环境公益诉讼原告制度的困境及突破

张力增

（天津市南开区人民检察院公诉处，天津300102）



环境公益诉讼原告制度的困境及突破

张力增

（天津市南开区人民检察院公诉处，天津300102）

摘要：最高人民法院颁布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，将环境公益诉讼的原告限定为社会组织和民政部门，实质是确立了环境公益诉讼单一原告制度。环境公益诉讼自身具有复杂性和专业性的特点，单一的原告很难有效实现环境公益诉讼的立法初衷。反思环境诉讼单一原告制度，建立环境公益诉讼联合原告机制，是未来环境公益诉讼制度的发展方向。

关键词：环境公益诉讼；联合原告机制；立法研究

一、环境公益诉讼的难点探讨

（一）环境公益诉讼的特点

中国环境正在遭受前所未有的侵害，并已经殃及全部国民的健康。放眼世界，如何改善地球环境已经成为人类不得不面对的沉重课题。在法治社会，提起诉讼已经成为公民面对侵权行为发生时保护自身权益最主要的途径。现有的环境公益诉讼制度能否顺利实现其设立目的？

青岛海事法院于2015年7月21日受理中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉康菲石油有限公司和中海石油有限公司一案，此案亦为我国首例社会组织提起并受理的海洋环境类公益诉讼案件。自2011年中海油和康菲公司合作开发的“蓬莱19—3油田”溢油事故发生以来，围绕该事故引发的诉讼就从未间断。现有的环境公益诉讼机制能否顺利推动公益诉讼，这在该溢油事故引发的其他诉讼中可以预知。以天津海事法院受理的溢油事故引发的29名养殖户损害赔偿纠纷案为例，该案在环境侵权诉讼案件中颇具代表性：第一，此案由立案至开庭，历经整三年，仅涉案事故索赔前期的行政协调就占用了一年多的时间；第二，由于这两起案件涉及当事人人数众多，证据材料也比较多，当事人的身份要逐一审查，工作量巨大；第三，原告在诉讼过程中花费的鉴定费用为7030000元。该案是一起典型的环境污染纠纷，也是检验我国环境公益诉讼制度一块试金石。假设该案适用公益诉讼机制，可以预见，无论是谁作为原告起诉，必然面临协调难度大、诉讼成本高、取证困难的局面。

环境公益诉讼面临的困境不限于此。环境科学是一门独立的学科，研究的领域跨度地理、化学、物理、生物等部分学科。从宏观来说，环境科学研究人与自然的相互作用、相互制约的关系；从微观来说，物质在有机体内的迁移、转化、运动规律及对生命机理的影响，均在环境科学的研究范围之内。环境范围涵盖范围极广，大气、水、土壤、森林，甚至生物多样性，均是公益诉讼的保护客体。任何污染的认定（尤其是复合型污染）都包含大量的科技因素，由此决定了环境公益诉讼具备专业性和复杂性的特点。这是其它任何诉讼类型都无法比拟的。

环境公益诉讼往往涉及数以十计的企业和数以千计的受害人，将侵权主体引入诉讼程序，汇总受害人受损利益，精确计算受损环境恢复所需，妥善赔偿每一个受害人，都需要耗费大量的人力物力。几乎任何一个环境公益诉讼案件的取证过程都不是易事。在地方保护主义依旧盛行的地区，环保行政机关极有可能拒绝提供污染企业的相关资料数据，再加污染者常常是经济实力雄厚的企业，其具备的信息资金和技术优势让证据收集愈加困难。一般的公民和社会组织很难胜任此工作，即便对检察机关、行政机关来说，也是不小的挑战。尤其在环境公益诉讼中，原告的庭前准备工作直接影响庭审效率和效果，而单一的诉讼原告很难在搜集证据、认定行为、适用法律上做到兼顾。

环境公益诉讼的复杂性还体现在其学科跨度很大。环境公益诉讼案件涉及众多法律法规，同一案件往往具有民事、行政，甚至刑事问题交织在一起的特点，这对现有的审判工作提出了挑战。一般来说，在具体案件的审判过程中，法院处于不偏不倚、相对中立的位置，在审理程序的模式上极少能有创新，当然，这与我国整体的司法环境和管理方式不无关系。

