特大城市安全风险管理的比较与借鉴

□ 阮雯

特大城市安全风险管理的比较与借鉴

□ 阮雯

随着我国城镇化的快速推进，大城市和特大城市大量涌现，城市的安全风险凸显。对于特大城市安全风险的管理，考验城市当局的城市治理水平和能力。本文通过对国内外特大城市安全风险管理的比较研究，提出将城市安全纳入城市发展的整体规划、建立适度集中的城市风险管理机制、创建法治化的城市管理机制和培育公众的安全意识和自救能力等对策建议，为我国特大城市的风险管理提供有益的借鉴和启示。

特大城市 安全风险 风险管理 比较 借鉴

在世界城镇化过程中，人口快速向特大城市集聚，特大城市的数量不断增加，规模变得越来越大。根据我国国务院2014年11月印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口500万以上的城市称为特大城市，我国包括北京、上海、重庆、天津以及广州、深圳、杭州、武汉、西安等16个直辖市、省会城市以及计划单列市均为特大城市。著名的“风险社会”研究之父德国社会学家乌尔里希·贝克曾指出，“目前中国可能正处于泛城市化发展阶段，表现在城市容纳问题、不均衡发展和社会阶层分裂以及城乡对比度的持续增高，所有这些都集中表现在安全风险问题上。”［1］城市一旦发生安全风险，不仅对城市现有的发展造成损害，同时由于城市形象受损，会进一步影响城市的长远发展和竞争力。对于城市管理者而言，如果决策失误和危机应对不当，城市灾难给居民带来的财富损失和心理冲击，极易激化矛盾，引发社会动荡。

一、特大城市安全风险的新特点和新趋势

所谓城市安全风险，是指由于城市人口密度大，人类活动高度聚集，城市系统的脆弱性显著，使得城市系统及其构成要素存在外在威胁和内在隐患的可能性及其损失的不确定性。［2］特大城市由于人口高度聚集，人类活动强度非常大，它的灾害具有区别于一般小城市的一个重要特点，就是一旦发生灾害，往往具有强烈的扩散性，且伴有衍生灾害，因而危害性特别强、舆论关注度特别高、心理冲击性特别大。

（一）生态环境引发的安全风险日益突出

随着城市化、工业化的不断推进，全球气候发生了显著变化。生态环境破坏、自然灾害频繁发生所带来的安全风险严重影响着城市的安全。

1.“卡特里娜飓风”灾害致使新奥尔良市人口大量流失

2005年8月发生的“卡特里娜飓风”被认为是美国历史上损失最大的自然灾害之一。飓风造成的受灾范围几乎相当于整个英国的国土面积，死亡人数超过1500人，财产损失高达800亿美元。飓风尤其给路易斯安那州的新奥尔良市带来了毁灭性破坏，这个原本经济发达的大城市因为飓风的影响，成为继底特律之后，美国第二个市区人口出现大规模下降的大城市，至今未能恢复。

2.中国的城市雾霾严重危害人们的身体健康

近年来，我国许多城市上空普遍出现了局地性、常态化的灰霾现象。灰霾犹如一个锅盖扣在城市上空，严重影响人们的生活和身体健康。大气本来是一个有着自我容纳、净化和平衡的体系，由于大城市重工业的发展以及人类聚集导致的污染物排放过多和过于集中，打破了这种平衡，超越了极限，雾霾就成了城市挥之不去的顽疾。这种雾霾由于浓度高、时间长、近地面，对人们的健康构成了持续危害。如南京作为一个有着800多万人口的省会城市，近年来一直致力于产业的转型升级，然而雾霾问题依然严重。2015年，南京PM2.5年均值为57微克每立方米，超标0.63倍。对于大气生态的治理是中国大城市面临的共同挑战，必须高度重视。

