市场化进程中的地方政府自主性分析

孙克进（华东师范大学公共管理学院，上海200061）



市场化进程中的地方政府自主性分析

孙克进
（华东师范大学公共管理学院，上海200061）

［摘要］地方政府自主性是我国市场化改革的必然产物，很大程度上成为推动我国经济高速发展的重要因素。但是，地方政府自主性导致地方政府行为的不确定性及背离公共利益，亟需对其进行制度化约束与规范。

［关键词］地方政府；自主性；制度环境；动力机制

政府在经济社会发展中发挥着重要作用。改革开放以来，在社会转型和经济转轨的过程中，政府与市场、社会的关系也相应发生变化，并引起政府职能不断调整。在发展型政府模式下，地方政府成为推动国民经济高速、持续发展的重要力量。可以说，在建设社会主义市场经济过程中，地方政府的职能定位较好地适应了市场经济的发展要求。如何确立与市场体系发育水平相适应的地方政府职能定位，并形成有效运作机制和角色模式，是实现国家经济转型和国家治理现代化的重要保障。本文将从市场化进程中地方政府的自主性行为入手，分析地方政府自主性行为扩张的制度环境、动力机制、非预期性后果及其制度约束。

一、地方政府自主性：市场化进程中地方政府行为的分析框架

改革开放以来，我国持续的经济增长奇迹吸引了国内外学者的目光。其中，地方政府在经济改革中的行为逻辑与功能定位是如何形成的，又如何影响市场化改革的路径方向，成为国内外研究的热门主题。在此过程中，形成了地方政府行为的多元分析模式。一是地方主义分析模式，该模式主要从中央与地方关系出发，认为在市场化进程中，中央与地方的关系变得松散，地方政府拥有相对独立的决策与经济管理权力。如许文慧提出的“蜂窝状结构”［1］，在“蜂窝状”结构中，各部门遵循自力更生的原则，处于十分分散的状态［2］。戴慕珍认为，市场经济的发展使得地方自主性增强［3］，戴长征认为，在经济上“财政包干制”和行政上的“政治承包制”的作用下，地方政府热衷于追逐“包干外利益”，导致国家权威逐步“碎裂化”［4］。二是地方法团主义分析模式，该模式侧重考察地方政府与市场主体、民间组织的内部关系。研究中国问题的地方法团主义的代表人物是沃尔德和戴慕珍。三是政府制度创新角色分析模式，该模式认为在国家转型过程中，地方政府在制度变迁中具有较高自主性。如杨瑞龙提出的“中间扩散型制度变迁方式”和“阶梯式渐进制度变迁模式”［5］。尽管研究角度不同，但是几乎所有分析模式都蕴含着一个核心主题：地方政府的自主性，不管是侧重于中央与地方关系的地方主义分析模式和制度创新分析模式，还是关注地方政府与企业、民间组织关系的地方法团主义分析模式，都将地方政府在市场化进程中自主性的演变作为核心主题。因此，本文基于既有研究，将地方政府自主性作为理论分析框架。而且，地方政府自主性与现代政治学中的“国家自主性”［6］和公共选择学派探讨的“官僚自主性”［7］等概念密切相关，积累了丰富的研究成果。

