人，除非他把自己的强力转化成为权利，把服从转化为义务”；“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权利才有服从的义务”［5］。服务型行政文化建设，必须突出法治的理念，在公民和行政人员当中培育懂法、守法的法律意识，行政人员在行使职权的过程中，必须遵循法律法规的规定，严格做到依法办事，依法行政。对于行政过程要严格进行检查和监督，当出现损害人民利益而谋取自身利益的腐败行为时，要严格依法作出处理，切实维护好公民的合法权益，保障公民的合法性不受侵犯。

第三，建立健全政府绩效评估和政务公开制度。服务型政府下，要求提高政府工作效率，树立政府承担责任的形象，并且需要提高政府工作的透明度。一方面，建立健全政府绩效评估，可以减轻甚至消除行政系统内部效率低下的不良现象，提高行政工作人员的工作效率。如今，现代信息技术快速发展，为政府建立健全绩效评估提供了便利。政府灵活引入平衡积分卡，在绩效评估的维度中加大公众意见的分量，同时注重对绩效评估理念的树立和认同，健全绩效评估机制，在适当的时候可以采用法律手段，借此来保证绩效评估机制的正常运行，这样一来，公民的意见就可以顺利进入政府绩效考评程序，实现民众的真实需求，提高政府工作的公众满意度［6］。另一方面，完善政府的行政公开制度，增加政务信息的公开透明度。在我国，政府的权力是人民赋予的，在事关民众利益、民生的重大工程和重大决策上，公民有充分的知情权，增加这些决定和决策的透明度，一方面保障了宪法赋予民众的知情权，另一方面也实现了民众监督政府行为的基础一环，可以有效防止政府腐败行为的发生，进而维护公民自身的合法利益不受侵犯，提高政府公信力。

参考文献：

［1］刘仁春.以人为本：服务型政府的价值基石［J］.创新，2009，（31）.

［2］（美）H·乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.北京：中国人民大学出版社，2013.30.

［3］丁煌.西方行政学说史［M］.武汉:武汉大学出版社，1999.12-27.

［4］（英）约翰·洛克.政府论［M］.北京：北京大学出版社，2014.120.

［5］（法）卢梭.社会契约论［M］.北京：商务印书馆，2014.

［6］薄贵利.构建服务型政府绩效管理体制［J］.中国行政管理，2012，（10）.

［中图分类号］D630.1

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）01-0029-04

［收稿日期］2015-12-18

［作者简介］贾林光（1989—），男，山东滨州人，广西师范大学硕士研究生，研究方向为公共行政、公共政策。