矿产资源产权制度演进及其改革思考

■ 贺冰清

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

矿产资源产权制度演进及其改革思考

■ 贺冰清

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

文章阐述了矿产资源产权的基本内涵和特点，梳理了我国矿产资源产权管理制度建立与发展的演变轨迹，剖析了现行矿产资源产权制度设计和运行中的主要理论缺陷和现实问题，突出表现为所有权落实不到位、行政许可与财产权混淆、行政权侵害财产权、产权代理不明确、经济关系未理顺。在现状和问题分析基础上，按照健全国家自然资源资产管理体制的改革要求，提出了进一步深化矿产资源产权制度改革的思路框架，提出了加强矿产资源制度顶层设计、落实矿产资源国家所有权、完善产权委托代理关系、完善有偿使用制度等对策建议。

矿产资源；产权制度；基本内涵；制度建立；制度演变

矿产资源是一个国家或地区的重要自然资源资产财富，是社会生产和消费的重要能量来源和物质基础。我国70%以上的能源、农业生产资料以及工业原料都来源于矿产资源。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（文中简称《决定》）指出，要完善产权保护制度……产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。对水流、森林等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源产权制度。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。矿产资源产权制度作为一项重要的社会经济制度，事关工业化、城市化、农业现代化以及生态文明建设，关系到社会收入分配调整和民生福祉等诸多问题，具有重要的政治和经济战略意义。

1 矿产资源产权的基本内涵

一般认为，产权是通过社会契约的形式，明确人们对某项财产的权利， 即人们控制和处理财产的权利（占有、使用、收益、处置等）。产权的一个主要功能是通过明确权利人的预期，从而激励和约束人们保护及合理利用某项财产。在市场经济条件下，有效的产权制度安排，是实现资源优化配置的有效机制和重要途径。建立科学完善的产权制度，是成熟市场经济制度的一个重要标志。

矿产资源作为不可再生的、耗竭性的自然资源，其产权制度设计直接影响各种权利主体的权益预期和资源的有效配置及合理利用。多数国家的矿业资源法规明确，矿产资源国家所有。按照所有权与使用权分离的原则，由矿产资源国家所有权派生出探矿权和采矿权。为了实现所有者权益和发挥矿产资源作为生产资料的作用，国家通过使用权让渡，将矿产资源国家所有权转换为企业或个人的财产权，从而将矿产资源由政府控制的所有物转变为企业经营的生产要素。矿产资源产权制度的确立，有利于从制度上为促进矿产资源的优化配置、保护与合理利用提供制度和法律保障。

现在一般认为，矿产资源产权是由矿产资源所有权及其派生的矿业权（探矿权、采矿权）等组成的权利集合，是以矿产所有权为核心的一组“权利束”。它包含了产权的一般特征：排他性、有限性、可交易性等。按照我国现行法律制度，矿产资源所有权不得买卖，但由所有权派生出来的使用权（矿业权）可以进入市场交易。矿业权是所有权人赋予矿业权人在履行一定责任和义务（资质、安全、环保等）基础上，进行矿产资源勘查、开发等经济活动的权利。探矿权与采矿权的取得、变更和终止，必须遵循法定的程序。一般认为，矿业权是一种物权、他物权、限制性物权、不动产物权，矿业权人只拥有矿产资源的部分使用、收益、处分等权利。

由于社会经济制度和资源国情特点等不同，各国矿产资源产权制度也不尽相同。世界各国的矿产资源产权模式大致包括土地所有者产权模式、土地所有者和国家共有产权模式、国家所有产权模式等。但进入20世纪以来，矿产资源国有化成为世界性的潮流和趋势，目前大多数国家实行矿产资源国家所有的制度，并在此基础上实行所有权与使用权（矿业权）相分离的制度安排。

2 我国矿产资源产权制度的建立和演变

我国矿产资源产权制度主要建立在《宪法》《物权法》和《矿产资源法》及其配套法规基础上，包括矿产资源国家所有权（单一所有权），以及由所有权派生出的探矿权、采矿权（使用权）等制度。矿产资源产权制度的演变，是随着经济体制改革的深化逐步确立和不断发展完善起来的。