（二）危化品等事故灾害发生的频率明显增加

对城市危害最大的三种事故是交通事故、火灾、有毒化学品灾害。重化工时代的到来，使得城市对电力、化工产品的依赖度增加，此类灾害的发生频度也日益增加。

1.日本福岛核泄漏事故影响极其深远

2011年日本福岛的核泄漏事件，是一起高新技术引发的事故灾难。该事件造成当时福岛12万人接受核辐射检查，由于核反应堆的关闭，全日本电力供应紧张。日本福岛核灾害的影响非常严重，根据国际核事件分级表（INES），福岛第一核电站事故属于最高级别的核事故，它造成的危害和长远影响可以与前苏联切尔诺贝利核电站核泄漏事故相比。随着人们对核电等新型能源的开发，城市应该具有应对此类安全风险的能力。

2.天津市滨海新区危化品仓库爆炸震惊全国

2015年8月12日发生的天津港瑞海公司危险品仓库火灾爆炸事故，造成165人遇难、8人失踪，798人受伤，直接经济损失68.66亿元。这起特别重大的生产安全责任事故，不仅人员财产损失严重，对人们的心理冲击巨大，灾害造成的后续生态影响也是长远的，它为城市的事故灾害防范特别是有毒物品的管理敲响了警钟。

（三）传染性疫情的公共卫生事件频发

由于特大城市人口密集以及流动性强，具有传染性疫情的公共卫生事件，对城市的安全具有极大的威胁。特别是一些新的传染性疫情，由于人们的认知度低，极易造成大范围的社会恐慌。

1.北京非典疫情凸显危机管理的重要性

2003年中国的非典（SARS）疫情，是中国城市危机管理的里程碑式事件。北京这个大城市从最初的浑然不觉，到引起恐慌和骚动。随着事态的日益严重，政府开始强势介入。两位高管被免职，新的市长走马上任。从信息的透明开始，政府采取了史无前例的措施，这场灾难终于渐渐平息。非典事件使得中国政府对于增强城市安全的风险意识和突发事件应对的必要性有了深刻认识。

2.巴西里约日内卢因寨卡病毒蒙上阴影

2016年年初，蚊子叮咬传播的寨卡病毒在巴西引发了一轮较大疫情。与埃博拉病毒一样，寨卡病毒可通过蚊子叮咬传播给人类。如果孕妇感染，胎儿可能会受到影响，导致新生儿小头症甚至死亡。巴西政府自2016年2月起建立了寨卡病例强制性报告制度。根据卫生部公布的流行病学报告显示，仅2月至4月间巴西国内新生儿小头症（很大几率由寨卡病毒导致）确诊数量累计超过1168例。在圣保罗、里约日内卢等大城市，政府积极开展卫生防疫、灭蚊等措施，环卫工人清除卫生死角，让蚊子没有容身之地。尽管如此，寨卡病毒还是给当地旅游业甚至奥运会的召开带来了很大影响。

（四）社会安全事件影响社会稳定

城市突发社会安全事件，是对城市安全风险管理能力的极大考验。大城市由于人口密集，大型活动极易发生踩踏等安全事故。与此同时，作为社会、民族和宗教矛盾冲突的极端表现形式的暴力恐怖事件，也正在成为威胁特大城市安全的新顽疾。

1.上海外滩踩踏事故暴露安全管理能力的不足

2014年12月31日23时35分，在上海外滩举行的跨年活动中，由于通往江边观景平台的人行通道阶梯处底部有人失衡跌倒，继而引发多人摔倒、叠压，致使拥挤踩踏事件发生，共造成36人死亡，49人受伤。因为此次事件发生在2015年新年的元旦，又是在城市管理水平相对较高的上海，因此引起了人们的广泛关注。外滩的踩踏事故表明相关政府部门在城市安全方面的管理能力还有很大的提升空间。

2.巴黎恐怖袭击事件震惊世界

2015年11月13日晚，就在G20土耳其安塔利亚峰会召开前夕，法国巴黎发生了一系列恐怖袭击事件。法国总统奥朗德宣布全国进入紧急状态，并取消了G20峰会之行。恐怖分子采取多点袭击，并在人员集中的音乐厅向民众扫射，造成至少132人死亡。这次袭击不仅死亡人数多，对当地的旅游和消费也产生了很大影响，根据法国财政部的估计，巴黎“11·13”恐怖袭击事件造成了大约20亿欧元（21亿美元）的经济损失。为有效应对恐怖袭击这种重大的社会安全事件，相关部门的信息收集、快速反应能力极其重要。

