地方政府创新的影响因素分析——基于中国地方政府创新奖的数据研判

陈 朋

（江苏省社会科学院 中国特色社会主义理论体系研究基地，江苏 南京 210023）

在推进国家治理现代化的过程中，政府是不可或缺的重要力量。“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必需的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”[1]基于此，“从上个世纪80年代开始，政府改革与创新成为了一个世界性现象，尽管各国的改革理由不同”[2]。分析地方政府创新实践“不仅可以了解政府改革的最新领域和动向，还能深刻理解中国制度建设的内在逻辑，揭示中国制度变迁的各种可能性路径”[3]。目前，研究者的关注点主要集中在总结地方政府创新的基本思路和成功经验，并尝试分析创新的缘起、动力、必要性和概念框架，以期对中国整体的发展进步提供经验支撑。

客观而言，这些研究为分析中国地方政府创新提供了一个很好的综合性知识框架。但是，认真梳理后发现，过于静态地分析地方政府创新的时代背景、动力因素、经验探索等议题，并不能构成理解地方政府创新的全部内容。实际上，对于地方政府来讲，它们缺乏的并不是创新的意愿和激情，而是如何更有效地发掘创新的机遇和条件；对于学理研究来讲，当前略显欠缺的也不是阐释地方政府创新的基本框架，而是重点解释创新实践为什么会出现在这个地区而不是其他地区。从这个意义上讲，分析地方政府创新的影响因素，无论是对于拓展地方政府创新研究领域还是回应地方政府的创新期待都具有较强的现实意义。基于此，本文以自2000年开始实施的中国地方政府创新奖为基本素材①中国地方政府创新奖由中央编译局、中央党校和北京大学于2000年联合创办。鉴于其评选的独立性、客观性、规范性和公正性，该奖励在官学两界均具有广泛的影响力，并成为人们观察分析中国地方政府创新的一个重要窗口。该奖项每两年评选一次，截至目前已举办八届，共有近2500个地方政府参与申报，共有179个项目获奖。本文运用这些获奖项目作为案例研究的主要素材，同时以问卷调查（面向获奖项目所在地相关研究部门发放问卷1592份，最终回收有效问卷1123份，有效回收率70.5%）和访谈（访谈对象为部分获奖项目的实践推动者）数据作为本研究的重要参考。关于中国地方政府创新奖的详细信息，可参见中国政府创新网：http://www.chinainnovations.org。，尝试讨论中国地方政府创新的影响因素。

一、结构性影响因素：创新的主要内在逻辑

“政府创新不是一般的改革,而是为了增进公共利益而进行的创造性改革。没有创造性，不是为了公共利益的那种改革不属于政府创新的范畴。”[4]这种判断一定程度上将政府创新的起点和目的作出了说明，但从现实看，地方政府创新有其自身的内在逻辑。这种内在逻辑的集合体就是其所处的结构框架。组织行为学告诉人们：任何组织行为都是在一定的结构框架下发生的。地方政府创新同样如此，它受区域发展、政府架构、社会支持等多重结构性因素的影响，这些要素对地方政府创新产生深层制约。

（一）区域发展水平

从一般层面看，地方政府创新亦属于民主政治的范畴。早在上个世纪，美国政治学家李普塞特（Lipset）就分析了民主与经济社会发展水平之间的关系。在他看来，经济社会发展水平与民主政治之间存在正相关性，即经济社会现代化是支撑民主政治的必要条件。随后，杰克曼（Jackman）、波伦（Bollen）、麦迪逊（Maddison）、英格尔哈特（Inglehart）、伯克哈特和刘易斯贝克（Burkart and Lewis-Bec）、巴罗（Barro）等人的研究都从不同角度证实了李普塞特关于经济发展水平及市场化程度是显著影响民主政治发展的因素的判断①这些研究可参阅 Lipset，Seymour，“Some social requisites of democracy：Economic development and political legitimacy，”American Political Science Review，1959，53，pp.245-259；Inglehart，Ronald，Culture shift in advanced industrial society，Princeton，NJ：Princeton University Press，1990;Jackman，Robert，“On the Relation of Economic Development to Democratic Performance，”American Journal of Political Science，1973，Vol.17，No.3，pp.611-621;Maddison，Angus，Monitoringthe World Economy，pp.1820—1992，Organization for Economic Co-operation and Development，1995.。就地方政府创新而言，特定的资源禀赋和区域发展水平会对其产生不可忽视的影响。从统计数据来看，在179个获奖项目中，产生于发达地区的项目有91个，约占总获奖项目的50.8%。市场化先行、民营经济较为发达的浙江省，在历届创新奖获奖数量中始终处于前列。这说明，地理环境和区域发展水平对地方政府创新具有较为明显的影响。事实上，在“经济基础决定上层建筑”的政治学逻辑下，区域发展水平对地方政府创新的影响作用确实不可忽略。梳理这些获奖案例可见，更高的经济社会发展水平更容易激发地方官员产生推动变革和创新的意愿，更能激发民众产生新的治理需求，也能给创新实践提供更多更好的便利条件。

