浙江省国土资源部门实行综合行政执法工作研究

浙江省国土资源厅执法监察局总队

浙江省国土资源部门实行综合行政执法工作研究

浙江省国土资源厅执法监察局总队

编者按

为解决行政执法领域中的横向职权冲突与纵向效率问题，综合行政执法由此诞生，对我国行政执法体制乃至整个行政管理体制改革产生了广泛影响。浙江省国土资源部门实行综合行政执法，给全省国土资源执法监察工作带来体制机制的深刻变化，也开启了国土资源执法的新格局，因此，加强对浙江省国土资源综合行政执法的研究具有重要的理论价值与实践意义。本期特刊出《浙江省国土资源部门实行综合行政执法工作研究》一文，分两期进行刊登，在总结前阶段浙江省国土资源实行综合行政执法的基础上，正视工作中存在的问题，提出对策、建议，努力提高执法效能，顺利推进全省国土资源综合行政执法工作。

自2013年浙江省试点实行综合行政执法以来，国土资源部门在省政府和试点地区政府的部署和指导下，试行划转部分国土资源行政执法事项，由综合行政执法部门集中行使行政执法权。2015年2月，浙江省政府发布了《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》（浙政发〔2015〕4号），在全省推开综合行政执法工作。2015年12月，省编委办会同省国土资源厅出台了《关于建立市县国土资源部门与综合行政执法部门协作配合机制的指导意见》（浙编办发〔2015〕64号），各市及所辖县（市、区）综合行政执法工作方案也陆续上报省政府审核待批。国土资源部门实行综合行政执法，将给全省国土资源执法监察工作带来体制机制的深刻变化，开启国土资源执法的新格局。

一、实行综合行政执法的决策依据和浙江省试点情况

（一）实行综合行政执法的决策依据

《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。国务院对贯彻实施行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度十分重视，多次下发文件作出具体部署。自1997年以来，按照国务院有关文件的规定，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。2002年，国务院作出《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）。依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，主要是城市管理领域。根据试点工作的经验，省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚权的，省、自治区、直辖市人民政府依照行政处罚法第十六条的规定，也可以决定在有条件的地方开展这项工作。相对集中行政处罚权工作方案必须由本级人民政府常务会议讨论决定，并形成会议纪要，以政府名义上报所在的省、自治区人民政府审批。

2013年11月，党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，进一步明确要推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

（二）浙江省实行综合行政执法试点的基本情况

根据党中央和国务院的决定，2013年，浙江省探索在少数县（市、区）试点相对集中行政处罚权。2014年4月，在试点工作基础上，省政府批准在嘉兴市、舟山市全面开展综合行政执法试点工作。即在城市管理相对集中行政处罚权工作基础上，横向扩大综合执法领域，纵向向乡镇基层延伸，以整合执法主体、相对集中执法权、推动执法重心下移为重点，清理并整合行政执法队伍，推进跨部门、跨行业综合执法，着力建立权责统一、权威高效的行政执法体制。按照省政府批复嘉兴和舟山两市的情况，综合行政执法试点主要在与人民群众生产生活关系密切、多头重复交叉执法和多层执法问题比较突出的领域进行，涉及市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商管理、公安交通、土地和矿产资源、建筑业、房地产业、人防（民防）、水行政、安全生产、石油天然气管理保护、渔政和林政管理等16个方面的全部或者部分行政处罚（限制人身自由的除外）及相关行政监督检查、行政强制职权。