二、各国特大城市安全风险管理的经验和教训

城市安全风险存在着突发性、不确定性、紧迫性、连带性等特点，对各国政府和城市当局的风险管理能力提出了严峻考验。这其中既有成功的经验值得总结，也有失败的教训值得吸取。

（一）国外城市风险管理的经验和教训

1.新奥尔良“卡特里娜”飓风灾害的教训

（1）对减灾工作不够重视

美国是一个现代化程度很高，风险管理体系相对完善的国家，然而在巨大的自然灾害面前，还是暴露了很多的不足。在“卡特里娜”飓风中，新奥尔良市遭受巨大损失不是因由飓风本身，而是防洪堤的决口。由于特殊的地理位置，这个城市的地势平均低于海平面1.8到2.1米，所以防洪堤的建设非常重要。然而当地政府抱着侥幸的心理，甚至因为财政问题，还削减了加固堤坝的预算。当大飓风来临时，防洪堤坝决口，造成整个城市80％的面积被淹，洪水几个星期未退。

（2）抗灾的准备工作不充分

由于民众和政府都以为飓风的灾害是可控的，政府下达强制撤离的命令过晚，导致大量市民在飓风到达时没有及时撤离。新奥尔良市政府只开放了超级体育馆和会议中心作为避难所，然而大量涌入的灾民超过了避难所的容纳能力。由于事先的应急准备工作不充分，各种生活必须品严重短缺，医疗设备和医护人员也配备不足。数万灾民在高温中长时间被困于满是积水的避难场所内，孤立无援、看不到希望，最后该市出现了大规模的抢劫事件，局势失控。

（3）应急通信设施准备不足

一旦重大的灾害发生，灾区通信系统往往会瘫痪。这时候应急通信的构建就显得尤为重要。“卡特里娜”飓风救援不力的一个重要原因就是没有重建灾区通信系统的应急计划，也没有储备一定数量并能随时调用的通信设备，造成沟通不畅，使得大量的救援车辆难以协调。待企业和专家紧急制定计划、捐助移动通信设备重建灾区通信系统时，最佳的救援时机已经延误。此外，各个救援部门通信器材的不兼容也是应急系统协调困难的另一个重要原因。

2.“伦敦地铁爆炸案”的成功应对

2005年7月7日，英国伦敦发生了地铁爆炸案，造成56人死亡，700多人受伤。面对突如其来的城市恐怖袭击，英国中央政府和伦敦地方政府展现了良好的危机应对能力。

（1）有效的危机应对机制

英国政府为应对日益增长的恐怖袭击威胁，在《反恐法》等法律的框架内，制定了反恐预案，建立了能立即启动、适应特定危机环境的快速反应机制。伦敦爆炸案发生后，伦敦市政府立即启动紧急应对方案。警察部门、消防部门迅速赶赴现场实施救援，伦敦医疗系统转入重大事件运行模式，积极救治伤员。非政府组织也积极开展危机救助，对民众进行安抚。

（2）畅通的信息沟通渠道

城市危机一旦发生，信息传递至关重要，对于救灾和减灾的意义重大。伦敦地铁爆炸案发生后，由于太多的手机用户同时发送短信和打手机，造成伦敦部分地区手机通话瘫痪。为保证伦敦灾区的通话顺畅，当时英国最大的通信供应商启动备用通话宽带，果断关闭英国部分地区的手机用户信号，优先保障灾区通话宽带的通畅。同时，政府在信息的沟通和引导上做得非常成功，使得民众在危机面前很快消除了恐惧感，人们变得冷静和团结。

（3）危机防范意识普及性强

普及公共危机防范意识的一个重要途径是经常性地组织有针对性的演习活动。伦敦警方和相关部门经常在事故易发地点组织不同规模的演习，邀请市民参加，提高他们对公共安全事件的应对和自救能力。伦敦地铁受到袭击后，人们熟练地戴上救护人员递来的氧气面罩，相互搀扶，井然有序地撤离，即使在黑暗的隧道里也没有发生自相踩踏等事故，表现出极高的素质。