（二）《解释》之解读

2015年1月7日，最高法发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。《解释》中关于我国环境公益诉讼原告范围的规定，概括起来有两点：其一，仅有依法注册登记的社会组织（包括特定的社会团体、民办非企业单位以及基金会）以及民政部门有权以原告的身份提起环境公益诉讼；其二，包括检察机关在内的其他部门单位可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织和个人依法提起环境公益诉讼。

文章认为，《解释》限制了检察机关和其他行政机关提起环境公益诉讼的资格。虽然《解释》规定了检察机关具有帮助起诉职能，但提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式，均系辅助性帮助，与作为原告的诉讼主体地位不可同日而语。《解释》中提到，其他部门单位“可以”提供辅助性帮助，“可以”的另一个侧面就是“不可以”，“辅助性帮助”本身具备不稳定性和局限性。以检察机关为例，检察机关具备得天独厚的诉讼资源优势和丰富的司法实践经验，是贯穿诉讼全过程的优势。辅助性帮助的定位无法为检察机关提供充分发挥其职能的平台，而缺乏法上赋权及激励机制的模糊制度设计更让辅助性帮助的作用大打折扣。

此外，我国现阶段的社会组织存在一定缺陷。长期以来，我国社会都呈现“大政府，小社会”的格局。现有的社会组织的内部机构设置、管理方式和人员构成，与政府存在千丝万缕的关系，缺乏独立的社会管理经验，能否一力承担提起环境公益诉讼存疑。而且既为诉讼，就难免涉及调解。调解具备赔偿迅速和节约司法资源的显著特点，在我国，相当一部门民事案件以调解结案[1]。即便在美国，类似于调解制度的和解结案数量也占了民事案件总量的十分之一。而且调解不完全是利益的折中，还蕴含着法律技巧和诉讼策略的掌握，调解工作对于现阶段的社会组织来说，还是一个相对陌生的领域。

按照传统的做法，公共利益的保护责任由政府承担，但结合我国环境污染现状不难发现，这种“单轨制”保护模式力度明显不够，原因不仅在于政府的有限理性不仅存在决策失误的可能，受地方保护主义的影响，行政行为又难免陷入利益衡量和复杂的人情往来之中。

让公益诉讼在保护环境、公众生命健康和财产安全上尽快发挥更好职能，是环境公益诉讼设立的主要目的。将原告限定为社会组织和民政部门一定程度上忽略了司法实践经验的欲求，在环境污染日益严重和环境公益诉讼亟待发挥作用的今天，这是值得商榷的。

二、提起环境公益诉讼的原告

（一）环境为万民之公益

按照庞德的观点，环境是典型的公共物品[2]。环境既然为公共产品，所提供的利益当然为公共利益，既是利益，则存在被侵犯的可能性。将环境视作公益并非自古有之。如何认识和看待环境，近代人类思想的发展大体经历了三个阶段：以保护个人利益为目标的个人主义、资产流转和资源配置驱动下的社会本位观和人口与环境危机警醒下的生态本位观。在生态本位观的视角里，人与世间万物共同参与自然界物质、能量和信息的循环交替，人是自然界的一份子，无论是物质关系还是伦理关系，都与无法与自然界割舍，保护环境，就是保护人类自身。

审视思想的变更轨迹，可以看出思想总在环境受到破坏之后转变，认识这一沉痛规律对于我们珍视和保护环境，更具警醒作用。自1979年《环境保护法（试行）》以来，环境立法如雨后春笋般出现①。值得一提的是，环境立法热潮涌动之时，恰为环境污染最为严重猖獗之时：淮河流域、珠江流域大面积污染，黄河断流，长江源头冰川锐减……残酷的现实让人醒悟：“徒法不足自行”，法律的理论生命也许在于逻辑，但法律的实践生命必定是执行力，唯有程序法的迅速跟进，实体法上确定的权利才能获得保障。

