“智慧城市”建设中政府运用行政指导的行为影响分析

乔冠宇，徐筱越（广西大学公共管理学院，广西南宁530004）



“智慧城市”建设中政府运用行政指导的行为影响分析

乔冠宇，徐筱越
（广西大学公共管理学院，广西南宁530004）

［摘要］建设以信息化和互联化为特色的智慧城市成为当前各地发展的新方向，政府在这一建设过程中承担着规划者和参与者的双重角色，智慧化的城市要求政府行为更加高效和科学。在政府行政管理模式变革的趋势下，服务型政府倾向于采用柔性化的行政指导实现对城市的管理和服务。但由于受传统思想及社会经济条件的制约，行政指导的作用发挥仍不成熟。本文从政府行为的角度，对行政指导运用在智慧城市建设过程中将会出现的利弊影响进行分析，并提出建议及思考。

［关键词］智慧城市；政府行为；行政指导；利弊影响

一、前言

在“互联网+”及“大众创业万众创新”的背景下，信息技术及创新产业成为了当今社会发展的新热点，各地政府也将新型产业作为未来城市发展的主要支柱，以实现新常态下城市的转型升级。从2013年到2015年，国家公布了三批次智慧城市试点地区，表明以大数据、云计算、三网互联为基础的智慧城市已越来越被政府及社会民众所接受。但在实际运用中，由于其理论研究和实践方案尚不成熟，智慧城市的建设也只是处于探索阶段。如何良好地规划和组织智慧城市的建设，秦洪花、李汉清、赵霞花指出智慧城市需要更加智能的城市规划和管理，才能够对城市的环境保护、资源利用、市民就业发挥出应有的积极作用［1］。因此，科学规划和统筹必然离不开政府的管理，政府在城市化进程中往往发挥着不可替代的功能。张庭伟指出，政府意志直接决定城市发展战略，也直接影响企业集体利益和社会公众权利。在市场经济条件下，必须要加强依法治国和建立服务型政府的理念［2］。马彦琳、刘建平认为，政府行为应由行政管理转向公共服务、从计划指令转向行政指导，将主要职能从“计划、管制、调控”逐步转变为“调控、仲裁、服务”［3］。这一认识将行政指导理念引入到了政府行为之中。在对行政指导概念的解释上，罗豪才教授在其编著的《行政法》一书中做了详细的说明，他主要认为运用行政指导是需要得到行政相对人的同意或协助并采取非强制性手段，而且行政后果也不会直接产生法律效果［4］。之后的学者对行政指导进行了深入研究，彭向刚、曹静晖指出行政指导具有柔软性、灵活性和民主性等特征［5］。莫于川也指出它既不同传统意义上的强权行政，也区别于直接产生法律效果的行政契约行为，行政指导对行政相对人更加柔性［6］。

二、智慧城市建设中的政府行为

（一）政府是智慧城市建设的主体之一

在推进智慧城市建设的进程中，政府作为特殊主体，拥有强制的行政权力和法律所赋予的各种行政职能，政府可以发挥其经济管理职能和行政服务职能，采取经济措施、法律措施和必要的行政措施作用于智慧城市建设进程中的制度规范、市场活动等，以合理的方式指导市场、公众和相关部门的行为，从而实现在智慧城市建设中资源的合理配置。由于智慧城市的特殊性，为了实现建设目标的顺利实现，需要政府在对数据、信息、技术共享上进行协调，而政府部门本身则在国土资源、管网铺设、人口统计等涉及国家安全的信息上拥有市场和公众无法获取的垄断性资源，智慧城市的特点是信息化和互联性，需要政府各部门以身作则，打破长期的信息壁垒，共享所拥有的信息以形成城市智慧化所需的大数据，同时，对城市其他参与主体起到示范作用。