（二）国内城市风险管理的经验和教训

我国在城市安全管理方面近年来尽管取得了一些成绩，但普遍存在着立法不完备、风险意识不强、应急反应体制和机制不完善、应急技术薄弱、缺乏实战经验、民众自救能力不强等问题。

1.上海2015年元旦踩踏事故的教训

（1）城市安全的风险意识不强

我国是一个人口众多的国家，公共场所经常拥挤不堪，人满为患，这似乎已经成为一种社会常态。正是这种“习以为常”，为上海外滩踩踏事故留下了隐患。政府和活动举办方对大型群众性活动的安全问题缺乏风险评估意识，预防准备不足，责任心不强。当外滩出现第一个人员聚集高峰期时，有关部门没有及时启动应急预案，导致管理窗口错失，公共危机随之发生。

（2）政府危机应对能力不足

外滩踩踏事故的发生，反应出我国城市在突发危机事件上应对能力的不足。一是信息沟通和引导不及时、不充分。有关部门因担心人群密集出现意外，已经决定取消外滩跨年灯光秀，但有关消息却没有尽早发布和广泛告知，政府和社会、民众之间信息沟通不充分，导致很多人以为跨年灯光秀照常举行，为外滩踩踏事故的发生留下了隐患。二是风险评估能力不足。外滩灯光秀被取消后，政府对外滩的安保采取了降级处理：即由原来的市公安局负责变成由黄浦区公安分局负责，市政府有关部门的重心也予以转移，这给事故处置的指挥和协调带来很大的困难。三是应急管理能力不强。根据城市风险管理的有关规定，当人口聚集超过一定数量之后，应启动相应的应急预案。上海市有关部门没有在第一时间作出反应，从而错失了宝贵的第一应对时间。当人流出现对冲、踩踏事故发生时，有关力量根本无法及时进入现场，从而使得危机爆发、事态失控。

（3）民众和社会组织缺乏互助精神

踩踏事故在我国并不少见，首先民众要有风险意识，尽量避免前往人群大量集聚的地方。一旦发生这种事件，大家要有一定的规则意识，发挥互助和谦让精神，避免事态升级。在外滩的踩踏事故中，民众显然缺乏相应的互助精神。从社会治理和城市危机防治的层面来说，社会组织有着不可或缺的作用。在上海外滩踩踏事故中，没有看到相关的社会组织发挥作用，例如对群众展开急救措施，或在第一时间组织群众自救。

2.香港公众参与城市安全建设的经验

香港作为亚洲的一个国际化大都市，一个特大型城市，一直非常重视城市的安全建设，被公认为是世界上最安全的城市之一。城市管理当局有协同治理的理念，依托社区动员民众广泛参与，实现社会共同治理。

（1）高素质志愿者的示范、辐射作用

在应对城市安全风险方面，香港通过招募志愿者的方法，并对他们进行相关知识的培训推行，使他们既具有专业的知识，又有使命感。例如在消除火灾隐患方面，香港消防处实行了“消防安全大使”、“楼宇消防安全特使”计划，招募大量的能执行消防安全特殊使命的志愿人员，并对他们进行消防安全知识的培训。当这些有意愿、有时间、有热情的志愿者回到他们各自的岗位，充分发挥个人的示范作用时，就如同社会网络当中的一个个节点。而通过这些“大使”和“特使”的示范作用和辐射作用，更多的社会成员被带动起来，加入到预防火灾的行动者队伍中间。［3］

（2）以社区为单位推动民众参与治理

香港非常注重以社区为单位，推动居民参与城市暴力犯罪的预防和治理、公共卫生疫情的应对等。香港的社区警政可以追溯到上个世纪60年代，运作得非常成熟。香港在18个区都成立了扑灭罪行委员会，其成员除了几位政府工作人员以外，大部分为来自地区各界别的非官方委员。这些扑灭罪行委员会的重要任务就是宣传扑灭罪行的信息，并鼓励社区居民参与地区内的犯罪预防工作。［4］为有效应对公共卫生疫情，香港政府鼓励社区特别是公共村屋展开清洁活动，鼓励居民举报可能助长传染病传播的不良卫生习惯。这种社区参与行动，很好地起到了教育民众的效果。

