农村土地综合整治工作的困难和解决思路——以余姚市为例

余姚市国土资源局 戴 琳

农村土地综合整治工作的困难和解决思路
——以余姚市为例

余姚市国土资源局 戴 琳

社会经济发展的主题之一，其客观要求生产要素按照市场原则自由流动，城乡居民共享社会发展成果。然而，中国长期存在的城乡二元体制，导致城乡土地市场分割、土地要素流动凝滞、农民土地权益受损，违背了城乡统筹发展的本质要求。近年来，农村土地综合整治作为各地统筹城乡发展的重要抓手，得到了前所未有地推进，在调整优化土地利用结构、拓展规划用地空间、整治存量土地资源、实现保护耕地红线、保障发展用地等方面发挥了十分积极的作用。但是在实践过程中还存在缺乏统一的规范性政策、土地整治规划相对滞后、融资渠道单一、土地收益分配不合理、农民参与性不足等问题，这导致部分地区土地整治工作较为随意和盲目，从而制约土地整治的深入开展，并可能损害农民利益，给农村社会带来新的矛盾，不利于城乡社会经济统筹发展。本文以余姚市为例，分析农村土地综合整治项目在基层推进过程中存在的主要困难并提出了部分解决思路。

城乡统筹发展是当今中国

一、余姚市农村土地综合整治项目的经验和做法

余姚市自2012年以来，坚持从实际出发，采取多项举措，深入开展农村土地综合整治工作，截至目前，全市共批准立项农村土地综合整治项目36个、面积2435亩，项目的立项数量和面积都居宁波首位。目前已立项的36个2435亩农整项目中，已竣工1210亩，其中5个项目149亩已上报省级验收。

开展农村土地综合整治是一项创新性工作，余姚市国土资源局在实践中探索前行、不断总结、积极创新，从实际出发，采取三项措施，推动全市农整工作持续健康发展。

1.坚持政策推动

政策和策略是党的生命，农村土地综合整治工作的开展离不开党委政府的正确领导和政策的正确指导。余姚市委市政府十分重视农整工作，把该项工作列入乡镇（街道）党委政府的重要议事日程，作为行政一把手的考核项。并根据农整工作进展情况，适时制定下发相关政策文件，不断地加强对农整工作的领导。2011年市政府下发了关于在全市大力开展农整工作的通知，全面推进该项工作。2012年市政府下发了确定农整指标收购价格并分解落实农整任务的文件。2013年市政府下发了关于农整项目建设管理工作的意见，制定了对项目资金（指标）实行分期预拨付的规定以推进项目的实施。2014年又根据土地市场行情调整指标收购的范围和价格。领导重视、政策激励，有力地推进了余姚市农整工作的开展。

2.坚持行政拉动

农村土地综合整治工作作为推进农村经济社会发展的重要抓手。工作新、困难多，没有行政强制力很难突破。因此，余姚市根据市土地利用总体规划、上级政府下达的增减挂钩任务和各乡镇（街道）实施农整项目的潜力，将农整任务指令性分解下达到各乡镇（街道），作为行政行为，务必完成。同时明确规定，未能完成的，采取三项处罚措施：一是扣减第二年度用地计划指标；二是实行一票否决制，不能申报、评比年度先进集体；三是把农整工作实绩纳入年度考核内容，同乡镇（街道）年终绩效奖励挂钩，加大了推进农整工作力度。

3.坚持经济推动

推进农村土地综合整治工作开展，除了政策推动和行政拉动，余姚市还坚持按照经济规律办事，实行利益推动，使镇、村两级获得实实在在的经济利益。首先，市政府对农整项目获取的增减挂钩指标视为特殊商品，对项目所在乡镇（街道）对自用结余的指标实行收购，统一用于市重点项目建设，收购价格为宅基地40万元/亩，山塘20万元/亩。2014年之前市政府为了鼓励开展农村宅基地整理复垦，每亩还给予10万元/亩的工作奖励。这样，极大地推动了该项工作的开展，成为惠民兴村的重要途径。其次，由于农整项目投资大、周期长，目前镇、村两级资金都较为紧张，筹措资金十分困难，向金融部门融资，又会增加项目成本，为此，余姚市实行农整项目资金分期垫付的办法，根据项目复垦区的进展情况分期垫付资金，工程开工即拨付40%资金，并根据进展阶段不同分批拨付资金。该项制度不仅破解了基层筹措资金的难题，还大力推动了农整项目的实施。经济利益推动，激发了内在动力，产生持续效益，进一步调动了镇、村两级开展农整工作的热情和积极性。

二、面临的困难和问题

开展农村土地综合整治项目是一项创新性的工作，这些年积极探索、主动作为，取得了一定成绩，但仍有不少困难。

1.建设资金筹措遇到瓶颈

农整项目主要是通过增减挂钩指标的使用来收回建设成本，增加村级集体经济收入的。目前，土地供应市场趋软，增减挂钩指标落地困难，虽然余姚市已于2014年取消之前的宅基地整理10万元/亩的工作奖励，市财政收购压力仍然较大。目前，规定只有四明山区的82个行政村的增减挂钩指标是由市财政统一收购的，其他乡镇（街道）必须自用，虽然省里推出了“先复垦、后挂钩”的政策，但建新区难以落地、资金筹措困难极大地阻碍了农整项目的推进。