（二）政府规范智慧城市建设主体的行为

智慧城市的建设不同于一般的特色城市发展，智慧城市不仅要求政府提供扶持性政策，还要求政府制定具有强制力的行为规定。对于信息化程度更高的智慧城市而言，支撑城市运作的是信息数据的自由流通和适用，因此，急需有统一的规范，保证这些庞大的资源能够在城市的运营中得到合理流动，城市参与主体的协同合作也都建立在这一基础之上，由此，政府可通过制订政策法规、行业标准、城市建设的评价指标体系，实现对智慧城市群建设的各参与主体进行规范。明确各主体的功能定位，规避产业同构和参与者恶意竞争等现象。

（三）政府提供公共服务，协调社会关系

建设智慧城市需要鼓励全社会的共同参与，企业和民众为城市的发展提供动力，政府则需要不断完善公共服务职能。城市设施方面，在公共物品和准公共物品的建设上进行投资，加快建设智慧城市参与主体合作所需的交通、电信、城建等基础设施，创造理想的投资和合作环境；城市环境方面，引导企业和个人参与智慧城市建设，确立合作思想、加强对智慧城市的全面认识，同时，也应在合作中鼓励竞争，增强参与建设主体的实力，通过对利益的合理分配，处理好各类社会关系，达到城市智慧化、政府高效化、社会和谐化的良性发展势头。

三、政府运用行政指导的积极意义

（一）提升智慧城市建设参与主体的主动性

现阶段，国内外智慧城市建设都尚处于探索阶段，没有现成的模式可借鉴，这使得智慧城市建设模式的选择存在较大风险。构建智慧城市建设模式，原则上要根据自身实际情况来选择。智慧城市建设是一项长期的社会发展工程，取得社会各界的支持与合作是成功的关键［7］。智慧城市的建设不可能一蹴而就，要不断在实践探索中找到一条适合自身的发展模式。行政指导作为一种灵活、有效的行政管理手段，可以让政府通过给予参与主体一定的主动性，进而将更多的精力用在顶层建设的统一规划和协调上，将参与主体包含在一个系统中，让主体们在建设中发现问题，解决问题。例如，我国建设智慧城市大部分都面临政策上顶层设计不够完善、财政资金划拨不及时两大问题，这正是由于我国智慧城市建设处于初期，政府在面临新型城市化发展阶段难以避免的问题，根本原因是我国现在暂无针对智慧城市的专门行政法规。面对新问题，政府的统一指挥和标准化建设在某些领域并不能有效实现，强制的行政命令可能会扼杀参与主体的创新选择性。如智慧城市建设中的建设模式选择上，各地的选择模式各不相同，在同一的行政指导思想下我国出现了不同的各具特色的发展路径，如武汉市强化指针方向，以智慧交通作为智慧城市的切入点；沈阳市以重工业为基础，发展智慧工厂，升级产业体制；北京市构建了精细的智慧化城市管理体系，其中以智慧政务为主攻方向；承德市以国际旅游城市为主题，大力提升智慧旅游在智慧城市的比重。以行政指导性的思想，能够最大程度地让我国的智慧城市建设取得最具效率的成果。

（二）缓解智慧城市建设中的社会压力

当前，无论从我国的国家层面还是地方层面，政府仍没有明确的关于智慧城市建设方面的立法和明文法规，而智慧城市的建设却涉及多种问题。例如，智慧城市的建设是在大量的城市信息的收集基础之上，这不仅要求政府将已有的信息互通互联，也要求企业和市民大众提供自身的信息和技术，这种感知层上的要求不免会引起社会大众对于隐私安全的担忧，若政府使用强制手段收集公众信息资料，不仅会进一步加深不满情绪而且可能会丧失民众对智慧城市这一工程建设的信心与支持。如果政府部门能够运用非强制性的行政指导手段，比如，提供利好信息或政策的倾向等行政指导手段来引导行政相对人来认识智慧城市建设进程和其重大意义，有利于增加行政相对人对政府的信任感，减少行政相对人对政府行为的心理抵触，减少政府信息收集部门与信息提供行政相对人之间的摩擦，减少事后补救的社会资源支出，从而提高建设效率。