公益诉讼的出现，打破了传统公法与私法的界域，一定程度上是对公民与国家关系的重构。公民与国家的关系，最早见于古希腊哲学家伊壁鸠鲁的契约论②。此观点被后世思想家继承，尤以卢梭和洛克为代表。卢梭在《社会契约论》中提到，在社会契约中，人们用自然权利置换契约权利。洛克的《政府论》认为，国家的权力来自公民的让渡，国家是公民实现权利的路径或手段。唯有保护国民权利，增进国民福祉，国家的存在才有正当性。马克思、恩格斯也认为：“国家起源于人们相互间的契约，起源于社会契约”[3]。在可持续发展的今天，公民呼吸清洁的空气，饮用干净的水源，是天经地义权利。国家有义务让公民充分享有环境权，在环境污染导致公民环境权受损时，国家有义务遏制环境污染、恢复受损环境并保障公民权利。这是社会契约理论中国家存在的目的，是现代民主政治的要求，也是我国宪法规定“国家的一切权利属于人民”的本义，更是公益诉讼出现的深层次原因。

公益诉讼（public interest litigation），通常被理解为以个人、组织或者机关为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益（公益）的行为为对象，以制止损害公益行为并追究公益加害人相应法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动[4]。从侵害的对象来看，环境公益诉讼大体可分为两种：一种体现为对环境的单纯破坏，与个人的利益并无直接关联，典型代表为野生物种灭绝；某些破坏环境的行为甚至与人类的短期利益呈现副相关，比如渔业资源的过度捕捞，但是长期来看，环境公益诉讼却能使渔民长期受益。另一种环境的破坏则与人类利益受损同时存在，即公益和私益正相关“蓬莱19—3油田”溢油案即属此类。在司法实践中，后一种情况较为普遍。

《民事诉讼法》55条开辟了公益诉讼的先河，环境公益诉讼制度被寄予厚望并非没有依据。参考美国14个环保团体8个州政府诉美国电力公司环境污染公益诉讼一案，在该案中，法院最终判决被告承担包括赔偿在内的各种费用共计46亿美元。通过诉讼，电力公司不仅受到严厉的惩处，更做出了安装减少污染物质排放设备和治理环境污染的承诺。环境公益诉讼不仅可以赔偿因环境污染或生态破坏造成的公害，有效预防环境污染及生态破坏行为，并能通过公益诉讼行为，引导公共政策和督促政府的行政行为和改进企业的经营行为，最终提升整个社会的环境福利。

（二）成为适格原告的理论依据

环境公益诉讼的原告，是构建环境公益诉讼法律制度的核心所在。理论界普遍认为，检察机关、环境保护行政机关、民政部门、公民和社会团体都被认为有提起环境公益诉讼的资格。分而论之，违法行为最容易被受到直接影响的公民发现，公众是环境公害的直接受害者，往往也是最大受害者，有十足的动力去维护自身的权益。但是公民在环境受损时，往往无法和污染企业直接对话，甚至无法知道污染来源。公民在维护自身权益方式有限，只有依靠公益诉讼维权。公众的力量分散，作为理性人“搭便车”的心理也很普及，社会上存在大量的与公众关系密切的社会组织，它们具备公益性的价值观、独立性、专业性，可在一定程度上代替公众维权。社会组织具备的资金、信息和技术甚至媒体资源的优势也是公民不具备的。

检察机关代表国家行使诉权，是国外的通常做法。如美国、葡萄牙和巴西等国[5]。检察机关作为国家的法律监督机关，具备法定的调查权，调查取证方便，检察机关内设的民行部门也能为提起诉讼提供资源支撑。由于不牵扯自身利益，检察机关参与诉讼对行政机关的不作为也能起到监督作用。环境保护行政机关作为环境事务的具体管理者，直接为环境公益代言，既有提起诉讼的资格，又具备提起诉讼的便利条件。

检察机关和行政机关作为国家利益的代表行使诉权，具有深厚的理论渊源。在罗马法上，空气、水流、海洋、海岸被认为是依据自然法而为众所共有的物，所有人都有权使用这些公共财产[6]。英国普通法中的“国家拥有海洋及其底土和沙滩，享有航行、商业和捕鱼等公共使用的信托”之规则[7]即来源于此。环境公益信托理论认为，自然资源系全民共享，为全民自由利用，政府的作用在于保障公民充分享有自然资源及促进社会公益。在英美法中，包括沙滩在内的自然资源均被视为公共信托财产，其中国民是委托人，国家是受托人，国家有对受托财产妥善保管的义务。当加害人的行为有害环境时，国家有权向环境加害人追责。而作为衡平法意义上的公众，在国家不作为时，亦有权向环境加害人追责。

