评估师职业资格制度改革的有关情况和立法建议

■ 田 林

评估师职业资格制度是资产评估法草案涉及的一项重要内容。2014年以来，国务院对评估师资格制度进行了改革，取消资产评估师等准入类职业资格，对于资产评估法草案的修改具有极大影响。

一、六类评估师职业资格的由来

1991年11月16日，《国有资产评估管理办法》以国务院91号总理令的形式发布，成为资产评估领域第一部行政法规。1995年5月10日，人事部和国家国有资产管理局联合颁发《注册资产评估师执业资格制度暂行规定》及《注册资产评估师执业资格考试实施办法》，资产评估师考试注册制度从此建立。这一制度要求国家对资产评估人员实行注册登记管理制度，通过资产评估师职业资格全国统一考试，取得资产评估师执业资格证书，并经注册登记的人员，方可从事资产评估业务。

1994年7月5日房地产管理法公布，并于1995年1月1日起实施。房地产管理法第五十八条明确规定，国家实行房地产价格评估人员资格认证制度。根据这一法律规定，1995年3月22日，人事部和建设部共同印发了《房地产估价师执业资格制度暂行规定》（建房〔1995〕47号），规定房地产估价师是指经全国统一考试，取得房地产估价师执业资格证书，并注册登记后从事房地产估价活动的人员；凡从事房地产评估业务的单位，必须配备有一定数量的房地产估价师。

2000年8月4日，人事部、国土资源部共同印发了《矿业权评估师执业资格制度暂行规定》（人发〔2000〕82号），国家实行矿业权评估师执业资格制度，纳入专业技术执业资格制度的统一规划，由国家确认批准；按规定取得矿业权评估师执业资格证书并经注册登记的人员，方可从事矿业权评估业务活动。

2002年11月5日，国家经济贸易委员会、劳动和社会保障部联合印发《关于规范旧机动车鉴定评估工作的通知》（国经贸贸易[2002]825号）规定，实行旧机动车鉴定估价师职业资格和就业准入制度。从事旧机动车鉴定评估工作的人员，必须取得劳动保障部颁发的旧机动车鉴定估价师职业资格证书。没有取得职业资格证书的人员，不得从事旧机动车鉴定评估工作。旧机动车鉴定估价师职业资格分为鉴定估价师和高级鉴定估价师两个等级，其考核颁证工作实行全国统一标准、统一教材、统一命题、统一考核和统一证书。

2006年11月22日，国土资源部印发了《土地估价师资格考试管理办法》（国土资源部令2006年第35号），明确国家实行土地估价师资格认证制度；通过全国土地估价师资格考试，方可取得土地估价师资格。

此外，依据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令2004年第412号），保险公估从业人员资格核准属于确需保留的行政许可项目。2013年1月6日，中国保险监督管理委员会颁布《保险经纪从业人员、保险公估从业人员监管办法》，规定保险公估从业人员应当符合中国保监会规定的资格条件，通过中国保监会组织的资格考试，取得中国保监会颁发的资格证书，执业前取得所在保险经纪机构、保险公估机构发放的执业证书。

全国人大财经委在起草法案时，将以上六类评估师作为资产评估法的规范对象，主要是依据《国务院办公厅转发财政部关于加强和规范评估行业管理意见的通知》（国办发[2003]101号）。该通知明确提出，根据目前我国社会主义市场经济发展的客观需要，设置注册资产评估师、注册房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、保险公估从业人员和旧机动车鉴定估价师等六类资产评估专业资格。

二、评估师职业资格制度改革的进展

关于职业资格制度，2003年8月27日通过的行政许可法第十二条规定，提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，可以设定行政许可。设定职业资格等行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。