（3）对民众开展行之有效的安全教育

香港对公众的安全教育特别注重公民的参与性、可操作性和即时性。2009年，香港政府发布了《天灾应变计划》，以系统指导公众应对来自自然灾害的威胁。从这份应变计划可以看出，为了应对自然灾害，确保城市安全，香港特区不仅强调政府部门的工作（如天文台、紧急监援中心、消防处、警务处、机场管理局、新闻处、民政事务总署），而且重视动员社会力量，主张公众参与。［5］在安全教育的即时性方面，香港做得非常成功。相关职能部门往往以最近发生的安全事故作为教材，对民众开展即时的现场教学。例如一个地方刚刚发生了火灾事故，趁着附近居民对火灾记忆犹新，消防人员会及时跟进开展教育，提高民众的防火意识，效果非常明显。

三、国内外特大城市安全风险管理的借鉴和启示

我国城市化进程正处在加速推进中，在经济快速发展、人口高度集聚的同时，城市的脆弱性、风险性也在增加，因此加强城市安全风险的管理非常重要。借鉴国内外特大城市的管理经验，我国的城市管理可以从综合减灾和应急管理两方面入手，树立科学的理念，采取切实可行的措施，来全面提升城市安全的治理能力。

1.将城市安全纳入城市发展的整体规划

规划对于城市的管理和安全至关重要。对于我国的城市管理者而言，把城市管理的“关口前移”，在思想上要着手解决普遍存在的“轻规划、重建设、轻管理”现象，进一步提高规划对建设、管理指导重要性的认识。［7］我国当前的城市安全防灾规划仍以各部门制定的防灾专业规划和根据灾害事故种类制定的应急处置预案为主导。今后的城市管理应当在对各种灾害类型进行综合评估的基础上，把城市安全提升到城市发展的战略高度，纳入城市发展的整体规划。树立综合防灾、减灾的理念，整合资源、做好规划。

（1）在城市安全规划上进行标准化建设

在城市建设的规划上，我国的大城市要向一些先进的国家和城市学习，进行系统化、标准化建设。例如，德国部分城市在防洪规划中采取了强制性标准，根据本地区的特点规定城市建筑不透水面积最大不超过3.3％。日本的机场跑道建设有新的、更严格的标准，以便公路、铁路、水运在灾害中遭受破坏时，飞机能更好地发挥作用。在发达国家，城市地下综合管廊（共同沟、共同管道）的规划和建设非常成熟，是保障城市安全运行的重要基础设施和“生命线”。地下综合管廊解决了城市管线建设成本高、安全可靠性低、承载能力不足、路面反复开挖带来的事故频发、抗涝能力差、扬尘污染等安全问题。巴黎在下水道设计规划、功能建设、管理维护方面堪称是完美的典范。始建于1833年的巴黎地下管线共同沟，如今已经是一个总长度约100公里、功能完备的系统网络，在城市的安全运行方面发挥了巨大的作用。我国的大城市应该在“城市总体规划”下编制“城市地下公共空间利用规划”，把地下综合管廊建设作为“十三五”规划的一项重要内容加以推进，提升城市地上地下应对灾害的能力，保障城市的安全运行，立足经济和社会的长远、良性发展。

（2）完善城市基础设施的防灾、避难功能

城市应该具备灾害防御空间和灾害应急空间。对一个城市而言，其空间防灾功能主要表现在以下一些方面：城市道路要提供必要的防灾、隔离、救援飞机起降的空间；城市广场、公园等公共场所要具备防灾、临时安置的能力；城市水系与滨水空间要提供防火、抗灾等功能；城市地下空间要发挥防灾、避难的作用，尤其要重视地下综合管廊的建设，提高城市的抗灾能力和安全性。［8］总之，特大城市在道路、公共空间、基础设施的规划和建设中要充分考虑其防灾、抗灾和减灾的功能。目前已建成的防灾、避难场所要有明显的标识，要利用各种渠道告知民众，并创造机会让民众亲自体验。

