创新农村基层纪检领导体制和工作机制

□胡序杭

创新农村基层纪检领导体制和工作机制

□胡序杭

领导体制和工作机制是农村基层纪检工作落到实处的实现途径。村干部中违法违纪问题较多与目前农村基层纪检领导体制和工作机制的滞后有一定关系。要创新农村基层纪检领导体制和工作机制，建立健全县（市、区）和乡镇联动的村干部管理体制，形成纪检监察部门牵头抓总的组织架构；严格实行乡镇（街道）纪（工）委书记专职化，集中精力履行好监督职责；加强农村基层纪检干部的业务培训；把握运用好农村基层监督执纪的“四种形态”；建立和完善乡镇（街道）纪（工）委书记和副书记单列考核机制；通过工作机制创新转变农村基层纪检监察的监督方式，最终实现农村基层党风廉政建设从治标到治本的转变。

农村基层纪检 领导体制 工作机制 创新

随着城市化进程的加快以及农村其他方面建设的快速推进，村干部腐败已成为一个非常突出的问题。目前村干部中违法违纪问题较多与目前农村基层纪检领导体制和工作机制的滞后有一定关系，农村基层监督管理责任制落实缺位是比较普遍的现象。村级作为农村基层治理的末端，虽然监督的主体很多，但是监督责任不清，落实不力，没有形成监督的整体合力，导致对村干部行使权力缺乏有效的实际监督。现在对村干部工作的监督和检查，大多以县（市、区）为主。而农村基层党风廉政建设涉及的领域广、部门多，县（市、区）的管理体制也没有理顺，县（市、区）对农村基层的情况大都不能及时掌握，村干部的违纪违法行为多数是在村民举报后才得以发现。乡镇（街道）能管却不愿意管或不敢管，普遍存在监督比较软的问题。虽然不少地方的文件都规定乡镇党委和政府以及街道是村干部监督和管理的主要责任主体，但有些乡镇（街道）领导往往对村干部，特别是村党组织和村民委员会主要干部，重使用、轻监督和管理，疏于对村党组织和村民委员会班子的指导、监督和管理。一些乡镇（街道）领导对村干部存在着“维持稳定、不出事就好”的心理，尤其是对一些工作任务比较重的村，乡镇（街道）领导对村干部比较依赖，怕村干部不协助乡镇（街道）工作，更怕村干部撂挑子，发现村干部有问题，往往是“大事化小、小事化了”。正是由于乡镇（街道）与村的关系比较微妙和复杂，也由于一些乡镇（街道）干部与一些村干部结成了利益共同体，尤其是有的村干部在当地有较大的影响，所以不少乡镇（街道）对这些村干部不愿管，有的也不敢管。而县（市、区）纪检部门要管又不熟悉情况，导致监督缺位。同时，乡镇（街道）纪检工作也存在着一些问题，影响到村干部的管理和监督。

要加大对村干部的管理和监督，进一步遏制村干部的腐败行为，必须积极推进农村基层纪检领导体制和工作机制的创新。这是因为，领导体制和工作机制是农村基层纪检工作落到实处的实现途径。本文就如何创新农村基层纪检领导体制和工作机制作些探讨。