2015年2月，省政府下发《关于深化行政执法体制改革，全面推进综合行政执法的意见》（浙政发〔2015〕4号），提出要合理确定综合行政执法范围，重点是基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜的公共安全、生态保护、城镇管理、社会管理、民生事业等领域，范围确定为上述16个方面和教育、商务、旅游、价格、体育管理等共21个方面的全部或者部分行政处罚及相关行政监督检查、行政强制职权。行政执法职权划转给综合行政执法部门后，相关业务主管部门不再行使已划转的行政执法职权。该文件同时指出了，实行综合行政执法的三项基本原则，即坚持“两个相对分开”，坚持权责统一、精简高效，坚持统筹协调、稳步推进，明确了七项主要内容，即推动行政执法重心下移、合理确定综合行政执法范围、整合行政执法机构和职责、建立健全基层执法体系、完善行政执法监察体制、加强行政执法机构编制管理、加强行政执法队伍建设等。8月，省综合行政执法工作部门联席会议第一次会议审议通过了《浙江省综合行政执法工作部门联席会议成员单位职责分工方案》，明确了省编委办、省法制办、省人力社保厅、省财政厅等其他21个成员单位的职责，确定由省编委办牵头开展综合行政执法工作。9月，省编委办等四个部门联合印发了《关于推进综合行政执法改革工作的实施意见》（浙编办发〔2015〕21号）。要求各市及所辖县（市、区）按照“总体设计、一次审批、分步实施”的原则，划转行政处罚具体事项，于2017年底前分步实施到位；单独设置综合行政执法局，作为同级政府工作部门，不承担城市管理职能。市县综合行政执法局挂综合行政执法支队（大队）牌子。综合行政执法局以自己的名义依法行使行政执法权，并承担相应的法律责任。国家级开发区（园区）、省级产业集聚区、有条件的省级开发区（园区）等重点开发区和乡镇（街道）设置综合行政执法局（综合行政执法支队、大队）派出机构；乡镇（街道）规模较小、行政执法任务不重的，也可按责任区域设置派出机构。精简机关人员编制，充实基层一线执法力量，用于一线执法人员的编制一般不少于综合行政执法人员编制总数的85%。加强执法经费、执法车辆、执法技术装备等保障，统一执法文书、标志标识和执法服装，完善综合行政执法公安保障机制，加强检验检测服务支撑。

在省政府的统一领导和省编委办的全力推进下，各市先后向省编委办上报了本市及所辖县（市、区）综合行政执法工作实施方案待批。2016年2月，省编委办发出《关于宁波市及所辖县（市、区）综合行政执法工作实施方案的复函》（浙编办函〔2016〕11号），原则同意宁波市及所辖县（市、区）综合行政执法工作实施方案。其他市及所辖县（市、区）综合行政执法工作实施方案仍在审核中。与此同时，省编委办要求相关厅局报送选派人员名单，准备集中人员、集中办公，指导督促各地综合行政执法工作。

二、浙江省国土资源行政执法事项纳入综合行政执法的主要情况

（一）试点市的主要做法和取得的成效

1.嘉兴市

划转事项和职责边界。根据省政府的有关要求，结合嘉兴市实际情况，除嘉善县外，嘉兴市国土资源执法监察事项划转实行综合行政执法的有4类18项，即非法占用土地、破坏耕地、不按照批准的用途使用土地、非法转让集体土地等违法行为的行政处罚权及相关行政监督检查、行政强制职权；嘉善县划转土地和矿产资源全部行政执法事项，土地矿产卫片执法检查除外。

划转人员编制。嘉兴市在不改变编制性质的前提下，实行专项管理，坚持择优选能，鼓励自荐，全市国土资源部门共划转综合行政执法部门人员39人，均为公务员（参公人员）编制，保证综合行政执法部门基层和一线执法工作需要，保障综合行政执法部门的基层执法力量，确保涉及国土资源综合行政处罚的顺利实施。

加强协作配合。嘉兴市国土资源局与综合执法部门联合制定《综合行政执法部门与国土资源部门协作配合制度》，确定了行政执法事权划转后的协调配合机制。同时，积极配合综合执法部门开展对综合行政执法人员国土资源依法行政相关业务培训，传授国土资源行政处罚业务技能，积极做好相关配合协作工作，主动做好业务指导，确保案件查处到位。

2.舟山市

划转执法事项。共两项，即农民违法建房和临时用地上建筑永久性建筑物的行政处罚权及相关行政监督检查、行政强制职权。

建立海洋联合执法机制。2013年11月，舟山市政府发布了《关于建立紧密型海洋联合执法机制的工作方案》，整合海洋与渔业、港航、国土、水利水务等涉海执法职能部门的执法人员及装备，以集中办公的形式，开展海上联合执法。这一执法体制改革有助于综合利用渔政、港航、水利、国土资源等部门的资源和优势，既可以有效解决海洋行政执法职能交叉、职责不清等问题，又缓解了部分职能部门对海域行政执法难到位、以致长期缺位的问题，对加强海洋这一特殊领域的行政执法提供了好的经验和做法。

3.取得的主要成效

第一，执法主体明确。从试点地区的工作情况看，国土资源执法监察纳入综合行政执法，能够克服多头执法、相互推诿的弊端，实现执法体制由“多头交叉”向“集中统一”转变。特别是对土地违法行为的制裁，目前法律制度的设计，国土资源部门与规划、建设、林业、农业、交通、水利等部门存在一定的管理重叠，部分事项多头重复管理，部分事项存在真空漏洞。实行综合行政执法，综合行政执法部门执法主体地位明确，责无旁贷。