基于国内外相关研究，本文将“地方政府自主性”界定为：地方政府为了实现本级政府相对独立的利益诉求，能够摆脱上级政府和社会力量的制约，按照自己的政策需求实现政策目标的可能性。具体而言，地方政府自主性主要由三个基本要素构成。一是地方政府独立的利益诉求，即地方政府行政领导的个人利益、官僚群体的利益、以地方政府为代言人的地方利益与国家层面的公共利益相悖。地方政府领导追求政绩最大化和政治晋升机会的最大化，地方政府将地方经济和财政收入最大化，而中央政府所代表的公共利益最大化则被置于次要地位。二是地方政府实现其自身意志与政策目标的自主能力，即地方政府行动所能自主调动的资源大小。地方政府实现其自身意志往往依赖地方经济实力与政策博弈能力。三是由利益结构、自主能力以及制度环境所共同决定的地方政府行为逻辑，即地方政府自主性行为的规律性表现。在我国的国家结构形式中，地方政府既是中央政策的执行者，也是地区民众利益的代理者，是“对上负责与对下负责的统一”。因此，地方政府自主性也具有两个维度的内涵。一是纵向维度的地方政府自主性，即地方政府摆脱上级政府制约的可能性。二是横向维度的地方政府自主性，即地方政府摆脱社会力量左右的可能性。总的来说，本文所考察的市场化进程中的地方政府自主性，就是分析在经济转型过程中，地方政府与中央政府以及地方企业、民间组织关系的演变。

二、地方政府自主性扩张的制度环境

理论研究已经表明：改革开放以来，地方政府的自主行动能力明显增强。特别是以发展型政府为导向的意识形态，中央与地方权力结构的变化以及渐进式改革策略为地方政府自主行动提供了有利的制度环境。

（一）执政党意识形态的转型

改革开放以来的经济社会转型，促进了执政党意识形态的深刻变革。一是从“以阶级斗争为纲”的革命思维转变为“以经济建设为中心”的社会主义建设思维；二是从传统、封闭、僵化的计划经济思维转变为包容、开放的市场经济思维。意识形态的变革明显体现了以发展为导向的实用主义策略，体现了对市场改革日益扩大的包容性。但是，意识形态的变革具有浓厚的“路径依赖”色彩。政治意识形态的约束条件充满了诸多不确定性因素，地方政府往往陷入无所适从的境地。地方政府官员的意识形态偏好影响着其对市场化改革的反应，地方政府意识形态偏好是导致不同地区民营经济演进路径分岔的关键变量［8］。在市场化改革进程中，意识形态变得日益开放与包容，实用主义、理性主义色彩日渐强烈，意识形态转型中的思想交锋，意识形态的波动性，为地方政府扩大自主性、施展政治博弈的艺术提供了广阔空间。

（二）中央与地方权力结构的变革

改革开放之初，高度集中的经济管理体制极大地制约了国民经济发展。下放权力、改变中央与地方的权力结构成为市场化改革的一项核心内容。一是下放中央政府的部分财权，重构中央与地方的财政关系。二是形成了4个经济特区、14个沿海开放城市、16个计划单列市多层次放权改革格局。三是下放大中型国有企业的管理权限，中央直接管理的企业大大减少。四是下放中央政府的部分事权，增强地方政府在公共事务管理中的自主性。五是下放人事管理权限，扩大了地方政府在人事任免上的权限。但是，20世纪80年代开始的放权改革是一种政策性放权，政策性放权的不确定性极大地诱发了地方政府扩张自主性的机会主义动因。伴随着放权改革而来的是，中央政府对地方政府自主性扩张的控制能力不足，地方政府凭借其信息优势，在达成“政治承包制”所规定的硬性指标的情况下可以自由行动。

（三）渐进性改革的逻辑

传统政治经济体制的弊端促使改革决策层思考社会主义发展道路问题，但是，改革之初，领导层普遍缺乏市场经济以及市场化改革的知识准备，对于如何改革、改革的方向仍然缺乏明确的战略设计。中国的重大体制性突破，大多开始于地方政府的“试错性”尝试。这种“试错性”改革逻辑要求中央政府充分利用地方政府的创造性，由地方政府进行局部的“政策试验”，将政策实施的绩效和可复制性作为是否进行全局改革的关键指标。地方“政策试验”要求地方政府拥有某些特殊的自主权，而且中央必须对方政府的试错行为保持必要的宽容。中央政府采取渐进式改革一方面可以降低全面改革的政治风险，另一方面能够变革央地关系，为进一步市场化改革提供有利环境。