一、建立纪检监察部门牵头抓总的组织架构，完善农村基层纪检领导体制

建立健全县（市、区）和乡镇联动的村干部管理体制，加大对村干部的管理和监督，需要解决县（市、区）委常委会的分工和工作协调问题，创新农村基层纪检领导体制。

近年来，不少省级党委加大了抓基层党建工作的力度，多次召开专题会议，听取省内各市委书记上年度履行基层党建工作责任制专项述职，并对各市委书记履行基层党建工作责任制情况进行逐一评议。这对各级党委书记贯彻全面从严治党的要求，牢固树立基层党建工作责任意识，进一步落实基层党建工作责任制起到了积极作用。但在农村基层党建的领导体制和工作机制上还存在一些问题。从建立健全县（市、区）和乡镇（街道）联动的村干部管理体制来看，主要是纪委、组织部和民政局的工作如何分工和协调。纪委书记和组织部长都是县（市、区）委常委，在常委会内的排名基本上是看进常委会的时间，而民政局长在当地属于部门领导。在村干部腐败治理方面就存在纪委、组织部、民政局如何形成合力，特别是纪委和组织部如何形成合力的问题。调研时，一些纪委领导认为村干部腐败的治理应该由纪委负责协调，理由是他们是从事廉政工作的主管部门，一些地方党委文件也是这样规定的；而组织部领导则认为应该由组织部负责协调，理由是他们负责村干部的培训和村“两委会”的换届选举，而且乡镇干部也由组织部管，乡村的情况组织部比纪委更熟悉，协调起来会相对容易。民政局长则认为，无论是纪委负责协调还是组织部负责协调都离不开民政局，因为民政局具体负责农村基层民主政治建设，负责村民自治工作，这两方面的工作情况民政局比纪委和组织部都更清楚。

我们认为，要对现有的县（市、区）领导机构作比较大的调整是不现实的，就农村基层纪检领导体制而言，目前可以从三个方面作些改进：

一是由县（市、区）委书记负责协调农村基层党风廉政建设工作。因为随着反腐力度的不断加大，纪委的工作越来越重，村干部腐败的治理难以靠县（市、区）纪委一家承担，而且在一些地方具体工作实施中纪委和组织部存在着一定程度的协调不顺问题，县（市、区）委纪委书记和组织部长都是常委，需要更高职级的领导来协调他们的工作，便于理顺两者的关系。

二是参照《中国共产党巡视工作条例》“巡视工作领导小组组长由同级党的纪律检查委员会书记担任，副组长一般由同级党委组织部部长担任”的规定，农村基层党风廉政建设领导小组组长由同级党的纪律检查委员会书记担任，副组长由同级党委组织部部长担任，领导小组办公室设在同级党的纪律检查委员会，这样便于协调纪委和组织部门的关系。虽然现在一些地方党委文件规定由纪委为主负责农村基层党风廉政建设，但由于缺乏一个组织架构，所以在具体工作中纪委和组织部难免会发生协调不顺的问题，需要通过建立上述组织机构予以解决。

三是纪委书记同时担任县（市、区）委副书记，在职级上高于组织部长，这样便于协调工作。目前相当多的县（市、区）委专职副书记主要分管政法委和维稳工作以及协助书记处理一些工作，有的除了主要分管政法委和维稳工作外还分管农口工作。从农村基层纪检领导体制来看，需要提高纪委书记的职级。

同时，需要解决好农村基层党风廉政建设领导小组成员单位工作的协调问题。现在成员单位虽然较多，但工作中存在职责交叉或职责不明的问题，影响了工作实效。要根据县（市、区）的实际情况制定总体部署，纪检监察机关要加强组织协调，建立和完善纪检监察部门牵头抓总，组织、民政、涉农有关部门和司法机关密切配合的体制，细化农村基层党风廉政建设领导小组各成员单位的工作职责，弥补村干部日常管理和案件及时查处的漏洞，还要避免发生各相关职能部门在村干部廉政建设和常规管理方面相互推诿的现象。

二、严格实行乡镇（街道）纪（工）委书记专职化，集中精力履行好监督职责

乡镇（街道））纪（工）委是查处村干部职务犯罪的主要力量。完善农村基层纪检领导体制，建立健全县（市、区）和乡镇联动的村干部管理体制，还需要加大乡镇（街道）对村干部的管理和监督力度，主要体现在配强乡镇（街道）的纪检工作力量。在党和政府纪检监察工作机构中，乡镇（街道）纪（工）委是农村最基层的一级纪检监察机构，乡镇（街道）纪（工）委在农村基层党风廉政建设中的作用越来越重要。