（3）坚持“绿色发展”、维护城市生态安全

城市化进程的加速，使得人们往往只重视经济发展，而不重视生态保护。一旦城市的生态系统遭受破坏，对自然灾害的防御能力就会下降，灾害的危害性就会大大增强。新奥尔良市在城市建设中为了建造观光区和住宅区，破坏了大量湿地，原本用作洪水缓冲带的地区也用来发展旅游业和商业。这种短视的行为使得城市在海潮和洪水的袭击面前变得不堪一击，所以说自然生态的破坏是造成新奥尔良市在飓风中损失惨重的一个重要原因。我国在城市和经济的快速发展中，一定要始终坚持“绿色发展”理念，从城市的长远发展出发，高度重视生态环境的保护，加强湿地、洪水缓冲带等自然资源和区域的保护，防止过度开发，保持和增强城市的减灾、抗灾功能。特大城市要加快发展和培育新兴产业的步伐，逐步淘汰高污染产能，做到“绿色生产”。要高度重视节能减排工作，使用清洁能源，加大汽车尾气等污染源的治理工作。相关的城市管理部门要加强对城市污染源的监管力度，同时注重工作方法的创新，动员广大市民积极参与城市的“绿色治理”，把城市打造成“天更蓝”、“水更清”的宜居城市。

2.建立适度集中的城市风险管理机制

各国在应对城市突发安全风险的过程中，普遍经历了一个从“事后赈灾”到“事前防灾”的过程，逐步形成了一个“完善法律、预防在先、适度集中”的城市风险管理机制。

（1）建立高规格的风险管理机构

适度集中的管理模式意味着城市风险管理机构的规格要高，市领导要兼任机构的首脑，目的是建立一种能立即启动、适应特定危机环境的快速反应机制。这种反应机制要有相对统一的模板，能在最短的时间内让公安部门、消防部门、政府其他职能部门以及医疗系统、通信维护部门、信息沟通部门迅速进入重大事件运行模式，互相协调和配合，控制和解除城市安全风险。快速反应机制要包括政府和社会组织、私人企业以及公众的合作，这是一种全民参与的模式。

（2）完善城市安全风险预警系统

现代城市灾害的特点凸显了城市重大危险源辨识、风险评价以及重大事故预警、应急救援等的重要性，因此制定风险预案、完善风险预警系统非常重要。一是根据安全事故的分类制定预案。针对诸如重大灾害防灾、灾害性天气处理（台风、暴雨、高温）、园区疏散、大型公共活动安全事件、恐怖事件等都要建立相应的预案。相关部门要对国内外特大城市发生的风险事件进行跟踪研究，总结经验和教训，不断完善相应的预案。二是基于大数据的监测、评估和预警系统。城市的安全有赖于对风险的预防、监测和评估。对于风险源、危机征兆进行有效的、常态化的预警与监测，能及时察觉风险并做出正确的评估，在风险来临时及时地向有关部门发出警报，采取行动，从而以较少的代价化解风险。这其中包括建立高效统一的预警信息收集网络、常态化的风险评估系统和预警预报发布制度。

（3）高度重视危机应对中的通信保障问题

在城市安全危机应对体系中，尤其要考虑重大灾害发生后，通信畅通的保障问题。要有重建灾区通信系统的应急计划，储备一定数量并能随时调用的通信设备，要注重移动通信设施的配备数量、通信器材的兼容性问题。现在城市各职能部门出于保密、安全的考虑，使用不同的通信频率，在发生紧急状态的情况下，保证各个参与救援的部门之间联络的畅通是一个大问题。考虑到城市地下空间的拓展，一旦地下空间交通设施发生突发事故，地面和地下能保持联络至关重要。

3.创建法治化的城市管理机制

在“依法治国”的大背景下，政府治理能力现代化的一个重要标志是法治化能力。在城市管理和安全风险治理方面，建立完备的法规体系、执行和管理网络以及沟通渠道显得尤其重要。

（1）建立完备的城市管理法规体系

完备的法规体系是城市管理法制化的基础，也是城市安全运行的制度保障。针对城市管理各个层面的法律体系必须完备，立法要具有可操作性，让城市管理执法人员在执法中有法可依。在现阶段，特别要注重公民文明行为等方面的立法和规范，倡导维护城市安全的公民行为，营造爱护环境和家园的良好氛围。