再从经济学的视角去看。英国自十八世纪的工业革命以后，工厂林立，就业机会大增，当地居民的生活状态亦因之改变。工厂生产出来的产品，成本来源包括两项：一项是支付工人的工资、原料、资本、生产设备和流水线等显性支出或者说私人成本（private costs）；另一项则是企业生产过程中排放的污水、烟雾、噪音等隐性成本，又被称为外部成本（external costs），该项成本实际由社会全部居民承担，两种成本的总和是社会成本（social cost）。19世纪的英国经济学家庇古在其著作《福利经济学》里提出，既然工厂生产了外部成本，政府就有介入的理由，通过课税的方式，让税负刚好等于外部成本。经济学巨擘科斯针对庇古的学说提出质疑，科斯认为，无论政府课税与否，居民依然要忍受黑烟污水，并站在整个社会的角度提出解决此问题的两条路径。一是界定财产权，二是让权益受影响的人相互协商，寻求解决问题的办法。经济学的外部成本理论，从经济学的视角支持了行政机关和检察机关代表公众提起环境公益诉讼的合理性。

在美国的立法和司法实践中，检察机关，环保行政机关，环保团体及公民个人，均具备公益诉讼的原告资格。我国的司法实践也认可了上述环境公益诉讼原告的合理性。贵阳市中级法院于2007年印发的《指定管辖决定书》中，明确认定各级检察机关、环保局、林业局等相关职能部门，可作为环境公益诉讼的原告向人民法院提起环境公益诉讼”③。近年来，包括贵州、云南、江苏在内的全国多个地方法院受理过环境公益诉讼案件，多部地方性规范性文件亦针对原告范围作出规定，其中检察院、环保部门均列其中。

三、环境公益诉讼的联合原告机制

（一）单一原告、共同原告、联合原告

上文已述，环境公益诉讼是一个充满复杂性和专业性的课题，单一原告很难顺利启动并推进起环境公益诉讼。理论界和实务界多将视角着眼于原告的范围和序列的讨论，忽略了不同诉讼主体的特点和人性。关注环境公益诉讼，不仅要关注谁提起诉讼的要求有多么迫切，更要关注由谁提起，如何提起诉讼才能让环境公益诉讼取得预期效果。仅仅扩大环境公益诉讼原告的范围，原告力量的增强是表面现象。共同原告依然难以承担起环境公益诉讼的历史使命。提起原告范围的扩大不等同于环境公益诉讼的启动和推进更为便利：1.原告范围的扩大依然不能避免复杂环境公益诉讼中原告单一的局面。对于行政机关和检察机关来说，提起诉讼是权利，也是义务。而对于公民和社会团体来说，提起环境公益诉讼，只能是法律赋予的权利。既为权利，则存在选择不予行使的空间；2.人的趋利避害决定了在面对关乎重大自身利益的诉讼时，存在争诉的可能。冗长的诉讼流程是环境公益诉讼的常态，即便某一原告在提起诉讼时兴致很浓，欲望强烈，但随着诉讼进程的推进，人又有可能怠于付出成本，乐于坐享其成。由此看来，共同原告制度，更类似于诉讼请求的叠加，不能从根本上提升诉讼效率。环境公益诉讼的原告，之所以被认为是整个诉讼制度的核心所在，原因就在于这不仅关乎谁有权提起诉讼，更影响到是否能这一最高效开启，并将诉讼推动到流程结束这一本质问题。

文章认为，建立环境公益诉讼联合原告机制，发挥不同诉讼主体的比较优势，聚合力以保证诉讼活动的顺畅进行，是摆在环境公益诉讼面前的重要议题。所谓环境公益诉讼联合原告机制，是指由于自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，检察机关、行政机关、自然人和社会团体有权按照法律赋予的诉权，通过发挥不同原告的协同互补作用，推进诉讼进程，保证环境公益诉讼的有序进行。