为了使乡镇（街道））纪（工）委能聚焦纪检监察这一“主业”，必须改变过去多年来乡镇（街道）纪（工）委书记大多由乡镇（街道）党（工）委副书记兼任，不仅要履行纪检监察的主责，而且还要承担乡镇的综合治理、信访处理、经济发展、基础设施建设、拆迁征地、拆除违章建筑等多项主业以外的工作，有的甚至在承担以上工作之外还要负责乡镇（街道）的宣传、行政执法、妇联等多项工作。在调研中，一些乡镇（街道）纪（工）委书记向我们反映，乡镇（街道）纪检监察部门就像一个“筐”，乡镇（街道）什么工作都往里面放，这样哪有精力发挥纪委监督执纪问责职责作用，往往对村干部疏于监督和管理，从而极大地影响了农村基层党风廉政建设。针对这种情况，浙江省纪委2014年制定出台了《关于进一步加强乡镇（街道）纪检组织履职的指导意见》，明确乡镇（街道）纪委书记、专职副书记、专职纪检干部从事纪检工作，不分管或从事纪检工作以外的其他工作，确保专职专干、履职精力到位。随后，浙江省各市和县（市、区）都下发文件，要求严格按照省纪委的文件精神，实现乡镇（街道）纪（工）委书记专职专用专责。

由于乡镇（街道）纪（工）委书记和其他纪检干部专门从事纪检监察工作，不参与其他业务分工，加强了对农村基层组织和干部的有效监督，成效明显。但我们在调研中发现，一些地方乡镇（街道）纪（工）委书记专职化还存在一些问题，主要是虽然在上报的文件上已经专职化，但在实际工作中有些乡镇（街道）纪（工）委书记仍然承担着拆迁、拆违、维稳等繁重任务，甚至有的乡镇（街道）把拆迁、拆违、维稳等工作主要由乡镇（街道）纪（工）委书记负责，其理由是纪检干部懂法律，拆迁、拆违、维稳等工作容易开展。特别是目前乡镇（街道）工作普遍繁杂，经济、维稳、拆迁等任务繁重，许多乡镇（街道）人手不够，而纪检工作在不同的乡镇（街道）存在不平衡现象，乡镇（街道）纪（工）委书记和其他纪检干部专职化后职位清闲问题开始凸显。有的纪委书记和其他纪检干部由于担心被人说自己工作太闲，甚至主动提出兼职做些其他工作。这个问题值得有关部门高度重视。

我们认为，乡镇（街道）纪（工）委书记和其他纪检干部专职化符合全面从严治党的要求，有利于推进农村基层党风廉政建设，有效遏制村干部的腐败行为，必须严格加以落实。乡镇（街道）纪（工）委书记和其他纪检干部必须突出主业，强化执纪、监督和问责，不得兼任其他任何工作。市和县（市、区）纪委要加大检查力度，督促不符合乡镇（街道）纪（工）委书记和其他纪检干部专职化规定的乡镇（街道）进行整改，市和县（市、区）巡视组要对这一情况进行专项巡视，发现问题要及时移交被巡视市和县（市、区）党组织督促查处，同时要跟踪了解移交问题的办理情况。

农村基层纪检工作，一方面是查处违纪违法案件，另一方面要按照中央纪委的要求，把握运用好农村基层监督执纪的“四种形态”，对村干部党风廉政建设情况要经常性地开展专项督查。要实施乡镇（街道）纪检监察工作清单，对乡镇（街道）纪检监察干部的工作进行量化考核，县（市、区）委要建立并完善乡镇（街道）纪（工）委受县（市、区）纪委和乡镇（街道）党（工）委双重管理的领导机制和工作机制，县（市、区）纪委要建立乡镇（街道）纪（工）委书记工作例会制度，按季度在例会上公布量化考核结果，强化乡镇（街道）纪（工）委书记的“主业”意识。要规范乡镇（街道）纪（工）委工作，明确乡镇（街道）纪（工）委不同层级干部的工作职责，通过完善各项制度解决好乡镇（街道）纪（工）委职能错位这一难题，进一步落实农村基层党风廉政建设责任制。