（2）严格执法确保城市安全运行

要保证城市执法的顺利开展，首先要对相关单位和城市居民进行法制教育。让大家充分了解有关城市安全的法律法规，为今后的严格执法打下良好基础。城市管理的执法力度要大，严字当头。对于污染环境、威胁城市安全的行为要坚决查处。同时要运用好罚款、不文明行为记录制度等方式，提高民众的文明素养和爱护环境的理念，防止流行病传播等威胁城市安全的现象发生。城市管理的执法、稽查队伍必须素质精良，发挥城市守护者的主体作用，要和社会各阶层的群众监督一起，构建城市安全运行的网络体系。

4.培育公众的安全意识和自救能力

现代政府是一个有限责任政府。面对城市突发性安全事件，政府是第一责任人，首当其冲。同时，社会组织、公民也要承担相应责任。要总结世界各国和各大城市的管理经验，公共安全事务必须有广泛的社会参与性，才能取得良好的效果。面对日益频发的城市风险，政府要有意识地提高民众的安全意识、危机意识、自救意识和互助意识，并提供参与风险管理的渠道。

（1）构建教育体系、培养安全意识

安全城市的构建不仅要依靠相关职能部门的管理和控制，也有赖于民众安全文化的自觉。因此，必须重视公民的安全教育和安全文化的培育。要在国民教育体系中开设防灾、抗灾课程，课程的安排必须具有参与性、可操作性。可以用即时发生的、鲜活的事故案例进行教学，教学方式也要创新，可以邀请专业人士担任教员，让孩子们在参与中培养安全意识和行动能力。对于市民的安全宣传教育，可以效仿香港消防处的“打铁趁热”方法，在某一地区发生事故后，消防、公安等相关部门的人员可以借机联络附近的单位、社区和学校，进行现场宣传和教学，提高教育的有效性和针对性。

（2）重视演习活动、提高应对风险的行动能力

普及城市安全意识、提高城市风险应对能力的一个重要途径是组织有针对性的演习活动。公安、消防、医疗、城管等部门要定期举行联合性的抗灾、反恐等演习，地点可以选择在风险易发地带，邀请各个层面的市民参加，让他们有身临其境的现实感，培养他们的危机意识和抗灾行动能力，包括风险防范、自救能力和互助精神。

（3）在城市安全管理中提供民众参与的渠道

政府部门在制定城市安全风险预案时，要设计社会组织和民众参与的环节，同时要对预案进行广泛宣传，培养社会各界的城市共同体意识和参与意识。在城市的日常管理中，对危害城市安全的行为要有相应的处罚依据，并根据法律法规建立不良行为记录制度。为了提高监管和处罚的有效性，法律法规对公民举报和监督危及城市管理和安全的行为要有激励和保护措施，形成“城市安全、人人有责”的良好氛围。而一旦发生危及城市安全的紧急事件，政府部门在自身积极应对的同时，要畅通与社会组织、私人企业和广大民众的沟通、协调渠道，保证他们有机会参与救援，发挥他们的互助和自救精神，提高城市危机应对的凝聚力和处理能力。

风险与城市发展总是如影随形的，有效预防和科学治理特大型城市安全风险需要建立长效机制，并在具体的风险处理和应对中不断总结经验和教训。同时，对国内外特大城市发生的安全风险事故要做好追踪研究工作，举一反三，真正做到警钟长鸣。只有这样，才能为城市的健康发展提供安全支撑。

［1］乌尔里希.贝克、刘宁等.风险社会政治学［J］.马克思主义与现实，2005（1）.

［2］郭叶波.特大城市安全风险防范问题研究［J］.中州学刊，2014（6）.

［3］华智亚.香港的城市安全建设与公众参与［J］.城市观察，2013（2）

［4］赵来军.特大城市安全风险的全过程治理［J］.探索与争鸣，2015（3）.

［5］王守睿.美国城市管理经验借鉴［J］.特区实践与理论，2013（6）

（责任编辑：黄鹏进）

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：1243（2016）06-0042-007

作者：阮雯，中共杭州市委党校副教授，主要研究方向：公共行政与社会保障。邮编：310024