职业资格制度对提高专业技术人员和技能人员素质、加强人才队伍建设发挥了积极作用，但在实施过程中也存在一些突出问题，集中表现为考试、证书名目繁多：有的部门、地方和机构随意设置职业资格，重复交叉；有些机构和个人以职业资格为名随意举办考试、培训、认证活动，乱收费、滥发证，社会对此反应强烈。为有效遏制职业资格设置、考试、发证等活动中的混乱现象，2007年12月31日国务院办公厅印发了《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（国办发[2007]73号），提出职业资格必须在职业分类的基础上统一规划、规范设置。对涉及公共安全、人身健康、人民生命财产安全等特定职业（工种），国家依据有关法律、行政法规或国务院决定设置行政许可类职业资格；对社会通用性强、专业性强、技能要求高的职业（工种），根据经济社会发展需要，由国务院人事、劳动保障部门会同国务院有关主管部门制定职业标准，建立能力水平评价制度（非行政许可类职业资格）。这是国务院规范性文件中首次出现“水平评价”类（非行政许可类）职业资格。

2013年3月14日十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，要减少资质资格许可和认定。除依照行政许可法要求具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业、行业需要设立的资质资格许可外，其他资质资格许可一律予以取消。按规定需要对企业事业单位和个人进行水平评价的，国务院部门依法制定职业标准或评价规范，由有关行业协会、学会具体认定。

2013年9月19日印发的《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发〔2013〕39号）进一步提出要严格行政许可设定标准。设定行政许可，对人民群众生产、生活影响很大，必须从严控制。今后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可，确需新设的，必须严格遵守行政许可法的规定，严格设定标准。对人员能力水平评价的事项，除提供公共服务并且直接关系公共利益，需要具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业，确需设定行政许可的外，不得设定行政许可。对确需设定企业、个人资质资格的事项，原则上只能设定基础资质资格。根据这一规定，对人员能力水平进行评价的事项，资质资格许可不是完全没有，而是一般情况下不能设定行政许可，但对于需要具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业，可以设定基础性资质资格的行政许可。

随着行政审批制度改革的逐步推进，2014年2月国务院取消了保险公估从业人员资格核准(国发[2014]5号)；2014年8月国务院取消了注册资产评估师、矿业权评估师职业资格许可 (国发[2014]27号)； 2014年10月国务院取消了土地估价师资格准入许可（国发[2014]50号）。房地产估价师因为有城市房地产管理法的依据而保留。此后，人社部及相关部门印发资产评估师、矿业权评估师等职业资格制度暂行规定，将资产评估师、矿业权评估师等确定为国家设立的水平评价类职业资格制度，面向全社会提供资产评估师能力水平评价服务，纳入全国专业技术人员职业资格证书制度统一规划。

关于水平评价类职业资格的认定和管理，主要由人社部负责。2014年8月13日人社部印发的《关于减少职业资格许可和认定有关问题的通知》提出了减少职业资格许可和认定的原则要求。要求进一步推进行业协会、学会有序承接水平评价类职业资格具体认定工作。明确水平评价类职业资格由国务院部门依法制订职业标准或评价规范，按照有序承接、规范管理、平稳过渡的原则，具体认定工作逐步由有关行业协会、学会承担。相关行业协会、学会提出承担具体认定工作申请，国务院人力资源社会保障部门和行业主管部门综合评估认定行业协会、学会是否具有承接能力，优先选择较为成熟的行业协会、学会开展水平评价类职业资格具体认定试点，积累经验。2014年8月13日人社部办公厅还印发了《关于做好国务院取消部分准入类职业资格相关后续工作的通知》，进一步提出调整为水平评价类的职业资格不再实行执业准入控制，不得将取得职业资格证书与从事相关职业强制挂钩；对取得职业资格证书的人员不再实行注册管理；取得资格人员按照专业技术人员管理规定参加继续教育，不再将职业资格管理与特定继续教育和培训硬性挂钩。

关于职业资格改革也是行政审批改革的一部分。2015年4月3日《国务院审改办关于严肃纪律巩固行政审批制度改革成果的通知》提出，除法律法规有特殊规定外，政府部门不得授权或委托企事业单位等行使行政审批。国务院决定取消的行政审批事项，原承担审批职能的部门不得通过印发文件等形式，指定交由行业协会商会、事业单位继续审批。部门要积极引导行业协会商会采取有别于政府部门审批的方式，加强对行业行为的规范，发挥自律作用。不得对已经取消下放的行政审批事项继续实行变相审批。不得以事前备案、核准性备案等名义对已经取消下放的事项改头换面继续审批；不得以达标、验收、年检、换证等形式对从业企业和人员作出强制要求，行审批之实。对国务院部门已经取消的行政审批事项，要同时取消地方各级对应的初审、复审和审核等。因行政管理需要，确需实施行政许可的，地方政府应按行政许可法的规定，履行新设行政许可程序。