要推进乡镇（街道）纪（工）委书记转变职能实现专职化，还需要解决乡镇（街道）纪检监察干部中“主业”能力有待加强这一比较普遍的问题。在调研中发现，实现乡镇（街道）纪（工）委书记专职化过程中一些地方仍然存在着不同程度的兼任“主业”之外的工作，既有乡镇（街道）主要领导对纪检监察工作重视不够方面的原因，也有相当部分乡镇（街道）纪检监察干部（包括一些乡镇、街道纪委书记）“主业”能力不足方面的原因。由于乡镇（街道）干部交流变动比较频繁，很多乡镇（街道）纪（工）委书记上任前没有做过纪检监察工作，习惯了做纪检监察以外的一些工作，对此要加大对乡镇（街道）纪检监察干部（主要是纪委书记）的教育和业务培训工作，要提高培训的针对性。最近一年多来，党中央有关全面从严治党的文件规范出台比较多，如《中国共产党巡视工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》等，要加大这方面的培训力度。同时，乡镇（街道）纪检监察工作不仅政治性很强，而且涉及到国家或地方贷款补助、救济资金发放等大量政策性和技术性很强的工作，需要具有丰富的专业知识以及积累丰富的农村基层纪检监察的办案经验。对此，要加大农村基层纪检工作的义务培训，特别是实际操作方面的培训，诸如案例培训，帮助乡镇（街道）纪（工）委干部不断丰富从事纪检监察工作必须掌握的财经、审计等方面的知识，提高“主业”能力。

要建立健全乡镇（街道）党风廉政建设的责任制，乡镇（街道）党（工）委对党风廉政建设要负主体责任，乡镇（街道）纪（工）委对党风廉政建设要负监督责任，并按照党的十八届三中全会和《中国共产党问责条例》的要求，制定和实施切实可行的农村基层党风廉政建设责任追究制度。要进一步明确“一岗双责”和“一案双查”，强化乡镇（街道）党（工）委主体责任，在继续解决“乱作为”的同时，要把重点放在“不作为、不落实、不担当”方面。县（市、区）纪委要对乡镇（街道）纪（工）委履职情况进行严格检查，对问题严重的不仅要提出整改意见，而且要视情形对有关党组织和领导干部进行问责。按照《中国共产党问责条例》的规定，如果县（市、区）纪委不负责、不担当也要被问责。通过上述工作来强化乡镇（街道）纪（工）委的监督职能。

三、建立和完善乡镇（街道）纪（工）委书记和副书记单列考核机制

多年来，由于乡镇（街道）纪（工）委书记、副书记和所在乡镇（街道）其他干部一起进行年终考核，乡镇（街道）纪（工）委书记、副书记的工作情况由乡镇（街道）干部和村干部打分，这在不同程度上也影响了乡镇（街道）纪（工）委书记、副书记抓纪检监察工作的积极性，使得一些乡镇（街道）纪检监察干部不敢放开手脚大胆工作，怕得罪人。为了改变这种情况，强化乡镇（街道）纪（工）委监督执纪问责的意识，让乡镇（街道）纪（工）委书记和副书记放开手脚聚焦主责主业。杭州市一些地方近一年多来探索实施了由县（市、区）纪委单独考核乡镇（街道）纪（工）委书记和副书记，根据我们的实地调研，这项举措取得了明显的成效。具体表现在乡镇（街道）纪（工）委干部抓农村基层党风廉政建设的积极性有了很大提高，查办的案件数成倍增加，村民的有关信访量则大幅减少，有效遏制了农村基层（主要是村干部）腐败的发生。