我国《宪法》明确规定：矿藏属于国家所有。1954年《宪法》就已经明确自然资源属于国家所有。1982年《宪法》规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。但在计划经济体制时期，除了笼统地强调了矿产资源国家所有权外，并没有涉及其他具体的权属制度（当时也无此必要，各生产部门都是国家国民经济体系中的一个“车间”，只有内部的生产分工，彼此之间不形成商品交换关系，也就无所谓所有权的经济补偿）。在计划经济时期，我国矿产资源无偿开采利用，由国家投入勘查经费，组织地质勘查单位进行勘探找矿，形成的找矿成果提交国家，由国家调拨计划配置给矿山企业无偿开采使用，矿山企业的矿产品再统一调拨分配到各工业生产部门进入生产流通和消费领域。还有一个重要原因，当时受劳动价值理论的局限，否认自然资源本身具有价值，从而扭曲了资源性产品的价格。因此，计划经济体制时期，我国矿产资源产权制度的特点是，资源无价，国有公营，产权单一，无偿开采使用，资源通过计划手段进行配置。缺点是资源配置效率较低，难以调动企业、个人保护和合理开发利用资源的积极性。

20世纪80年代，随着改革开放和商品经济的发展，矿产资源开发的利益主体多元化，矿产资源的资产属性日益显化，自然资源价值逐步受到重视和认同，我国开始在实践中探索推进矿产资源有偿使用制度改革。1980年全国人大首次提出开征资源税，尤其是在对外开放实践过程中，如何依法维护矿产资源国家所有权益，提到议事日程上来。1982年颁布的《对外合作开采海洋石油资源条例》中规定：“参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业，都应当依法纳税，缴纳矿区使用费。”1984年，国务院发布《中华人民共和国资源税条例（草案）》，开始对开采原油、天然气和煤炭的企业征收资源税，税基为企业销售利润超过12%的部分（说明它是资源级差收益的调节税），征收地区从海洋扩大到了陆地，纳税人涵盖不同所有制企业。但资源税的设立，只是起到调节级差收益的目的，并不能解决矿产资源国家所有权权益实现的根本问题。

1986年我国颁布第一部《矿产资源法》，随后于1987年颁布了相配套的三个行政法规《矿产资源勘查登记管理暂行办法》《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》和《矿产资源监督管理暂行办法》，初步奠定了我国矿产资源产权制度的基础，具有里程碑意义。1986年《矿产资源法》在坚持矿产资源国家所有权基础上，规定“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”，首次确立了矿产资源的探矿权、采矿权制度，代表国家以所有者身份让渡使用权。1986年《矿产资源法》规定“矿产资源属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地所有权或者使用权的不同而改变”，明确了探矿权、采矿权不依附于土地权利而独立存在，从而由矿产资源所有权派生出探矿权、采矿权。1986年《矿产资源法》规定，“勘查矿产资源，必须依法登记”，取得勘查许可证（探矿权）。同时一并确立了采矿权，规定“开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权”，才能进行矿山建设和从事采矿活动。1986年《矿产资源法》借鉴国际通行做法确立的探矿权、采矿权制度，为建立矿产资源产权制度和市场交易制度奠定了法律依据和法制基础。但受当时体制的束缚和对市场经济认识的局限，同时又规定“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押。”“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，没收违法所得，处以罚款，吊销采矿许可证”。

1986年《民法通则》规定：“国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权。公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。国家所有的矿藏、水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”

确立了矿产资源国家所有权法律地位之后，就面临如何落实国家所有权收益的问题。1994年制定《矿产资源法实施细则》和《矿产资源补偿费征收管理办法》，规定“矿产资源属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”“国务院代表国家行使矿产资源的所有权。”采矿权人要“依法缴纳资源税和矿产资源补偿费”，首次明确了矿产资源国家所有权的经济实现方式，陆续确立了资源税、资源补偿费、矿业权价款等制度。随着矿业权制度、有偿开采制度、税费制度等一系列制度的确立和实施，标志着以矿产资源有偿使用和矿业权有偿取得制度为主体的我国矿产资源产权制度体系初步确立。