第二，有利于把问题解决在基层。实行综合执法，执法层级下沉，执法一线人员力量加强，可以有效解决基层执法中“看得见的管不了，管得了的看不见，应该管的不想管”等突出问题，实现执法层级由“市县层面”向“基层倾斜”转变，有利于依靠基层，有利于“预防为主，预防和查处相结合”这一国土资源执法监察工作方针的实际运用，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态，最大程度地提高执法效率，最大程度地保护好国家、集体和公民个人的合法权益。

第三，执法效能提升。国土资源行政执法事项纳入综合行政执法，便于综合行政执法部门综合发挥城乡规划、土地管理、环境保护等方面法律法规的作用，运用多种措施手段，加大执法力度，特别是城乡规划区内新发的土地违法行为，综合行政执法部门可以通过即查即拆程序，及时制止违法用地行为，还可利用法律赋予的强制执行权，直接拆除违法建筑，执法效能大幅提升。同时，综合行政执法部门的人员力量、执法车辆、技术装备、执法服装和公安保障等比较有力，在一定程度上增强了对国土资源违法违规行为的打击力度。

（二）省厅加强对市县国土资源部门实行综合行政执法工作的指导

1.高度重视，加强调研

省厅高度重视综合行政执法工作，及时调研，跟进工作。省政府批复同意嘉兴、舟山两市实行综合行政执法试点工作前，省厅组织相关处室共同对两市综合行政执法试点工作方案提出了审核意见，明确要求当地国土资源部门解放思想、勇于改革创新，对两市拟划转行政执法事项给予支持，同时要求当地政府及有关部门加强对国土资源部门执法监察机构和编制的保障。2014年下半年，省厅执法监察局主要领导带班，专程赴嘉兴市、嘉善县等地调研，实地听取国土资源部门对落实综合行政执法有关情况的汇报。年底，省厅组织调研组就舟山群岛新区实行海洋联合执法赴舟山市作了调研，并将调研情况向省政府作了专题书面汇报。李强省长批阅了调研报告，孙景淼副省长肯定了调研报告提出的四点建议意见，“可作为下步深化完善的重要内容”。2015年，在省编委办的统一部署下，省厅着手起草《关于建立市县国土资源部门与综合行政执法部门行政执法协调配合机制的指导意见》。起草过程中，多次反复听取市、县两级国土资源部门的意见，以实地调研、座谈讨论、征求意见等多种形式广泛研究，省厅机关和事业单位集体研究，厅长办公会议两次审议，不断修正完善。年底，省厅与省编委办多次沟通联系协调后定稿，并联合向全省编办、国土资源和综合行政执法系统印发了《关于建立市县国土资源部门与综合行政执法部门协作配合机制的指导意见》（浙编办发〔2015〕64号）。

2.明确划转行政执法事项

认真贯彻浙政发〔2015〕4号和浙编办发〔2015〕21号文件精神，科学划转国土资源行政执法领域适宜纳入综合行政执法的职权，主要是基层发生频率较高、与人民群众生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜的行政处罚及与之相关的行政监督检查、行政强制职权。现阶段主要包括：非法占用土地、非法转让土地、违法转让房地产（含开发项目）、破坏耕地、未按照规定进行表土剥离、拒不履行土地复垦义务、临时用地上的违法用地、不按照规定使用土地、非法开采矿产资源、非法转让矿产资源等24项行政执法事项。省政府已批复同意相对集中行政处罚权和综合行政执法试点的有关市、县（区）可继续按批复执行，但应在总结试点工作的基础上，及时对尚未划转行政执法事项进行研究，提出划转工作实施方案。

3.厘清职责边界

一是强调行政执法事项的全过程划转。文件明确，国土资源部门和综合行政执法部门应当按照国家法律法规以及《国土资源行政处罚办法》和《国土资源违法行为查处工作规程》等规定，对各自承担的行政执法事项，严格履行相应的行政执法职责，包括国土资源违法线索发现、核查制止、立案、调查取证、作出处理决定、执行、移送。二是明确对应相关工作职责的同步转移。划转行政执法权后，对应的信访、行政复议、诉讼以及政府信息公开等工作，由综合行政执法部门负责。未划转的行政执法事项，对应的信访、行政复议、诉讼以及政府信息公开等工作，仍由国土资源部门负责。三是建立行政执法专项行动的协助配合机制。行政执法职权划转后，土地矿产卫片执法检查以及上级国土资源部门部署的其他专项行动，涉及的土地变更调查、国土资源行政许可等事项核实、数据填报和审核、工作验收，由国土资源部门负责；国土资源违法行为查处、整改，按照职权划转后各自所承担的部分分别由综合行政执法部门和国土资源部门负责；双方加强配合，及时相互通报，按照要求报送工作情况和相关数据。