我们发现，探索由县（市、区）纪委单独考核乡镇（街道）纪（工）委书记和副书记这项工作在实施过程中也产生了一些新的问题。例如，如何强化乡镇（街道）纪（工）委书记监督执纪问责的意识，特别是乡镇（街道）纪（工）委如何围绕“四种形态”加强农村基层党风廉政建设、担负监督责任与乡镇（街道）党（工）委在党风廉政建设责任制中负主体责任的关系，主要是乡镇（街道）纪（工）委的职责和领导班子内其他领导干部“一岗双责”的关系。有的乡镇（街道）纪（工）委书记认为，现在实施领导干部“一岗双责”，所以感到纪（工）委主要是办案子，对于农村基层监督执纪“四种形态”中的“咬耳朵、扯袖子，红红脸、出出汗”这些事，应该由乡镇（街道）分管相关部门的领导干部根据“一岗双责”的要求去做，所以把事情推给了有关分管领导。在调研中，有乡镇（街道）领导干部向我们反映，有的乡镇（街道）纪（工）委书记在和他们交谈有关事项时甚至用的是“命令”的口气，因为现在乡镇（街道）纪（工）委书记和副书记的工作由县（市、区）纪委单独考核，所以乡镇（街道）纪（工）委书记和副书记大多不怕“得罪”乡镇（街道）其他干部。而一些乡镇（街道）领导干部认为，乡镇（街道）纪（工）委书记是专职从事监督执纪问责的，“咬耳朵、扯袖子，红红脸、出出汗”这些事应该由乡镇（街道）纪（工）委书记负责。这样就产生了矛盾，既影响了彼此的关系，更影响到农村基层党风廉政建设。而在另外一些乡镇（街道）纪（工）委书记看来，其他乡镇（街道）领导干部都分管着一摊工作，在他们分管的工作部门发生的事自己不便于插手，以免引起矛盾，于是把其他乡镇（街道）领导干部分管工作中发生的党风廉政方面的问题，干脆以“一岗双责”为由推给了有关乡镇（街道）领导干部，这同样影响到农村基层党风廉政建设。

按理来说，实施领导干部“一岗双责”和乡镇（街道）纪（工）委监督执纪问责，两者并不矛盾。乡镇（街道）纪（工）委书记提醒乡镇（街道）有关领导干部履行好“一岗双责”也是份内的工作，关键在于要理顺关系形成合力。乡镇（街道）纪（工）委书记不仅要提醒乡镇（街道）有关领导干部履行好“一岗双责”，而且要切实担负起监督执纪问责的重任，强化监督责任意识，在实施“四种形态”中应该发挥主要的作用。对于乡镇（街道）其他领导干部而言，应该自觉履行好“一岗双责”，对乡镇（街道）纪（工）委书记在实施“四种形态”时对自己的提醒要正确看待，应当和纪（工）委书记一起做好分管部门及所联系村的党风廉政建设工作。乡镇（街道）其他领导干部要主动和乡镇（街道）纪检监察干部联系，及时告知有关情况，在履行“一岗双责”中能够及时得到乡镇（街道）纪（工）委的帮助，在农村基层党风廉政建设发面拧成一股绳。

对县（市、区）纪委而言，虽然对乡镇（街道）纪（工）委书记和副书记实行了单独考核，但需要完善考核机制。在对乡镇（街道）纪（工）委书记和副书记实行单独考核的同时，县（市、区）纪委要深入被考核的乡镇（街道）纪（工）委书记和副书记所在的乡镇（街道）和下属的村，广泛听取各方面的意见，作为考核乡镇（街道）纪（工）委书记和副书记的参考。只有这样，才能既解决以往乡镇（街道）纪（工）委书记、副书记工作情况由乡镇（街道）其他干部和村干部打分，不利于乡镇（街道）纪（工）委书记、副书记大胆开展工作的弊端，又能解决乡镇（街道）纪（工）委书记和副书记因为实行单独考核后在一定程度上出现的工作作风不够实的问题，促使乡镇（街道）纪（工）委书记和副书记全面领会党中央和中央纪委全面从严治党以及加强农村基层党风廉政建设的精神，更好地肩负起自身的重任。县（市、区）纪委要进一步了解农村基层党风廉政建设的新情况和新问题，如此才能逐步完善对乡镇（街道）纪（工）委书记、副书记单独考核的相关制度。

四、通过工作机制创新转变农村基层纪检监察的监督方式

在乡镇（街道）纪（工）委书记实现专职化和单列考核后，还出现了一方面有些纪（工）委书记工作比较空闲，而另一方面其他乡镇（街道）干部工作较忙的情况，不仅这些干部对乡镇（街道）纪（工）委书记因为较空闲而有些微词，有的乡镇（街道）纪（工）委书记自己也感到不好意思。同时，一些乡镇（街道）由于纪检力量比较单薄，不仅影响到及时发现村干部的某些问题，而且对一些大案要案的查处力度难以加大。解决这些问题的关键在于县（市、区）纪委要通过农村基层纪检工作机制的创新，转变农村基层纪检监察的监督方式。

