论公共行政中的话语责任

何永松

(贵州财经大学公共管理学院,贵州贵阳550025)

在学术界,“责任”已成为当下公共行政学研究的高频率词汇,公共行政责任的向度也随之得到了不断拓展。通常情况下,公共行政责任主要包括刑事责任和民事责任,前者是对制度规范而做出的界定,后者则指因个人过失而造成公共利益的损害而承担的责任[1]459-460,即便是个人造成的损害也必须依规执行。同时,行政责任是在组织上下、内外都应负有的客观责任,也体现为一种对良知、信仰、价值观和性格特征相吻合的主观责任,前者是基于种种要求或规定做出的正面回应,后者作为一种职业道德,体现的是公共行政的伦理责任[2]73-90。在休斯看来,行政组织中的行政责任主要包括政治责任和管理责任,前者指由选举产生的政府对选民的责任,后者则指官僚制组织对选举产生的政府应担当的责任。随着传统“政治-行政”二分模式的消退,无论是政府机构还是公务员均需向民众负责,当然,公务员既要负自身行为责任,也要为实现组织目标而担当公共责任[3]269-273。从分析可见,民主决策、制度规范、伦理构建以及行为引导,共同铸就了公共行政责任的核心价值,只不过法律责任是最为根本性的责任。归结起来看,公共行政责任就是“政府及其公务员因其公共权力地位和公职身份而对授权者、法律及行政法规所承担的政治、法律和道义责任”[4]以及在公共事务管理行为中应担当的管理责任。在公共行政责任的理论基础上,进一步细化了经济责任[5]、社会责任[6]、生态责任[7]等维度。不仅如此,从表现形式来看,公共行政责任还延伸到了技术责任层面[5],即按规定履行技术应用的责任和技术性责任[8],反映了实际工作所依赖的工具理性。目前,相关责任已经受到不同程度的关注,为能对公共行政责任的技能研究有所跟进,在此选择政府及公务员的话语叙述作为研究对象,分析公共行政是否存在话语责任。如果存在话语责任,它又因何而起、有何内涵、研究有何必要性,以及有何举措能让其运转。针对这些问题,后文将逐一展开探究,以期能对行政责任研究提供参考价值。

1 研究缘起

话语表达有其平凡的一面,很容易被视为工作之外的个人能力。日常生活中,话语权的说法较为常见,往往受到地位或权力的影响。话语与权力紧密相连,权力是通过话语表现的[9]。话语权不是话语和权力的简单拼凑,而是有机的结合和相互制约[10]。对任何人而言,话语过错都应有所担责,区别则在于,一旦涉及公共问题时,公务员的话语表达当属行政责任的范畴。虽然政府及公务员也拥有作为“自然人”身份的话语权,但作为公权力的代表,绝不能忽视话语表达的效用,胡言乱语只会带来适得其反的效果,甚至可能违反法律规定。政府不能对话语问题无动于衷,拥有了行政话语权也不能忽略权责对等的“话语责”,而现实层面的话语责任有待重视。

目前,媒体人的话语责任已受到关注,这为公共行政的话语责任构建提供了外部动力。媒体人的身份或多或少都扮演的是公共人物形象,如果话语表达失误或话语内容发生扭曲,话语误导的结果便会随之而来。事实上,包括官员和明星在内的“公众人物对自己的话语权负责,既体现为尊重自己在公众中的社会名声,更体现在用自己的公众名声推动社会的文明和进步”[11]。不能只强调政府以外其他领域或个人的话语责任,政府及公务员的话语表达也可能出现随意性,甚至违反法律规定。相比之下,公务员更应在话语责任方面做出表率,显然,探讨公共行政的话语责任就非常有必要。政府及公务员既要积极引导话语价值,也要努力提升自身的话语水平,否则,公务员话语表达的本领就得不到凸显,与话语表达有关的责任就不可能进入纵深层面,而良好的话语风气也需要政府及官员的推动。话语责任是一种理性的选择,公务员既要向“外”看齐,更要从“我”做起,才能动员整个社会表达规范的话语,这也是行政责任的体现。