三、地方政府自主性扩张的动力机制

中国市场化改革基本方略是下放权力，调动地方政府的积极性和创造性。这一过程不可避免地增强了地方政府的自利性，“政治承包制”的压力体制促使地方政府在达成硬性指标的前提下自由行动，“唯GDP”的政绩考核模式导致地方政府更多介入经济管理事务。

（一）地方政府角色的转变：自主性扩张的内在动力机制

对政府本质属性的不同理解是政府研究差异的关键变量。洛克在《政府论》中明确指出：政府存在的目的在于公众福利［9］。但是，公共选择学派却指出：政治市场的行为主体同理性的“经济人“一样，都坚持个人效用的最大化。抛开已有规范性研究，我们发现：地方政府专注于追求本级政府或本区域利益最大化，往往会导致其行为损害整个国家公共利益。20世纪90年代的财政体制改革成为强化地方政府自利性的关键因素。分税制改革进一步扩大了地方政府的财力和财权，地方政府依赖日益强大的财政资源，逐渐成为具有独立经济利益的公共管理主体。而且，地方政府的公共事务管理权限大大增加，不断扩大的经济管理权限增强了地方政府对社会资源的实际控制权。“联邦化”的财政体制极大影响了中央对地方的约束，地方政府作为一个拥有独立财权和财力的行为主体，必然会努力扩大自己的自主性，实现自身利益的最大化。

尽管财政体制改革改变了中央与地方的关系，但是，地方政府作为中央的“代理者”和地方民众的“代理者”的双重代理关系并没有改变。改革开放以来，执政党逐渐将执政合法性转移到“发展绩效”上来，地方政府必须通过推动地方经济的发展，维护地方社会秩序的稳定来履行自己的代理职责。地方政府获得强有力支持的前提是维护地方利益［10］。

（二）政治承包制与政绩考核模式：自主性扩张的外部动力机制

我国政府间的委托代理关系表现为一种“总承包”关系，即上级下达的指标任务由地方政府完成，并凭借完成情况进行奖惩。这种压力型体制实际上构成了对地方政府的双重控制机制，上级政府通过下达指标任务来约束下级政府确定行政目标的弹性空间，而且通过与政治晋升挂钩的奖惩机制来引导下级政府的行为选择。在政府间关系的制度安排中引入承包制主要是为了在落实中央政府政策目标的同时加强对地方政府行为的控制。但是，这种压力型制度安排却进一步扩大了地方政府行为选择的弹性空间，并强化了地方政府扩大自主性的内在冲动。政治承包制坚持结果导向，上级政府只考核指标任务的完成情况，而不是指标完成指标任务的方式和程序，因此，地方政府在操作过程中拥有充分的自主性。上级政府对于非核心职能以及无法量化的软指标往往缺乏充分的信息进行考核。问题的复杂性还在于，地方政府完成指标任务的过程也是整合地方资源，强化自身资源汲取能力的过程。

改革开放以后，我国逐渐以“忠诚政绩”取代“政治忠诚”来考核地方政府官员。政绩大小与地方政府官员政治晋升机会成正相关性，在明确的激励目标诱导下，各级地方政府及其领导将创造政绩摆在最重要的位置。这种以国内生产总值和财政总收入增长指标为核心的政绩考核机制，极大地促进了地方政府领导的政绩工程建设。但是，这种带有强烈的功利主义色彩的压力机制和激励机制，强化了地方官员扩大自主性的内在动力。要在最短时间内创造出令人瞩目的成绩，就必须最大限度地汲取资源，扩大达成政策目标的自主性。而且，自上而下的考核机制使得政府官员以充分的信息优势，向上级传递对自己有利的政绩信息。政绩考核往往与官员任期一致，政府官员为追求短期政绩，往往大肆透支下届政府的财力。