4.强化相互协作配合

一是开展执法协助。国土资源部门做好综合行政执法必需的技术保障，通过人员入驻、业务培训、即时派遣等方式，为综合行政执法部门开展执法活动联动提供技术支撑。综合行政执法部门查处违法行为过程中需要国土资源部门认定、技术鉴定或提供咨询意见的，应当向国土资源部门提交执法协作文书。国土资源部门应当自收到执法协作文书后3个工作日内书面反馈认定、鉴定或咨询意见；情况复杂的，可适当延长反馈意见期限。综合行政执法部门在执法活动中发现有重大违法隐患、违法行为多发领域和环节的，应当及时通报国土资源部门，或者向本级人民政府报告。国土资源部门应当及时分析、研究，采取有效措施，切实加强监管。二是提供检验检测服务支撑。是否符合土地利用总体规划、占用地类以及基本农田的认定，由各级国土资源部门提供技术支持，或者由综合行政执法部门提请国土资源部门认定；耕地破坏鉴定由县级农业主管部门负责，矿产资源破坏价值鉴定由省级国土资源部门负责；地价、矿产资源价值评估（认证）等，由综合行政执法部门委托具有资质的专业评估中介机构提供。三是提供信息资源。国土资源执法监察信息系统、12336国土资源违法线索处理系统以及其它由市、县（市、区）国土资源部门自行开发用于执法监察工作的信息工作平台，由综合行政执法部门和国土资源部门共同使用；各级国土资源部门要加强国土资源行政审批、事中事后监管信息系统等平台与综合行政执法数据库的对接，为综合行政执法部门开展行政执法提供行政许可、行政征收、行政裁决、行政奖励、行政确认、行政给付及其他行政权力事项等方面的数据信息，提升监督管理效能。

（三）各市及所辖县（市、区）综合行政执法工作方案有关国土资源行政执法事项划转的基本情况

截至2016年4月，全省11个市及所辖县（市、区）综合行政执法工作方案先后已由省编委办转交相关厅局提出审核意见。从各地上报方案看，国土资源行政执法事项实行综合行政执法存在以下主要问题。

一是除绍兴、丽水两市外，其余9个市拟划转行政执法事项均与浙编办发〔2015〕64号不一致，相互之间也不一致。

二是拟划转行政执法事项差异较大，有的县（市）拟划转事项仅为1项，即农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的处罚，有的市、县（市、区）拟划转全部行政执法事项。

三是杭州、宁波、衢州、金华4市及其各自所辖的县（市、区）拟划转模式全市不统一，其中杭州、宁波两市各有多达5、6种模式。

四是拟划转时间不一致，有的已开展试点并划转，有的列入首批划转，有的分步划转。

划转的24项行政执法事项

1 非法占用土地的处罚；

2 超过批准的数量占用土地的处罚；

3 农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的处罚；

4 重建、扩建不符合土地利用总体规划的建筑物、构筑物的处罚；

5 买卖或者以其他形式非法转让土地的、擅自将农用地改为建设用地的处罚；

6 擅自将农民集体所有土地使用权非法出让、转让、出租用于非农业建设的处罚；

7 违反规定转让房地产的处罚；

8 擅自转让房地产开发项目的处罚；

9 非法开发利用，非法转让、转租国有租赁土地使用权，非法抵押租赁土地上的建筑物、构筑物和其他附着物的处罚；

10 占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的处罚；

11 非法占用基本农田建房、建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的处罚；

12 在耕地上发展林果业、养殖业，导致粮食种植条件毁坏的处罚；

13 破坏或者擅自改变基本农田保护标志的处罚；

14 侵占或者破坏基本农田设施的处罚；

15 依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还土地的，不按照批准的用途使用土地的处罚；

16 未按规定期限和条件开发利用土地的处罚；

17 在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的处罚；

18 临时占用耕地，逾期不恢复耕地种植条件的处罚；

19 土地复垦义务人未按照规定对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离的处罚；

20 拒不履行土地复垦义务的处罚；

21 未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的处罚；

22 超越批准的矿区范围采矿的处罚；

23 破坏或者擅自移动矿区范围界桩或者地面标志的处罚；

24 买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的处罚。