近年来,个别官员并未重视话语的社会影响,导致“雷语”现象时有发生,不仅如此,公共行政责任研究也疏忽于此。即便在相关问题的背后,一些官员受到了不同程度的问责,但也需要从制度上对有关责任做出界定。从已曝光的案例来看,政府及官员话语主要存在狂妄嚣张型、愚蠢无知型、轻浮随意型、僵化八股型等问题[12],或者通过假话、瞎话、官话、狠话、脏话等[13]来应对公共问题。部分违法性、狂妄性、虚伪性、粗俗性和卸责性话语的频繁出现,已转化为话语反常的综合症,所以,对于公共行政话语责任的分析并非无的放矢。在网络公共领域,官员话语问题随时都有可能被送上舆论的风尖浪口,这也成为一个严重的教训。官员的话语表达绝不能顺乎自然,要告别各种“雷语”或“神回复”现象,必须以规范性的责任形式加以规避。在政府及公务员的话语问题中缺乏系统的究责机制,如何才能有效纠正有关问题并使之保持一种常态,需要研究。

此外,国外话语责任的理论反省,同样值得国内学术界的重视。公共行政中的话语责任并非新近的话题,“在古希腊城邦和罗马教廷,修辞传统一直在演讲人培训中发挥作用,他们要履行各种重要的公共职责,包括政治职责”[14]303。在资本主义国家,如果不能将话语表达作为一种公共职责,出现花言巧语的承诺也不足为奇。尤其在选举政治行为中,欺骗性的话语一次又一次地重复出现,便引发了广泛的批判。面对相关问题的困扰,有学者认为有必要规定官僚们要“有责任说出他们的社会目的的思想,并要说明这种目的应该怎样去实现”[15]122。相关研究还进一步指出,行政责任明显涉及任务责任、说明责任、服从责任、受裁责任等,其中,说明责任就是指在话语表达过程中应承担的辨明责任[16]336-339,话语责任的理论基础已受到关注。哪怕是情绪管理中的安抚语言也很重要,因为,“一个将情绪管理联接到工作描述和目标的词汇或短语能够提高服务的提供”[17]75,这本身就是行政责任必备的修养,当然,西方的话语制度多多少少都有其导向作用。因此,强化话语责任绝非文字游戏,无论是政府还是公务员的话语表达,都不能淡化责任意识。

2 话语责任的基本内涵

不同的行政责任都会产生积极的影响,包括传统行政责任,在其存在的“有效期”内同样如此。同时,行政责任的多维分析丰富了行政责任追究方式。对于公务员的话语问题,如何在行政责任中明确界定,这就需要从其内涵展开分析。

从字面意义上看,话语属于语言学的范畴,它是音讯传播的表现形式,广泛见诸于交流、说明和传递信息等行为过程中。随着社会的发展与进步,话语原初的意义也得到拓展,并突破了语言学的界限,20世纪中后期基于哲学视野中的话语理论,见证了话语变革的轨迹,公共行政的话语转型就是相关理论解构的结果[18]。在此,并不研究哲学层面的话语理论,而是从信息传递与思想交流的角度来探究话语责任,以便用规范的语言来叙述行政行为,其间,也少不了制度规范的引导。既然有必要以制度来规范话语叙述,那么,各种行政行为就必须重视语言的效用。从中可以推知,公共行政中的话语责任是指政府及公务员在处理各种公共事务时,依照法律规定就承诺、说明和应答等话语而承担的行政责任,是行政问责不可忽略的参考方面,任何有悖于法律规定的话语都在问责的范围内。话语主体扮演的角色十分重要,尤其是作为公权力的代表,更要明确话语的责任,因为在表达话语的时候,公共责任也随之而来。话语表达是个人的权利,但话语表达绝非可以随心所欲,这就要求公权力的代表者应履行与权利对等的责任或义务。