在经济体制转轨过渡时期，矿产资源产权制度的特点是，通过设立矿业权制度，国家所有权通过行政许可方式让渡，所有权和使用权逐渐分离，明确了矿产资源有偿使用和矿业权有偿取得制度。单一的国家所有权转化为多元化的企业法人财产权，明晰了产权，形成了现代矿产资源产权制度，有利于资源配置效率的提高。但彼时的矿业权制度仍以行政许可为主要特征，是一种“有限产权”，权利流转受限，财产权保护得不到足够重视，权利人的合法权益保障程度较低，权利预期仍存在不确定性，矿业秩序乱、寻租现象等比较严重。

适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求，1996年修订的《矿产资源法》，进一步对我国矿产资源产权管理制度做出了调整，进一步强化了矿产资源国家所有权，明确了国务院是矿产资源国家所有权的行使主体，对矿业权审批权限进行了调整，强化了矿业权的排他性，突出了国家实行探矿权采矿权有偿取得制度，放松了矿业权交易流转的限制。1996年《矿产资源法》规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度”，“国家对探矿权、采矿权有偿取得的费用，可以根据不同情况予以减缴、免缴。具体办法和实施步骤由国务院规定。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。“探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人”。“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。……禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”1996年《矿产资源法》强化了矿产资源的国家所有权，体现了探矿权采矿权的有偿取得。1996年《矿产资源法》颁布之后，我国矿产资源制度与世界主要矿业大国和国际市场规则进一步接轨。

与1996年《矿产资源法》相配套，1998年国务院颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权、采矿权转让管理办法》等三个配套法规。适应形势发展需要，规定探矿权采矿权允许交易流转。2000年出台的《矿业权出让转让管理暂行规定》明确了矿业权出让和转让的方式。之后，2003年出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，2006年出台了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》。通过一系列法规政策的颁布，逐步建立和完善了我国矿业权市场制度，促进了矿业权市场的发展，进一步确立了我国矿产资源市场配置机制。

2007年《物权法》规定，“矿藏、水流、海域属国家所有”。“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”从而进一步明确了探矿权、采矿权的物权地位。《民法通则》规定：“国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权。国家所有的矿藏、水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”这些法规的颁布，进一步确认了矿业权的财产权属性，对把探矿权采矿权纳入物权保护范畴意义重大。2010年国土资源部印发了《关于建立健全矿业权有形市场的通知》，要求公开矿业权出让、转让信息，促进了矿业权有形市场的建设。之后，我国31个省（区、市）的省级矿业权交易机构全部建立，部分地区建立了地（市）级矿业权交易机构。

目前，我国已经建立并逐步完善了与市场经济体制相适应的矿产资源产权制度，强化了矿产资源国家所有权和资源资产管理，建立了矿产资源有偿使用和矿业权有偿取得制度，初步建立了矿业权交易市场制度，并逐步与资本市场对接，向资源、资产、资本“三资一体”管理演变。矿产资源产权制度改革，下一步将考虑向自然资源资产管理、生态补偿、利益合理分配调整等领域深化拓展。

3 我国矿产资源产权制度存在的主要问题

长期以来，我国矿产资源开发管理中存在诸多突出问题，如矿业开发秩序乱、矿产资源开发利用粗放、资源浪费破坏严重，由矿业开发引发的生态环境破坏等外部性问题突出，等等。这些问题归根结底，与矿产资源产权制度安排不科学、不完善有密切关系。正如习近平同志在党的十八届三中全会《决定》说明中指出的，“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一就是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。”

一是矿产资源国家所有权虚化，所有者权益落实不到位。我国宪法和法律规定，矿产资源国家所有，即全民所有，但现实中矿产资源国家所有权只是一种抽象模糊的“终极所有权”1另外还有一个问题值得研究，就是宪法里面提到的“矿藏”与“矿产资源”有何区别？可以理解为矿藏强调矿产资源的地下状态，国家对于地下赋存状态的矿产资源具有所有权。这也是为什么资源补偿费定位在矿产开发环节征收。同时这也是区分是否涉及买卖矿产资源的分水岭。矿产资源不得买卖≠矿业权不能交易，权利≠实体。矿业权的价值包含了勘查投入的劳动价值和投资收益，因此不能把资源本身的价值与矿业权价值相混淆。实践中国家所有权具体难落实，存在“产权虚置”的现象，不利资源保护与合理利用。由于国家所有权落实不到位，中央与各级地方政府之间利益博弈激烈，责、权、利划分不清。虽然法理上明确国务院代表国家行使所有权，并没有赋予各级地方政府相应的权利，但实际上地方政府在矿产资源开发活动中扮演重要角色，一定程度上成为矿产资源所有权的“实际权利行使人”2除油气矿产外，目前矿产资源行政审批和资源配置权力主要在地方。资源税费分配也是向地方倾斜，中央与省、直辖市矿产资源补偿费的分配比例为5：5，中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4：6。矿业权价款中央与地方2：8分成。资源税为中央与地方共享税，实际归地方。。而我国现行法规中唯一体现所有权收益的就是资源补偿费，但资源补偿费仅定位于补充勘查工作，明显与所有权补偿的概念还有很大差距，相比之下国际上矿业大国的权利金制度更能体现所有权权益的本质。