开展专项监察。针对农村基层的腐败，特别是村干部的腐败，县（市、区）纪委要组织乡镇（街道）纪检监察干部开展专项监察，走村入户，着力发现农村集体资金、集体资产和集体资源“三资”等方面存在的问题，及时查处有关案件。

开展分片督察。多年来，在一些县（市、区），由于历史和经济发展状况等原因以及人文因素，农村基层客观上形成了不同的片区。这些不同的片区在村干部的管理和监督方面，既有共性的情况也有一些差异。对此，县（市、区）纪委可以把乡镇（街道）分成片，分别组织片内的乡镇（街道）纪（工）委书记对不同的乡镇（街道）异地进行有关问题的督察。由于在一个片区内督察，便于熟悉情况，便于查处村干部的腐败等问题。

进行集中整治。农村基层纪检工作要以乡镇（街道）为重点，重视发挥乡镇（街道）纪（工）委的作用，这样便于落实农村基层党风廉政建设责任制。但农村基层的情况比较复杂，有些问题往往是突发性的，还有些问题则属于普遍存在的。对于这方面的情况，不少乡镇（街道）纪（工）委的纪检力量显得不足，所以在工作中往往比较被动，而且束手束脚，特别是某些村干部的腐败行为又伴随着农村黑势力。对此，农村基层纪检工作不仅要开展专项监察和开展分片督察，而且要进行集中整治。县（市、区）纪委要组织各个乡镇（街道）的纪检力量，在其他有关部门的配合下，对比较突出和比较普遍的问题进行集中整治。通过集中整治力量，加大整治力度，集中解决村干部的一些腐败问题。

多年来，基层党建工作包括农村基层纪检工作，从领导体制和工作机制而言，我们已经习惯了自上而下的领导和运作。但随着形势的发展和变化，特别是村干部腐败仍然在一定程度上蔓延且复杂多变，仅靠长期以来形成的垂直领导的体制和机制已经远远不够了，我们不仅要进一步强化纵向的领导体制和运作机制，而且需要探索建立和强化横向的工作协调机制，改变各个乡镇（街道）各自为政、单兵作战的传统思路和做法。在农村基层纪检领导体制和工作机制方面，在进一步强化县（市、区）纪委领导体制和运作机制的同时，需要在县（市、区）纪委的统一领导下，在其他有关部门的配合下，进一步发挥好各个乡镇（街道）的纪检力量，通过整合形成农村基层横向的纪检工作协调机制，以加大反腐败（特别是村干部腐败）的力度。

结 语

创新是农村基层党风廉政建设的活力之源。通过农村基层纪检领导体制的创新，形成纪检监察部门牵头抓总的组织架构，建立和健全县（市、区）和乡镇联动的村干部管理和监督体制；通过农村基层纪检工作机制的创新，既能解决乡镇（街道）纪（工）委书记虽然在一些地方已实行了县（市、区）纪委单独考核，但仍然一定程度上存在着在所工作的乡镇（街道）开展纪检监察工作会碍于情面而放不开手脚的问题，同时也能解决一些乡镇（街道）纪检干部工作较空闲的问题。当然，最主要是通过工作机制创新，转变农村基层纪检监察的监督方式。这样，不仅使乡镇（街道）纪检监察的管理体制实行由县（市、区）纪委垂直管理，便于乡镇（街道）纪检干部聚焦监督执纪问责这一主业，放开手脚大胆开展工作，而且通过工作机制创新，优化和整合各个乡镇（街道）纪检监察工作力量，使乡镇（街道）纪检监察的监督方式，由以往的乡镇（街道）内部监督为主，转向县（市、区）纪委组织各个乡镇（街道）纪（工）委书记开展的面向全县（市、区）各个乡镇（街道）和村的专项监察、不同的片区督察以及集中整治等外部监督为主。这样，通过体制和机制的创新，加大农村基层党风廉政建设的力度。实现农村基层党风廉政建设从治标到治本的转变，从领导体制和工作机制方面创造必要的基础。

（责任编辑：杜洪梅）

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：1243（2016）06-0010-006

作者：胡序杭，中共杭州市委党校党史党建与统战教研部教授，主要研究方向：基层党建。邮编：310024