经济学家李嘉图提出了比较优势的概念，他认为，当一方进行一项生产时所付出的机会成本比另一方低，这一方就拥有了进行这项生产的比较优势。而拥有比较优势的一方，即可在贸易中获利。虽然比较优势是经济学的概念，但是学科的分野不能掩饰比较优势理论在公益诉讼中的借鉴意义。在环境公益诉讼中，不同的诉讼主体具备不同的比较优势，检察机关具备法律知识和司法实践的比较优势，行政机关具备行政管理和环境监测的比较优势；公众具备推动诉讼的比较优势等；社会组织具备灵活机动，资金充沛等比较优势。举个例子，同样的一份起诉书，检察机关可能一天就完成，但是社会组织可能需要三天，检察机关就有撰写起诉书的比较优势。联合原告机制的意义就在于，在某一具体的环境公益诉讼案件中，不同原告通过合作，充分发挥各自的比较优势，在耗费同等资源（包括人力、物力、财力及时间）的前提下，获得最大的诉讼收益。

（二）协调机制

协调机制，是共同原告和联合原告的本质区别。在实践中难免出现原告资质的互相推诿、争夺，乃至在具体的诉讼请求上存在争议，这尤其体现在跨区域的环境污染案件中。试举一例来说明：

一家位于河流上游甲市的企业将污水排入河水中，导致河里的鱼大量死亡。居住在河流中游，以捕鱼为生的乙市渔民的生活难以为继。位于河流下游丙市的多户农民常年用河里的水灌溉，水污染导致大面积庄稼枯死。河水流经的整个区域生物多样性及生态环境亦均严重受损。

可以设想，在今后的环境公益诉讼案件中，该案例可能作为常态出现。在这一典型案例中，甲市、乙市、丙市的环境行政保护机关、检察机关、社会组织、乙市的渔民、丙市的农民均可以提起环境公益诉讼。在本案中，环境行政机关可能出于保护本地区生态环境及公众利益的考虑而争抢公益诉讼原告资格，也可能因为业务繁忙人手不够而相互推诿；公众有可能为充分表达利益诉求而要求参与诉讼，也可能出于“搭便车”的心理而静观其变……理论分析尚且存在多种可能性，实际情况又总是在学理讨论上翻新。诉讼过程是一个金钱和时间消耗的过程，争抢诉讼资格可能导致诉讼不充分，浪费司法资源；推诿诉讼更有害于环境及公众利益，现有的单一原告、共同原告制度均不能对此症结做出有力回应。作为一个尚属于探索期的诉讼程序，应当把诉讼的效率和成效放在尤其重要的位置上，通过强力顺畅的诉讼过程，惩治环境侵害人，最大限度杜绝环境污染行为。

综上所述，联合原告机制正常发挥功能，尚需要权威部门的存在，通过对个案具体的案情、复杂与难易程度的分析，确立合适的原告。在现有讨论的原告之外设置新的协调机构，不仅建立周期长，手续繁琐，还不具备经济可行性，故协调机构应当在现有讨论的原告内做出选择。检察机关不仅具备司法权威，还要具备跨区域的协调能力。在环境公益诉讼中，诉讼的对象不仅涉及侵害公共利益的企业法人，在某些严重侵害环境的案例中，还应当追求侵害人的刑事责任，这更是检察机关的专有领域。部分学者认为检察机关提起公益诉讼是公权限制私权的说法不能成立，部分理由在于，无论基于社会契约论还是国家权力学说，在面临环境污染已经严重威胁国民健康乃至生命时，陈旧的司法理念应当让步全人类福祉。

党的十八届四中全会提出，要建立跨行政区域的法院和检察院，这使得检察机关承担协调职能更具备实际意义。具体构想如下：1.在公民、社会团体、行政机关均提起环境公益诉讼时，检察机关应当结合案件自身特点，综合考虑利益关系和资源禀赋的不同，确定具体的一个或多个原告，并协调不同原告之间的关系，针对原告承担的诉讼工作提出建议；2.在公民和社会团体均拒绝提起环境公益诉讼时，检察机关在明知环境受到侵害之时，也应当及时提起环境公益诉讼。需要其他原告共同参与诉讼的，行政机关有作为共同原告提起诉讼的义务，公民和社会团体有提供证据、技术支持的义务；3.建立备案制度。在检察机关作为原告之一时，应当在提起诉讼中起主导作用；检察机关不作为原告时，检察机关也将承担法律支持、调解原告争端及外部联系的职能；4.当不同原告之间存在争议，且原告所在地在不同地区时，应当由上述地区检察院的共同上级检察院作出协调，共同上级检察院在充分考虑具体案情之后，在一定期限内确定公益诉讼的原告。出于效率的考虑，该决定具备终局性，不得进行诉讼、复议；5.就全国来看，最高人民检察院及其授权的省级检察院对全国性有重大影响的环境公益诉讼案件的原告之间的争议进行协调，并作出最终决定。2015年，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《方案》）已经明确了检察机关可以作为原告提供环境公益诉讼，这让联合原告机制的构想变得不再是空中楼阁。当然，检察机关作为协调机构的身份确立，同样需要立法明确。