二是财产权与行政权关系混淆，导致行政权力过度使用。我国现行法律规定的探矿权、采矿权，既是行政许可证，又是产权登记证，具有“权证合一”的双重属性。行政权力的设置是属于公权力（公共事务）的范畴，所有权则更多的是私权（财产权）的范畴，前者是公共利益最大化，后者目标是所有权权益最大化，两者管理的目标不尽一致3在部分矿产资源非国家所有的国家，也同样实行矿产资源开发的行政许可。。行政权优先于财产权，矿业的财产权利就难以得到充分保障，行政权力侵害财产权力的事情时有发生。实践中吊销探矿权、采矿权，导致企业的财产权也即随之灭失了，有失公平。对企业来说，行政权优先，财产权预期下降，企业就缺乏合理利用和保护资源的动力机制。实践中当国家所有权转化为行政权力，往往就导致行政权力妨碍产权保护，从而容易导致重行政权、轻财产权的问题，容易引发公权侵犯私权，同时往往还容易导致寻租腐败等问题的发生。李显冬等认为，在矿业权作为行政许可实施过程中，主要有几大问题：许可设定中行政权力的扩张，许可实施中权力的缺位、越位和滥用，许可中止、撤销权力的滥用，许可程序法治的欠缺等。政府在矿产资源管理中，一方面行使矿产资源所有权人的权利，同时又行使公共事务管理等行政管理职责，以及勘查开发投资管理等职责，政府的多重身份（所有权人、行政管理者、投资者），也往往导致对市场干预过多。尤其是各级政府在矿业繁荣时往往直接或间接介入矿业权经营，或以矿招商引资，通过各种方式干预矿业权配置和交易。行政干预过度的结果是，难以发挥产权制度稳定预期的作用，助长了资源粗放开发利用、不顾生态环境代价等问题，不利于矿产资源的可持续利用。产权制度安排的目标是，通过明确权利预期，发挥市场配置资源的最大效率，即通过市场交易的方式实现资源优化配置。而我们现行的矿业权制度，强调的是行政许可，忽视了交易流转和资源配置功能，导致矿业权二级市场不发达，从而难以有效地发挥产权市场优化配置资源的效果。

三是现行的矿产资源产权代理不明确，资源配置效率不高。通过行政代理进行“分类分级管理”，“以政代权”，矿产资源国家所有权虚置，产权关系模糊，理论上的国家所有权实际上转化为各级地方政府的行政管理权。矿业权一级市场由政府垄断，二级市场流转受限，导致寻租交易、隐形交易等问题时有发生。从而导致产权的激励约束等基本功能难以发挥，降低了资源配置效率，矿业权市场交易成本上升。尤其在探矿阶段，本身找矿投资风险很高，如果探矿权的财产权得不到有效保护，很难持续吸引社会资金投资勘查活动。

四是税费制度调节机制不到位，没有理顺和完全体现矿产资源产权经济关系。西方矿业大国大多通过权利金制度来实现矿产资源国家所有权。我国现行国家所有权实现方式主要通过资源补偿费和资源税。矿产资源补偿费是指国家凭借矿产所有权对采矿权人征收的费用。王希凯认为，目前矿产资源税费调节功能严重不到位，尤其是直接体现国家所有权收益的资补费费率过低、过死，导致一部分本该属于所有权的收益外溢为矿业权人的收益，从而形成矿业暴利。加之实践中原本定位国家投资收益的矿业权价款概念扩大、异化，导致所有者权益、投资者权益混淆。也有观点认为正是因为所有权补偿不到位，实践中地方政府部门通过扩大矿业权价款的方式回收了部分所有权收益。当前的资源税费改革，已经明确将资源补偿费费率降为零，而矿产资源权益金制度又尚在研究论证之中，单纯的资源税难以充分体现矿产资源的所有者权益性质及其实现。