四、地方政府自主性的非预期性后果

地方政府自主性的扩张是市场化改革的必然产物，也是国家权力结构调整的重要一步。中央政府通过赋予地方更大的自主权，激发地方政府发展经济的积极性和主动性，为经济的高速发展提供了制度支持。但是，日益扩大的地方政府自主性，却导致地方政府行为的不确定性以及对国家公共利益的背离。

（一）地方政府行为的不确定性

地方政府自主性的扩张使对方政府能够根据自己的意志与偏好选择行为模式。充满弹性的行动空间使地方政府行为模式的个性化色彩日益浓厚，制度环境的统一性与政府角色定位、行为方式的差异性并存。即使同一个地方政府，在相近的制度、资源约束条件下，由不同的领导主政，可能使地方政府的行为呈现出不同的面貌［11］。地方政府行为模式个性化也体现出政府行为结果的不确定性。中央政府与地方政府在实质上是一种委托—代理关系，地方政府负责执行国家法律政策。在中央与地方存在严重信息不对称的条件下，“政治锦标赛”机制以及纵向监督机制的缺乏进一步促进了地方政府领导扩大行为选择弹性空间。在民主与法治不健全的政治体制下，地区民众的利益表达机制不健全，也无法通过制度化途径约束地方政府的任性行为。

（二）地方政府行为背离公共利益

地方政府自主性的扩张削弱了国家自主性，背离了公共利益最大化的轨道。国家自主性反映的是国家与社会的关系，即国家超越社会利益集团的程度和整合社会资源的能力，按照斯考克波尔的观点，所谓国家自主性，既是一个国家“具有它自身的并不必然地赞同于或者混同于社会中的统治阶级或者政治体全体成员的利益逻辑和利益结构。”［12］在社会结构分化随着市场经济的发展而不断加剧的背景下，提升国家自主性，保持国家政策的公正性与公共性，避免各级政府的行为被社会某些特殊群体所左右，已经成为执政党维护执政合法性的关键。国家自主性直接表现为以国家意志为内核的各种法律政策。地方政府作为国家意志的执行者，地方政府的行为对维护和彰显国家自主性有着重要意义。但是，地方政府日益削弱的横向自主性以及不断增强的纵向自主性在很大程度上降低了国家法律政策的公共性与公正性。20世纪90年代中期以来，地方政府的行为越来越受到强势利益集团的左右，地方政府与地方资本力量之间形成了较强的依存关系。地方政府逐渐成为资本所有者追逐利益最大化的政府庇护者，而普通民众的政策影响力却微乎其微，地方政府行为的公共性大大削弱。在行政性分权、政治承包制以及政绩考核模式的作用下，地方政府日益成为追求本级政府利益最大化的相对独立的公共管理主体。但是，地方政府的这些积极作为大多只是地方政府领导的意志体现，而无法反映地方选民的价值偏好，偏离了政府行为的公共利益取向。

五、地方政府行为的制度化:中央与地方关系的视角

地方政府自主性的扩张导致中央与地方关系非均衡发展，中央与地方关系的科学化是规范地方政府行为的重要保障。实现中央与地方的良性互动亟需加强中央政府能力，重构中央与地方的职能体系，完善中央与地方的互惠合作机制，健全中央对地方政府的制度化监督机制。

首先，加强中央调控能力，提升中央政府权威。我国是单一制国家，中央政府历来拥有至高无上的权威。但是，随着中央与地方权力关系变革，中央政府能力大为削弱。正如王绍光的研究表明，中国的分权改革已经导致中央政府能力极度萎缩［13］。提升中央政府能力，重塑中央权威是发挥地方政府自主性的前提。一是提升中央政府的法理权威，即在宪法等法律中突出中央的法律地位。二是增强中央政府的决策能力，解决中央决策能力不足所导致的权威流失。中央政府要提高政策的优化程度，必须做到选择性集权，承认其他权威。对于事关全局性、长远性的决策、属于中央的维持国家独立和主权的事务，中央主动承揽，真正承当起国家的责任，而不是推诿责任或转嫁改革代价。三是增加中央政府权威资源。中央可以通过提高财力比重的方式，增强实力；也可以通过监督权的实质履行，提高对地方政府和社会的控制监督能力；还可以通过信息化技术改造，通过反馈系统，增进有关地方的信息和知识。