2.新增耕地质量令人担忧

为保证耕地质量总体不下降，从去年起，农整项目的新增耕地要求进行质量评定，并要求新增耕地的质量应不低于建设占用的耕地质量。农整项目，尤其是宅基地整理项目，规模较小、布局分散、地处偏僻、交通不变等原因，新增耕地多为旱地且质量不高。相反，建设占用的耕地多为平原地区的六、七等的水田。不论是作为增加挂钩指标落地还是作为占补平衡指标补充耕地，耕地质量要求都难以满足。

3.已立项项目推进困难重重

一是项目周期长、投入大、见效慢。农整项目涉及到拆迁、安置房建造、复耕验收等内容，项目的建设周期较长，短期内难见明显成效。而目前无论是乡镇（街道）还是村，负责人的调动、变动较频繁，使乡镇（街道）尤其是村的负责人做这项工作时有所顾虑。二是各地块进展不一致，拖后验收进程。农整项目多是由不同乡镇不同村的多个地块打包在一起上报的，全市最复杂的一个项目涉及到3个乡镇的7个行政村。具体实施中，由于难易程度、领导重视程度不同等原因，复垦进展差异很大。余姚市已完工地块共1210亩，扣除已上报上级验收的5个项目149亩之外，还有1061亩，但其中只有5个项目502亩是面积达到了立项数字，其他项目均部分地块完工，有的项目甚至只是比立项面积缺少了500平方，而需要另外补充后才可验收，极大地拖慢了验收的进程，滞后了指标费用的下拨，镇、村意见较大。三是项目监管难。农整项目面大、点散、周期长，给国土部门的监管带来难度。项目的上报实施单位为乡镇人民政府，但多数为村级管理，工程质量、招投标程序、工程进度等监管难度较大。尤其是借着山塘复垦项目的名义乱挖山塘的现象，涉及法规、整理中心、矿管等多个科室，单靠国土部门很难做好，必须由项目所在乡镇（街道）责令施工单位必须按照项目规划设计施工。

4.有关规定操作较难

一是项目包装难。2014年浙江省国土资源厅出台文件《关于农村土地综合整治项目立项报批有关事项的通知》（浙土资办〔2014〕142号），按照文件要求，可以先行复垦，待建新区确定了再挂钩或是分期安排建新区块。文件的初衷是解决了由于建新区一时难以落地而导致的复垦区难以开展的问题。可是，由于项目要按照复垦区和建新区1∶1的要求进入部增减挂钩系统备案，所以按照现有要求，待建新区确定后，必须按照建新区的面积来包装、切割已立项或是已验收复垦区，增加了操作的环节，材料上报难度较大。二是地类确定难。在立项选址的情况下，经常面临实际地类同土地利用现状图地类不一致的问题，如严格按照现状图来操作，基层同志有意见，如按照现状地类来确定，又缺少法律依据。

三、建议和意见

开展农村土地综合整治项目是一项长期任务，新形势下，笔者对推进和创新农村土地综合整治工作提出以下几点建议意见。

1.进一步提高思想认识

要把农整工作同贯彻落实党中央提出的美丽乡村建设、全面建设小康社会的宏伟目标联系起来，加强领导、加大投入、狠抓落实。有计划、有组织、有部署地推进该项工作。

2.要建立农整专项资金

为保障落实农整项目所需的建设资金，整合上级有关耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等有关涉农资金，加大农整项目资金支持力度，解决资金难题。从长远看，农整项目投入成本会持续提高，专项资金保证尤为重要。

3.指标统筹安排并建立账册制度

全省可统一收购农整项目增减挂钩指标或建立台账实行跨市、县调剂。价格应参照市场行情和新增耕地质量设置不同标准但不得低于复垦区造地的成本价，同时建议启动复垦指标账册制度。复垦项目先行实施，项目验收后划入指标账册，待启动建新区时直接从账册核减复垦指标数，免去为了套合建新区的面积切割复垦区的工作量。

4.尝试指标用于补充耕地

在占补平衡指标流转价格直逼增减挂钩指标收购价格的新形势下，可探索将农整项目复垦区新增耕地作为占补平衡指标用于补充耕地，并跨市、县调剂，但新增耕地质量问题不容忽视。

5.建立新增耕地管护制度

通过加强工程投入、实施表土剥离、实施地力培肥等一系列手段来提升新增耕地质量，同时加强建后管护，保证验收后耕地质量不下降。建议采取资金奖励和补助措施并采取不同耕地等级不同收购价格的方法，支持新增耕地的质量提升，达到拆旧和指标使用的良性循环和自我平衡，全力推进农整项目的开展。

6.加强业务指导并优化服务

各级土地整治机构要科学、认真、全面地调查全市建设用地复垦潜力，做好《土地整治规划》，按照规划进行科学选址、优化设计，确保实施方案的可操作性。同时由于土地整治项目从意向到验收时间周期较长，建议省、市、县级国土部门要本着方便基层的原则，简化工作流程，缩短审批时间，提高办事效率。

7.减免税费推进项目建新区落地

目前，项目建新区难以落地是农村土地综合整治工作难以推进的主要原因之一。2014年4月浙江省国土资源厅下发的《关于贯彻落实省政府办公厅<关于进一步加强耕地占补平衡管理的通知>有关事项的通知》（浙土资办〔2014〕43号）文件规定：“城乡建设用地增减挂钩项目中新建农村居民安置住房和社区公共基础设施用地，以及增减挂钩项目所在市县利用节余指标供应国有建设用地，未超过国土资源部下达增减挂钩周转指标的，可以不缴纳新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费”，对推进项目建新区落地起到了积极的推进作用。笔者认为，使用城乡建设用地增减挂钩指标的项目，实际上未占用额外的耕地指标，在复垦区验收的新增耕地数量和质量满足要求的前提下，亦可减免耕地占用税。