检察机关必然作为原告参与诉讼，还是具备一定裁量权，可以选择性参与环境公益诉讼案件，是不容回避的问题。刑事诉讼中存在自诉案件的根本理由就在于，自诉案件所侵害的法益相对较小，出于司法资源和社会危害程度的考虑，公民个人可直接提起诉讼。同样，环境公益诉讼案件亦有轻重之分。文章认为，轻微的环境公益诉讼，检察机关可以不作为原告参与诉讼；至于严重损害公民身体健康、受害公众人数众多、严重损害环境以及复合型的环境公益诉讼案件，检察机关应当作为原告或原告之一提起诉讼。

四、环境公益诉讼联合原告制度的构建

（一）司法实践的建议

一方面，地方法院要敢于受理环境公益诉讼案件。在具体的案件审理过程中，法官应参照民事诉讼法的有关规定，在不违反现有法律规定的前提下，合理发挥自由裁量作出判决。最高人民法院将地方法院的有益的司法经验进行归纳吸收，抽象出行为模式，形成司法解释，最终供公益诉讼立法借鉴。最高法《解释》中确定的原告范围，在笔者看来并不妥当，原因之一还在于《解释》并未有效吸收地方法院的成功司法经验，甚至有悖于最高法自己公布的经典案例中认可的原告，在最高法院公布的九起环境资源审判典型案例中，由公民作为原告的共有6起。另一方面，环境公益诉讼案件和案件之间差别巨大，如海洋污染、地下水资源污染及生物多样性的破坏，均属环境公益诉讼的范畴，但是在证据调取、损害鉴别、统计方法上差别巨大，在诉讼原告的选择上亦不能等量齐观。地方法院应通过试点的方式，总结不同公益诉讼的性质和特点，并探索提起公益诉讼的最佳原告，成为日后环境公益诉讼立法细化完善的重要参考。成功的司法实践宜通过指导性案例予以推广。最高检在《方案》也已经明确表示要支持环境公益诉讼的试点工作。

应当承认，在依法治国的背景下，凡是重大改革都要于法有据，尤其是在司法实践过程中。但是在离散型、扩散型利益为主要特征，且存在较多潜伏的利害关系主体的环境公益诉讼中，现有的代表人诉讼、集团诉讼制度已经不能满足顺利开展诉讼过程的需要时，谨慎的创新也未尝不可。按照统计学的方法计算，假定环境公益诉讼原告以四种，被告以三种为计，包含不同种类原、被告主体的环境公益诉讼的种类就有100种之多。在公益和私益交织公益诉讼案件中，因情况复杂，司法机关的创造性实践尤其重要。假设康菲案中，行政机关为维护公益而提起诉讼，渔民仅为维护私益而提起诉讼，虽然诉讼动机不同，但是不同原告存在承担诉讼成本和推进诉讼进程的同质性。诉前同类诉讼请求的合并，诉讼成本的负担是协调机关的工作，高效的审理模式更是对法庭的必然要求。又以美国墨西哥湾溢油污染受害者诉英国石油公司案为例，该案提起诉讼的原告形形色色，包括联邦政府、州政府、多国渔民、治理污染患病的工人、旅游公司、度假村、酒店等。不同职业、不同地区的原告提出的诉讼请求复杂多样，法律依据也迥异。在此案中，法官和律师为节约成本，将管理技术纳入和解和法庭的审理过程，创造性地提出来“主张束”的概念④，以区分不同主体的诉讼主张。司法实践中的“正常人法则”，本质上也可以称之为经济学上的基准点分析法[8]。这种将其他学科的概念、研究和解决问题的方法引入法律领域解决环境公益诉讼难题的做法，值得借鉴。