其次，明确纵向权限划分，重构中央与地方关系。权限划分是中央与地方关系的核心和基础。正确合理地划分中央政府与地方政府的权限，可以为规范中央与地方的关系和行为提供依据。尽管我国宪法规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，但是，中央与地方的权限划分是一件极其复杂的事情。中央与地方事权划分模糊不清，影响了两个积极性的发挥。中央与地方事权划分的科学化，首先依赖于政府职能范围的科学化。在市场经济条件下，政府主要解决“市场失灵”问题，为市场经济和社会和谐提供有利的制度环境。其次，科学划分中央与地方的职能范围。一般来说，中央政府负责提供全国范围内的公共物品，维护社会公平，指引社会发展方向等，地方政府主要负责区域范围内的公共事务治理，如基础设施建设、社会治安、经济建设等。但是，像资源环境保护、社会保障这类公共物品是中央政府与地方政府共同提供的，双方的职责划分是特别复杂的事情。第三，以财政体制改革为重点，保障财权与事权匹配。中央与地方的职能划分除了需要法律规范，更需要与财政体制改革相一致，通过赋予中央与地方不同的财权，保障各自职能的有效履行。

第三，建立利益互惠机制，增强纵向政府间合作。中央政府与地方政府的关系在本质上是一种利益关系，中央需要地方的积极配合以实现政策目标，地方政府需要中央政府的积极支持来满足地方利益。如何有效地实现二者利益的均衡是发挥中央统领作用与地方积极性的关键。协调中央与地方利益，一是要完善地方利益表达机制。地方利益表达，是地方政府通过一定的方式和途径将利益诉求传达给中央，以期获得中央的理解和支持。在本质上，地方利益表达实际上是中央与地方之间的互动，双方通过协商来达到利益的妥协平衡。地方利益的表达，大致有三种途径，即通过利益组织来表达、通过公共舆论来表达、采取直接行动来表达。二是完善合作激励机制。激励机制和问责机制的不健全，强化了地方政府的不合作倾向，改革政治晋升模式与政绩考核机制，加强激励机制的程序设计。

最后，健全监督制约机制，确保政府行为规范化。完善中央对地方的监督机制，一是要加强中央对地方监督的权威性、系统性和独立性，提高监督机构的地位和权威，使它们能真正独立地开展工作，以保证中央对地方监督的有效性。二是要改革监督方式和手段。要变直接的行政干预为主为间接的法律监督、财政监督、司法监督、行政监督相结合；变事前行政审批为主为事后合法性监督、效率监督为主，以保证中央政府既不插手地方事务的管理，又能对地方事务实行切实有效的调控，通过监督使地方政府在法律授权的范围内自由行事。三是要建立和完善监督程序。科学完善的监督程序是保证监督目标实现的重要条件，是监督机制完善的重要标志，一定要建立和完善监督程序，以使中央对地方的监督程序化、规范化、制度化。

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The Discretion of Local Government in the Market-oriented Reform

SUN Ke-jin
（School of Public Administration，East China Normal University，Shanghai 200061，China）

Abstract：The discretion of local government is inevitable product of market-oriented reform and to a great extent speeds up economy development. But the expansion of discretion of local government produces some unanticipative consequences，such as uncertainty of local government’s action and the deviation from public interest，which need to be institutional constrained.

Key words:local government；discretion；institutional environment；driving mechanism

［中图分类号］D625

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）01-0033-05

［收稿日期］2015-07-29

［作者简介］孙克进（1988—），男，河南信阳人，华东师范大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为政府改革。