首先,话语责任的本质是一种法律责任。没有制度规范就失去了话语的约束标准,出现无序的话语并不稀奇。人人都享有言论自由的权利,政府及公务员同样如此,但这不等于话语表达就可以突破法律规定。“既定的制度规则对行动者的思想、言语和行动构成一种制度约束”[19],这是公共行政责任的重要标尺。其中,话语责任通过制度化的行为约束,对公务员的话语表达划出了底线,也是法治国家构建所应遵循的进路,如果缺少了制度要求,政府及公务员的话语不仅会出现随意性,也可能违反某些规章制度。不管怎样,政府及公务员都必须依法表达其意见,同时也“有义务向另一方,也就是受责人,解释和证明行为的正当性”[20]93,这也是制度要求的结果。正因为如此,公共行政中的话语责任离不开话语的制度规范,而且,话语规则一旦生成就具有了法律效力。

其次,话语责任是对官方的承诺、说明和应答等话语做出的规范性认定。在行政行为中,体面的话语是善政善言的需要,是话语规范的必要选择。话语责任要求公务员应真诚地表达其立场,哗众取宠只会赢得一时的满足感,却不能真诚地交流工作。如果工作中出现欺骗性的花言巧语,既是对公民知情权的侵害,也是责任缺失的典型表现。不仅如此,政府及其工作人员有时还需扮演“解答员”的角色,耐心说明可能出现的状况,哪怕在工作中出现了意外情况,也需要政府或官员坦诚地做出说明,必要时应听取各方建议后再发表意见,使发言更有针对性。此外,政府及公务员必须正视回应中的话语表达,切忌选择没有根据的话语。

最后,话语责任反映的是话语的担当精神。话语责任就是要让政府及公务员在处理各种公共事务时,应有一种勇于担当的公共精神或使命感。对政府及公务员而言,话语表达不仅要做到有礼在先,更要让权利与义务得到真正体现。要做到这一点,固然需要以担当精神为重。在任何情况下,政府及公务员的话语表达都应坚持以公共利益为重,真正让组织与个人的责任都得到发挥,而不能相互推诿或借词卸责。尤其在事故现场,一旦出现词不达意的情况,就可能引发公众的抗拒情绪。失去了话语表达的担当精神,再漂亮的措辞都是无稽之谈,甚至在拿公共责任开玩笑,敢说敢当的责任就无从谈起。

“话语不但能表达一群行动者的策略性利益和规范性价值,而且能说服其他行动者接受特定行动的必要性及恰当性理由。”[21]对政府及公务员而言,作为话语规范的约束力就是一种公共责任,它能够积极地“表明政府行为的依据,说明官员行动的理由,解释事件之间的因果关联,阐明政府的立场和态度”[22]。一些话语如果难于适应民众的诉求,也应给出相关的说明。可见,政府及公务员必须将话语当成责任来加以履行,只有这样,“语言美”的价值才能得到传递。

3 话语责任的研究价值

在大众麦克风时代,话语问题随时都可能在舆情传播中升级,加之行政责任越发受到社会各界的关注,政府及公务员的话语表达就不能随意而为,相反,只有不断地完善话语的规范性,才能更好地表达出民众的意愿。无论何时何地,都应强调言辞表达的功用及其影响,对构建亲民政府(或官员)来说则是一份难得的资源,话语责任的研究价值也将从中得到凸显。

3.1 话语责任是规范行政问责制的现实需要

如前所述,官员的话语问题时有发生,有的官员因此还受到了不同程度的责任追究。不仅如此,当前的话语问题案例还表明,个别官员“以谣辟谣”的现象并未消除。在构建法治国家的进程中,官员的话语表达必须有理有据,让话语表达不负责任的官员受到追究,使问责方式获得更为规范的制度支持。话语问题不是一件小事,关注话语责任也绝非偶然,从长远利益来看,话语问责必须借助成熟的制度体系,为健康有序的话语表达保驾护航。拥有了话语制度规范,话语中的责任也将得以明确。目前,行政责任问责手段对话语问题的聚焦程度并不高,话语责任的构建将使相关问题得到关注。没有具体的规定或要求,不负责任的话语就会随之而淡化,所以,规范行政问责就需要考虑话语的影响或危害。