环境公益诉讼踏入司法领域后离不开司法机关的创造性。在最高法2015年7月16日公布的《2015年度全国民事审判工作会议纪要》中也提到，要切实推进创新改革，努力拓宽多元化民事争议解决机制。而包括生物多样性、臭氧层破坏、跨区域深海污染等已经出现或将来有可能出现的环境公益诉讼案件，更无先例可循，只有在司法实践中“摸着石头过河”。

（二）立法见解

文章不赞成《方案》将环境公益诉讼案件作民事公益诉讼和行政公益诉讼的区分。设置行政公益诉讼的目的之一在于制约行政机关的不作为,但是一般来说,行政机关的不作为往往意味着环境已遭到破坏和公益的既已受损。此时，有完全的必要提起公益诉讼，行政机关在诉讼中因行政不作为列入被告。在环境受到破坏后，民事与行政的区分易导致这样一种局面：行政诉讼的提起——行政诉讼判决政府须作为——行政机关作出有利于环保公益的决定——涉污企业停止污染行为，考虑行政机关提起上诉和企业提出复议申请等情形后可以发现，相对单一的民事环境公益诉讼程序冗长，效率低下。

从性质来看，公益诉讼与民事诉讼与行政诉讼均存在本质不同。前者是保护社会公共利益（虽然在诉讼中可能夹杂着私益），除却法律的特别规定，市民均有提起诉讼之权利。而一般的民事诉讼乃特定人为保护个人权利提起的私益诉讼，行政诉讼的立法目的均是保护个人的合法权益，均不能体现公益诉讼维护社会公正及公共利益的本意。而以检察机关和行政机关为原告提起的公益诉讼中，原被告之间已经近乎具备了主体平等的特征，与私权对抗公权的行政诉讼模式格格不入。

长期来看，环境公益诉讼的立法是必然趋势，但是文章反对在现有条件下将环境公益诉讼制度脱离现有诉讼制度的框架而单独立法。在司法实践相对欠缺，环境公益诉讼制度都还在摸索阶段的贸然立法，会与现有的法律体系相冲突，造成体系上的紊乱。这不仅不能起到引导规范作用，反而会让环境公益诉讼陷入被动局面。应当在丰富的司法实践基础上，以现有的民事诉讼法律的基本框架为依托，循序渐进、谨慎地推动环境公益诉讼的立法工作。

（三）其他配套制度

1.诉讼费用制度。环境公益诉讼案件的诉讼赔偿请求数额往往较高，以诉讼标的来确定诉讼费用，是环境公益诉讼顺利提起的巨大不利。环境公益诉讼既为维护公益而提起，成本就不应全部由个人承担。就法院来说，应当减少甚至取消诉讼收费的收取，以激励诉讼，此需认真论证，并在《诉讼收费管理办法》做出详细规定。此外，国家应当设立专门的环保基金，由检察机关统一管理。此举的意义不仅在于助力诉讼，还能强化和理顺检察机关的协调作用。公民和社会组织等如果要提起环境公益诉讼，可以申请环保资金的支持，检察机关应当就事实的真实性和是否存在恶意诉讼进行审查。在社会层面上，应当成立环境公益诉讼基金会，基金会由政府牵头组建，接受社会捐赠。通过申请基金会资金支持胜诉的，应按照一定比例提取被告的罚款作为环境保护基金，以保证基金会的长期运转。

2.举证责任制度。公益诉讼程序采职权主义，是各国民事诉讼法的通例。因为环境公益涉及公益，法院应当更为积极的行使司法权，而不完全受当事人理论的拘泥。根据现有法律规定，环境污染案件实行因果关系举证责任倒置。其立法初衷在于环境污染案件的受害方处在信息不对称、取证能力欠缺的位置，是法律公正的体现。对比旨在保护私益的环境污染案件，环境公益诉讼案件应当同样适用因果关系的举证原则。按照《证据规定》15条，在涉及国家利益和公共利益时，法院可以主动调查取证。在环境公益诉讼中无法获得证据影响诉讼进程时，法院应承担调查取证的义务，主动出击，以提高诉讼效率，保护社会公共利益。