五是对矿产资源产权的特殊性研究不够，所有者权益与投资者权益混淆。矿产资源的特殊性是，作为耗竭性、不可再生的自然资源，在产权制度上要有特殊考虑。矿业权在权利对象方面存在着与典型物权不同的特征。比如，矿产资源所有权通过采矿权让渡给使用人，但矿产开采之后，矿产储量变成了矿产品，矿产资源就没有了，所有权也就失去了实体。所以，针对矿产资源耗竭性特点，矿产资源、资产、资本怎么去运营和管理的问题亟待深入研究。另外，还有特殊国情、特殊体制的问题，与其他矿业大国不同，我国长期计划经济体制下形成的国家投资找矿体制，即国家财政投资承担勘查风险，国有地勘单位承担找矿作业任务，政府深度介入资源配置和矿权经营（这也是制约我国矿产资源产权制度建设和产权市场发展的重要因素之一），必须充分考虑这些实际情况，加快构建与我国现实国情相适应的产权制度体系。

六是矿产资源产权与相邻产权关系没有理顺，权利冲突日益尖锐。现行法规对如矿产资源产权与土地产权的关系、与环境产权的关系、社区利益（原住民利益）等，制度安排过于粗糙，导致实践中矿地矛盾日益突出，生态破坏得不到足够的补偿，矿区利益得不到应有的补偿。我国现行法律规定，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其依附的土地所有权或者使用权的不同而改变。也就是说，土地所有权不得对抗探矿权、采矿权。矿业权的取得，无需以取得土地所有权为条件。随着市场经济体制的完善和权利人权利意识的觉醒，实践中这种忽视土地所有者或使用权人权益的制度安排，带来矿业权人与土地权利人之间的现实冲突愈演愈烈。

4 进一步深化矿产资源产权制度改革的建议

自然资源产权制度是生态文明制度体系中的重要基础性制度，是深化自然资源管理制度改革的核心。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将自然资源管理制度作为生态文明制度体系的重要组成部分，要求健全国家自然资源资产管理体制，完善自然资源监管体制。《决定》明确指出，要“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”这进一步为自然资源管理制度改革明确了方向和重点。

4.1 改革的基本原则

一是坚持矿产资源国家所有，坚持所有权和使用权分离。按照公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度要求，在矿业权配置中平等对待各类市场主体。

二是正确处理政府与市场的关系。转变职能，充分发挥市场的决定性作用，同时更好地发挥政府在保护资源、保护环境等方面的作用，完善国家矿产资源治理体系，促进实现矿产资源治理能力现代化。

三是坚持集中统一与分类分级管理相结合。集中统一是由矿产资源国家所有制度决定的，分类分级是与矿产资源特点和管理实践需要相适应的。

四要坚持统筹资源保护与开发，突出保护生态环境。促进建立体现资源稀缺、反映生态补偿的资源价格形成机制。依靠制度创新、科技进步，推动产业创新升级，发展绿色矿业、生态矿业，推进和谐矿区建设，形成矿产勘查开发新格局。

4.2 改革方向

一要按照全面深化改革的要求，做好矿产资源管理制度改革顶层设计。《决定》提出自然资源管理制度改革，“总的思路是按照所有者和管理者分开、一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。”根本要求是要转变政府职能，中央政府主要是加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，地方政府重点要加强市场活动监管和公共服务。1996年《矿产资源法》实施以来已近20年未经修订，已经严重滞后于矿产资源管理实践。重点要加快推进《矿产资源法》修改，进一步落实《宪法》规定的矿产资源国家所有权，进一步衔接《物权法》，完善矿产资源产权制度安排。