3.2 话语责任有助于维护政府的话语形象

一个良好的政府,不仅会遵守各种诺言,同时也会注重话语规范。新常态下的行政责任,当然离不开对话语责任的探索,如果政府不能正视话语的力量,话语问题或多或少就会暴露出来。而且,忽视语言的效用将使政府官员淡化其语言表达能力,更有可能产生“祸从口出”的危害,严重时将使政府的话语形象大打折扣。胡言乱语是不负责任的话语,可能使政府或公务员产生话语危机,随着网络舆情的膨胀,话语失范还可能陷入一发不可收拾的境地。因此,使用文明用语人人有责,是社会进步的价值体现。推动文明用语,政府要发挥好主导作用。要改善官场的语言生态,净化政府的文化氛围,也需要在话语责任中做出规定或要求。对于政府来说,精神文明建设是各级政府部门常抓不懈的工作,它能够引导积极而文明的行政行为,与此同时,还能更好地维护政府的话语形象。

3.3 话语责任能够消解官民之间的沟通障碍

话语责任提供了一种交流规则,它要求政府及公务员必须重视语言价值,在行政行为中表达出规范有序的话语。用心沟通是政府及官员必须修炼的基本功,抑或采取心平气和的语气来面对公共问题,为了不造成负面影响,甚至要在沟通过程中表现出抚慰之情。近年来,政府及官员的话语表达有时存在意思不够清晰的问题,单向话语权阻碍了官民之间的互动。要让官民之间的沟通体现出协商性,话语责任就能够保证公务员倾听并尊重各种民意,使“说话难”和“听话难”等现象得到有效解决。显然,消解官民之间的沟通问题,话语责任的效用就不可低估,它能让官民之间保持和谐互动的关系,甚至还会在交流过程中升温升级。

3.4 话语责任有助于提升政府及公务员的话语表达技能

话语责任就是要让政府及公务员释放正能量、传递好声音,实现好话暖人心的效果。当前,话语表达已成为语言学和公共关系学研究的重要内容,其中,也不乏话语沟通或人际交往的行为选择,但已有研究更多地讨论行为选择的单一向度。政府及公务员的话语未必都是专业性较强的术语,“说话要看对象、看场合”同样是提升公务员话语表达技能的参照依据。话语责任通过严格的制度规定,政府及公务员的话语表达获得了价值规范,久而久之,话语表达的技能水平就会不断提升。一些话语问题确实产生了一定程度的负面影响,这些都是不可忽视的问题。政府及公务员必须修炼话语功底,除了要正视责任的力量外,还应将其作为一项技能来加以对待,并借助责任要求来改善或提升话语表达技能。好事多磨,好话同样要多磨,话语责任的界定将使话语技能得到重视,公共服务中的话语表达也将更具魅力或艺术性。与过去相比,回应型政府一再受到关注,并对政府的话语表达提出了更高的要求,如何表达官方立场及选择,就成了一门重要的学问,这同样是话语技能的表现。

4 话语责任的实现保障

公共行政的话语责任不仅仅要求公务员懂得怎样说话,更要有规则可循。要使话语表达产生实实在在的影响,并使之能够延续下去,政府及公务员就必须有所作为。政府及公务员不但需要掌握话语技能,更为重要的是,自始至终都应将话语表达作为行政责任来抓,才能迎合社会的共同期待。当然,如何塑造一种良好的语言生态,尤其是公共行政中的话语责任何以可能,这就需要深入分析话语责任实现所依赖的保障手段。