（三）适应政府行为的转变

构建服务型政府是我国改革开放进程中的一个重要目标，我国政府机关在努力创新和追求一种更加人性化、科学化、高效率的行政方式。行政指导以其不同于传统强权式行政的特色出现，增加了政府管理部门的服务方式，以往存在于行政机关与行政相对人之间的不平等地位和暴力执法模式被打破，政府行为充满了柔性与温和色彩。行政指导也在提高公民有序参与公共管理，维护社会稳定和谐方面，发挥了重要的作用。行政指导会在实践中不断适应社会发展的需要。而智慧城市建设的复杂性决定了在很长一段时间政府将长期参与其中，政府行政职能的转变与城市的进步提升会相辅相成。政府使用行政指导这一柔性的手段，放权减政，在与智慧城市建设主体的协调中，给予他们相应的权利和主动性，让以后的城市走上更加智能而不是传统的政府主导一切的发展模式，不断适应法治政府和服务性政府的要求，这不仅是建设智慧城市对政府提出的要求，同时也是政府职能发展的必然转变。

四、政府运用行政指导的负面效应

在智慧城市建设进入快车道发展的今天，关于智慧城市建设的法律法规没有健全，政府行为没有被给予充分支持的情况下，行政指导所具有的柔性可以弥补行政命令和行政立法的刚性有余而柔性不足的缺陷，还可以充分调动行政相对人的主动性来解决智慧城市发展太快可能带来的问题，使智慧城市的建设依法、合理、有序进行。但是行政指导自身的弹性和柔性等一系列我们认为的优点就象一把“双刃剑”，在智慧城市建设的探索阶段，政府运用行政指导手段也可能会面临以下几点困境：

（一）实施行政指导容易出现走形式现象

智慧城市建设的主管部门如果在实施行政指导时缺乏正确的认识，在实践中很容易出现走形式的现象，达不到行政指导应有的效果。尽管部分政府部门开始尝试运用行政指导解决社会问题，而且众多学者及专家也在积极对行政指导运用中所需的补充方式和法律法规进行完善，取得了一定的社会效应，政府部门应当更加大胆地积极运用。但是，现在还有许多政府公务人员对行政指导从思想上缺乏深入的认识，甚至有一些行政机构和公务人员对行政指导的概念等基本问题都缺乏正确的理解，更谈不上能在指挥智慧城市建设中正确运用行政指导了。还有的公务人员态度不正确，受传统管理行为影响较深，至今对行政指导仍持否定、排斥或忽视的态度，因此，在行政工作中不愿或不敢采用行政指导措施。于是，这部分的公务人员为了完成岗位职责或完成工作安排，在工作中往往就会出现走形式的行政指导。为了防止政府运用行政指导“有名无实”和走形式，应建立健全针对智慧城市建设政府行政指导使用制度，提高有关人员对行政指导的认识，使之能够积极并正确的运用行政指导。

（二）行政指导发生异化

行政指导作为积极行政执法的一种方式，不具有直接强制性，但因为行政主体其特殊的地位，很容易异化为强制性的行政方式。对于行政指导，行政相对人应该是可以依照自己的意愿选择是否接受。但是，为了确保实施行政指导目标的实现，行政机关往往以其法律上的权力作为后盾。行政指导异化的现象在行政实务中是客观存在的，比如某些基层政府将行政指导异化为具有强制性的行政命令、行政处罚等。又比如采取公布不服从行政指导的相对人的姓名或在其他方面故意刁难或限制等，迫使相对人不得不服从行政指导等，从而违反了行政指导的本意，使行政指导带上了事实上的强制性，背离了行政指导的本质，同时侵害了相对人的行为选择权和有关合法权益。为了防止政府主导的智慧城市建设中行政指导手段的异化，应对行政指导主体加以必要的规制和约束，同时为行政指导相对人提供可行的救济途径。