二要以矿业权制度为核心，完善矿产资源产权制度体系。建立健全矿产资源资产权利体系，进一步明确矿产资源所有权的实现方式，在矿产资源所有权和使用权分离的基础上，完善各项权利的权能。理清矿业权作为行政许可与财产权之间的关系，明确政府与市场的关系及边界。进一步规范矿业权取得和流转，规范矿业权市场运作。进一步理顺财产权与行政许可的关系，按照权证分开的思路，进一步明确矿业权的物权地位，真正赋予企业作为探矿权采矿权的法人财产权地位，有利于强化矿业权登记的效力、甄别行政执法的界限和防止行政权侵犯财产权的行为。

三要结合行政审批制度改革，进一步完善基于矿产资源国家所有权基础上的委托代理关系。矿产资源所有权由国务院代表国家行使（一级代理人），国家主要通过制定战略、规划、政策、标准等措施，加强立法、行政督察与监管，改革行政审批方式。将国家矿产资源所有权与使用权分开，通过行政体系分解到各级地方政府。关键在于如何通过产权制度的安排，通过权利的分解，协调好各级代理人的管理目标一致。国家更多关注矿产资源保护与合理利用，地方更多关注资源开发对地方经济发展的带动作用。按照责权统一的原则，调整矿产资源产权管理关系。“责权统一”，即中央与地方、地方之间在矿产资源管理上的“权利与义务”相统一。实践中，有权力的没有责任，有责任的没有权力，上下不对称，权责不一致，审批与监管错位，严重挫伤了基层资源管理部门的积极性，从而带来了管理秩序混乱问题。“调整管理关系”， 总体设想是：适当向下放权，省里负责的多一些，其职责是对重要的矿产管住管好，更重要的报矿产资源主管部门备案，十分重要的由国务院矿产资源主管部门直接审批管理。

四是要与现代产权制度相适应和衔接，继续完善矿产资源有偿使用制度。实行资源有偿使用制度是落实矿产资源国家所有权的重要保障。要进一步理顺各种产权主体之间的利益关系，通过对资源税费、价格机制的调整和完善，重点完善矿产资源所有权收益制度，借鉴国际通行做法探索建立矿产资源权利金制度。同时要进一步考虑矿产资源开发的环境代价及外部性，建立充分反映矿产资源占用、环境成本、反映稀缺性和耗竭性的矿产资源有偿使用制度体系。进一步理顺矿产资源收益分配制度，向地方政府和资源产地适度倾斜，调动其保护资源的积极性。还要逐步建立资源环境核算制度，要核算经济发展中的资源环境代价，反映绿色GDP的真实的经济增长，摒弃不计资源环境代价的“伪增长”。

五要完善矿产资源产权与其他相邻权利的关系。正确处理好矿产资源产权人（矿业权人）与土地权利人之间的权益关系，改革探矿权和采矿权用地制度。如实行探矿用地有偿使用制度，矿业租地制度、土地作价入股等。建立矿业权人对其它相邻权损害赔偿制度，或者通过制度安排将外部性内部化，从而促进矿地和谐共生、协调发展。

[1]中国矿产资源税费制度改革研究课题组.中国矿产资源税费制度改革研究[M].北京:中国大地出版社,2008.

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The Evolution of Mineral Resources Property Rights Institution and Some Thoughts on the Reform

HE Bingqing
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper has introduced the basic connotation and characteristics of mineral resources property rights,discussed the evolution path of establishment and development of the mineral resources property management system. On this basis, this paper has analyzed the main theoretical defects and actual problems that we face in the design and operation of current mineral resources property rights system. This can be seen most clearly in the following aspects:the ownership does notreach the designated position;confusing administrative licensing with property right; the administrative power infringes the property rights; property acting is ambiguous; and the economic relationship isn't in sequence. According to the reform requirements of improving national natural resources assets management system, this paper not only puts forward the thinking framework for further deepening the reform of mineral resources property rights institutions, but also proposes some measures for strengthening top-level design of mineral resource institutions, implementing the national ownership of mineral resources,perfecting both property entrusted agency relationship and paid use system of resources.

mineral resources; property rights system;basic connotation;institution establishment;system evolution

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）06-0004-07

2016-06-02；

2016-06-06

2015年国土资源部软科学研究项目：健全国家自然资源资产管理体制和要素市场体系建设研究（201421）

贺冰清（1969-），男，江西省莲花县人，中国国土资源经济研究院研究员，工学博士，主要从事资源经济与管理、区域经济、国土资源战略与规划、资源产业经济等研究工作。