三、与资产评估立法相关的改革后续问题

评估师资格诞生之初是伴随着国企改制，承担着防止国有资产流失的功能。但是这种功能发挥的究竟如何，尚存争议。至今为止，评估师职业资格改革过程中以及后续管理出现了两个主要问题，为资产评估立法提出了挑战。

首先，出于行业统筹规划和法律同等对待的原则，房地产估价师是否仍然可以继续维持准入类资格。现在决定是否取消有关准入类职业资格，主要标准是看是否有法律、行政法规的依据，房地产估价师资格就因为有城市房地产管理法为依据而保留了准入类职业资格，但实际上职业资格改革更应当从总体上统筹规划，从整个行业健康发展的角度，对职业资格本身是否合理进行研究。如果不合理，即使有法律、行政法规依据也应当取消；反之，如果职业资格本身合理，即使因为没有法律、行政法规依据已被取消的，也可以通过立法予以恢复。正是因为缺乏这样比较理想的改革统筹规划，现在产生的问题就是：基于法律平等对待的原则，对于至少同样从事不动产评估的土地估价师是否应当立法恢复准入类职业资格？如果是从更根本上质疑法定评估难以有效发挥防止国有资产流失功能，那么房地产估价师是否也应当取消准入类职业资格？要回答这些问题需要对法定评估制度功能和效果、准入类职业资格合理性等进行论证和评估，这都需要大量时间和行政资源，如果国务院改革过程中没有对这些重大问题形成共识，那么全国人大常委会审议资产评估法草案过程中出现严重意见分歧将在所难免。

其次，改革后调整为水平评价类的评估师职业资格应当如何管理的思路上尚存分歧。一方面，正如有的意见提出，将准入类职业资格调整为水平评价类职业资格，这项职业资格仍然存在，是否有“半截子改革”之嫌？是否应当实行完全的无门槛，除了人社部通知中强调的四个“不”之外，是否还应废除由国家统一组织实施职业资格考试的做法？另一方面，出于改革后仍应当针对现状进行一定程度管理的思路，就是目前人社部的实际做法，会同国务院有关主管部门对所谓社会通用性强、专业性强、技能要求高的职业（工种），建立能力水平评价制度，也就是要实施国家职业资格考试，同时强调四个“不”与准入类资格相区别。在这一思路的基础上更进一步，有的意见提出，既然有实施国家职业资格考试的必要，是否应当恢复准入，对相关国家职业资格加强管理。这种意见分歧如何解决，也成为资产评估立法过程中有待解决的一个重点难点问题。

在评估师职业资格改革这样一个关键问题上，常委会又存在两种分歧意见的情况下，应当如何继续推动资产评估法立法工作？以后随着全面深化改革的推进，立法面对重大分歧问题的情况可能会越来越多，一定要相信办法总比问题多，与简单的搁置法律草案相比，借助立法技术、立法程序方面的创新，尽可能地创建一套适应解决分歧问题的立法机制，才能真正发挥立法引领和推动改革的作用，适应全面深化改革新形势下对立法提出的新要求。具体到资产评估立法问题，建议在以下三个方面尝试立法制度的创新：一是导入立法参考人制度，也就是请专家就专门问题发表参考意见，以供常委会审议。在评估师职业资格改革问题上，可以请主管部门（人社部）在取消资产评估师、保留房地产估价师资格是否合理，评估师职业资格改革的方向等问题正式提出研究意见或者在常委会上作出说明。二是确立争议条款的预先表决制度。在充分听取意见、了解情况的基础上，就关键条款准备两种方案，提请常委会预先表决，然后根据大多数意见提供是更加改革、还是更加保守的法律草案，经法律委统一审议后再向常委会提交建议表决稿。三是确立定期修改法律的制度。对于审议过程中曾经有比较重大意见分歧的法律，应当在附则中规定五年或一定期限后将重新审议修改。