（三）政府丧失对参与主体的协调规划强制力度

我国建设智慧城市面临的问题众多，其中最重要的一点包括政府的协调统筹力度不够，顶层建设不完善这一类问题，这说明在指挥智慧城市建设中，政府的行政手段使用得并不成功。在信息汇集上，智慧城市的参与主体往往各自为政，信息部门私自占有而不愿与其他部门分享，这就形成了信息孤岛现象，完全不符合智慧城市建设所要求的大数据汇集、统筹分配的基础原则。在大数据汇集上，政府相对于其他参与主体最具权威性和发言权，政府的行政行为能够很好地在这方面发挥作用，但行政指导的特别是指导和建议，并不具有强制力，有些参与主体并未充分认识到智慧城市建设的重要性和信息共享的意义，在使用自身部门私有信息可以获得巨大财富的传统思想上，可能会对政府的行政指导性建议不予理睬，严重影响智慧城市建设的协调性，不利于政府对城市的整体规划。因此，建议政府在使用行政指导对参与主体进行指挥的过程中，一方面要加强智慧城市相关思想的宣传，让参与主体认识到其重要性，另一方面要加强智慧城市协调建设的相关法规制定的进程，让智慧城市的建设在法治的程序中进行，而政府在法规之外提供指导性支撑。

五、小结

在构建智慧城市的时候，一方面要充分发挥政府行政指导的积极作用，强化服务理念，激发新兴技术及产业的发展动力，完成好智慧城市建设中的顶层设计，有效实现政府的规划和协调职能；另一方面要完善行政指导的制度建设如政策性法规的出台、救济制度的补充等，加强对社会主体的思想引导以适应柔性化的管理方式，规避智慧城市建设中政府运用行政指导的消极影响。最终实现政府的决策和行为适应城市智慧化发展的需要，再以城市转型带动政府行为的变革，在大数据和云计算的平台上，政府作出最优决策。但智慧城市作为一种新型的城市发展模式，国内各地的试点地区仍处于建设初期阶段，各种实践经验还很不充分，因此，政府如何更好地发挥行政指导的作用，不断解决智慧城市建设中将会面临的新问题，还有待政府部门和广大学者深入的思考探究。

参考文献：

［1］秦洪花，李汉清，赵霞“.智慧城市”的国内外发展现状［J］.信息化建设，2010，（9）.

［2］张庭伟.1990年代中国城市结构的变化及其动力机削［J］.城市规划，2001，（7）.

［3］马彦琳，刘建平.现代城市管理学［M］.北京：科学出版社，2003.

［4］罗豪才.行政法［M］.北京：北京大学出版社，1996.151.

［5］彭向刚，曹静晖.论行政指导的制度困境与路径选择［J］.同济大学学报（社会科学版），2008，（3）.

［6］莫于川.法治视野中的行政指导行为——论我国行政指导的合法性问题与法治化路径［J］.现代法学，2004，（3）.

［7］胡小明.智慧城市的思维逻辑［J］.电子政务，2011，（6）.

The Government Using the Administrative Guidance in the Construction of “Wisdom City”Impact Analysis of Behavior

QIAO Guan-yu，XU Xiao-yue
（Guagxi Unversity，Nanning 530004，China）

Abstract：The wisdom of the construction of informatization and Internet into characteristics around the city become the new direction of development，thegovernment in the construction process of bear the dual role of planners and players，the wisdom of the city called on the government behavior is more efficient and scientific. Under the trend of government administrative management mode change，service-oriented government tend to adopt flexible administrative guidance to the management and service of the city. But due to the restriction of the traditional thought and the social and economic conditions，the administrative guidance role play is still immature. From the perspective of government behavior，on the operation of administrative guidance can appear in the heart of the wisdom urban construction process the pros and cons of effect is analyzed，and put forward Suggestions and thinking.

Key words：wisdom city；government behavior；administrative guidance；advantages and disadvantages

［中图分类号］D035

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）01-0021-04

［收稿日期］2015-10-25

［作者简介］乔冠宇（1991—），男，河南信阳人，广西大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为土地资源管理。