文章认为，针对环境公益诉讼现状和困境的讨论，如果只是拘泥于现有的法学理论并在司法实践中过度谨小慎微，那破解环境公益诉讼的对策可能是无解。引发诉讼的“因”既然产生于复杂和不断更新变化的社会，那解决纠纷的“果”就不能原地化缘。探索环境公益诉讼所需要的高效处理问题的机制对于法律人乃至整个社会来说，都是智力和能力的挑战。法律乃追求善良和公正的艺术，虽固有考虑效率以追求公正之价值取向和制度设计，但是在追求效率高能的机制上，理论和实践都略显贫瘠。由此而论，取经于其他学科的思路、办法，以服务于法律难题，不失为处理环境公益诉讼困境的可取之路。毕竟，学科之分野无阻哲学之大一统，而各学科在研究思路、主题上具有相当程度的一致性，法律经济学的迅速发展就是例证。文亦多受经济学思路、办法的影响，并引至法律为考虑，以期有裨益于环境公益诉讼。

注释：

①其中环境保护基本法1部，污染防治法律8部，自然资源保护法律10部。

②伊壁鸠鲁以“人生目的在于追求快乐”为基础，提出人们之所以摆脱自然状态建立国家，是为了防止相互间的侵害，实现个人的快乐生活。国家是社会契约的表现，人们根据社会契约服从于国家，是因为社会契约的目的在于维护个人的快乐生活。如果国家不能使个人过上快乐生活，就失去了其存在的价值。蒋银华.论国家义务概念之萌芽与发端[J].广州大学学报（社会科学版），2011，（7）.

③近年来的地方司法判例和地方规范性文件主要包括：2008年5月，无锡两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭，受理检察院、环保部门、环保社会团体及社区物业管理部门提起的诉讼。2008 年11月5日，昆明市环境保护局、市公安局、市检察院、市中级人民法院联合发布的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》规定，环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼。其中，云南省的《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》最为狭窄，仅包括检察机关和依法设立登记的公益性社会团体；贵阳市《指定管辖决定书》包括各级检察机关、两湖一库管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门；昆明市《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》较宽，包括检察机关、环保部门和有关社会团体；以无锡市《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》的范围最为宽泛，包括检察院、环保部门、环保社会团体及社区物业管理部门。

④具体来说，在某一类主张的处理过程中，运用分类技术来实现案件处理的高效。以和解中对个人及商业经济损失主张的处理为例，将当事人所处的地理区域划分为A、B、C、D四个地区。A区域是受溢油事故直接影响的地区，除例外情况外该区的当事人不需要承担举证责任证明因果关系的成立。受溢油事故影响低的地区，因果关系证明标准更高。参考Brendan Selby.RE:Oil Spill by the Oil Rig“Deepwater Horizon”on the Gulf of Mexico，On April 20，2012，Order,Aug.26, 2011.Harvard Environmental Law Review .Vol.36.2012.564.

参考文献：

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[5]李挚萍.中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择[J].河北法学,2010，（1）.

[6]（古罗马）查士丁尼.法学总论[M].北京：商务印书馆，1989.48.

[7] Note Lyon＆Fogerty .Unprecedented Extensions of the Public Trust，Calif.L.Rev.1982.1138，1140.

[8]熊秉元.正义的成本[M].北京:东方出版社，2013.130.

（责任编辑：郭鹏）

·案例辑要·

The Dilemma and Breakthrough of Plaintiff System of Environmental Public Interest Litigation

ZHANGLi- zeng
（Tianjin People's Procuratorate of Nankai District, Tianjin 300102, China）

Abstract:In the Interpretation ofseveral Issues concerningthe Application of Lawin the Trial of Civil Public Interest Litigation promulgated by the Supreme People's Court, the plaintiff of environmental public interest litigation is limited tothe social organization and civil administration department, sothe essence is to establish a single plaintiff system of environmental public interest litigation. Environmental public interest litigation itself has the characteristics of complexity and professionalism, it is difficult for a single plaintiff to effectively realize the legislative intention ofenvironmental public interest litigation. Based on reflectingthe single plaintiff system of environmental litigation, the establishment of the joint plaintiff mechanism of environmental public interest litigation is the development direction ofthe future environmental public interest litigation system.

Key words:environmental public interest litigation; joint plaintiffmechanism; legislative study

作者简介：张力增，男，天津市南开区人民检察院公诉处检察官，主要从事诉讼法学研究。

收稿日期：2015- 09- 03

中图分类号：D922.68

文献标识码：A

文章编号：1674- 828X（2016）01- 0076- 08