4.1 明晰行政话语法则,为话语责任提供制度支撑

在国家层面,《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》已对领导干部弄虚作假、隐瞒事实真相、陷害他人的情形加以处罚,与之相应,对于虚谎或瞒报的话语就应受到责任追究。在地方政府层面,有的地方已直接将话语问题作为问责的内容,如《北京市行政问责办法》就规定,“行政相对人询问有关行政许可、行政给付条件、程序、标准等事项,拒绝答复的”就是问责的情形;《上海市浦东新区行政过错责任追究暂行办法》更明确地指出,政府“对服务对象不理睬、不答复的”就在问责的范围内。有些还附加了“有其他需要问责情形的”规定,这也不排除对话语问题的处罚形式。为能保证公共行政的话语责任得到真正体现,相关规定明显具有拓展的空间和必要,许多地方只是宏观或隐约地说明了话语责任的事项,严格的边界还是未能明确。只有制定并完善公共行政话语责任方面的规章制度,官方的好声音才会越来越多。

4.2 建立话语监督机制,为话语责任提供运行动力

话语责任不是一句空话,要在行政行为中取得良好的效果,除了要按规则说话办事以外,还应建立话语监督机制。不管任何部门,也不管任何人,话语表达失误就理应受到惩罚。从话语责任的研究背景来看,还是有官员未重视话语表达方式,“前车之鉴”尚未成为“后车之师”。对此,有必要扩大公共行政责任的影响范围,而不能只限于某些人或某些部门。如前所述,公众人物的话语责任已经受到关注,对此还需要注意的是,应鼓励网络媒体或网民积极监督官员的话语问题,前提是必须要有充足的论据,否则,就会因话语证据不足反而造成话语伤害。不同职能部门及其工作人员之间也需要相互监督对方的话语问题,哪怕是一种沟通,也必须以规范的语言来代表公务员和政府部门的形象。因此,话语监督机制的构建就十分必要,它为话语责任提供了必要的动力。

4.3 开展文风建设,为话语责任提供组织基础

“言论自由,是社会的进步;话语责任,则是文明的品质。”[23]文风建设是“政”能量的体现,要让政府及公务员在话语表达中真正凸显担当精神,就有必要开展多种形式的文风建设活动。政府既可以开展内部话语规范教育,也可以通过内外部之间的交流或学习活动,来达到规范话语责任的要求。话语表达不是一项简单的工作,需要政府及公务员不断地重视话语的力量。文风建设是一项重要的防线,是构建话语责任必不可少的路径。也只有这样,才能更好地让政府及公务员说真话、说好话,话语责任的组织基础也将从中得到加强。

4.4 强化话语道德意识,为话语责任提供辅助载体

话语责任并非单纯的言说,还要贴近现实,传达行动方案,尤其要就民众关心的问题做到热心对待。要做到这一点,除了按照法律规定进行话语表达以外,还要遵守道德规矩。政府及公务员应不断检视各种话语问题,让道义责任得到真正落实。公共行政的话语责任表明,政府及公务员应扮演公共角色,积极表现出公共精神与道德使命感,哪怕说话不费功夫,但“好钢要安在刀刃上”。即便道德与法律责任可以共融,但必须看到“法律制度规定的责任是消极的责任,是被动的责任,而积极的责任则是道德责任”[24]。强化话语的道德意识是善政的必然选择,也是法律良好运转的辅助载体,可以说,道德意识克服了应然与实然之间的困惑,并能有效防止故意作恶的话语情形。通过道德意识的形塑,公务员的话语表达技能将明显提升,从而使话语表达出爱的情怀,这也是话语责任的价值所在。

5 结语

公共行政责任研究为责任政府的构建提供了诸多有益的参考,然而,大多研究都在宏观层面上泛泛而谈,具有操作性的技能责任没有得到系统的关注。话语责任一定程度上丰富了公共行政责任的内涵,具有重要的理论价值。近年来,政府及其工作人员的话语问题时有发生,但是,相关问题尚未引发学界的高度关注,话语责任研究确有必要。无论从理论上还是实践上,公共行政的话语责任都需要进一步明晰。即使是政府或官员的话语,也应明确将其划定为行政责任的范畴。话语责任研究将为话语责任追究提供一定的理论借鉴。如果忽视了话语的责任,不同的行政行为都有可能出现随意性的话语。因此,话语责任确实是一个值得研究的课题。作为公共行政责任的一种类型,话语责任研究可以进一步丰富其内容。

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