文本分析方法证实区域发展水平对于地方政府创新具有非常明显的推动作用。如获第七届优胜奖的“浙江省杭州市上城区委区政府：政府管理与公共服务标准化”项目认为，其创新探索主要受全区经济社会不断发展、人民生活水平不断提高、法制意识不断增强、对区政府的管理与服务水平要求越来越高的现实影响，这些因素成为创新实践得以产生和运行的重要基础。同批次获得入围奖的“北京市总工会职工服务公益孵化项目”也认为，其创新探索始于北京市经济社会快速发展而来的社会组织的现实需要。相比之下，在一些资源禀赋比较差的地区，由于区域发展水平较低，尤其是财政压力比较大，地方政府似乎无暇顾及创新。当然，经济社会发展水平欠发达地区也不缺乏政府创新探索。中央编译局杨雪冬研究员是中国地方政府创新奖活动的主要组织者。他分析认为，经济社会发展的滞后以及由此产生的政治危机能成为政府创新的重要推动力，尽管这是不得已的选择②参阅杨雪冬：《发挥制度绩效，拓展公民有序参与的渠道——贵阳市人大常委会市民旁听制度所引发的联动性创新》，载俞可平主编:《地方政府创新与善治:案例研究》，北京：社会科学文献出版社，2003年版。。由此可见，总体上虽然不能说创新实践多发于发达地区就一定意味着经济社会越发达创新实践就越多，但将区域发展水平看作是地方政府创新的重要影响因素并不为过。

（二）府际间的竞争

在区域发展水平对地方政府创新产生深层影响的同时，地方政府之间的竞争关系也会发挥影响作用，其对地方政府创新的影响与权力和资源高度集中的分配体制有关。

在目前的资源分配体制下，省级及以上政府（尤其是中央政府）占据着优势地位。凭借这种优势，它们会诱导地方政府展开各种政治锦标赛，以鼓励后者为其设定的目标而努力。由于“中国行政体制由中央、省、市（地区）、县和乡镇五级政府构成，政治锦标赛可以发生在中央以下任何一级地方政府之间，而中国‘块块’行政管理体制在不同层次上的同构性使得政治锦标赛得以普遍推行”[5]。作为对比赛取胜的回馈，上级政府会通过自身所掌握的资源和政策优势，对在锦标赛中胜出的地方政府给予相应的政策和资源倾斜。这样一来，就会激发地方政府产生更激烈的竞争关系。于是，从乡镇这个当代最基层的政权组织到县、市等地方政权，一个貌似宽松而实为严格的争夺式竞争框架逐渐铺开。任何具有战略眼光的地方政府都会牢牢抓住“创新”这副牌，在各种政治锦标赛中向高层政府和外界展示其创新的眼光和能力，以便在后续的资源争夺中占据更有利的地位。

2014年10月，笔者在与江苏、浙江等创新实践的主要推动者的访谈中，充分体会到府际之间的竞争对地方政府创新的重要推动作用。“为了寻找新的竞争增长点”“为了推动产生与其他地区不同的创新举措”是不少受访者对创新得以产生的重要解释。仔细梳理这些访谈记录，可以发现贯穿在地方政府创新实践中的一条清晰逻辑：权力和资源高度集中的分配体制导致地方政府围绕资源分配展开争夺赛——创新实践浮出水面——上级政府以分配优质资源的方式回馈在竞赛中胜出的地方政府——地方政府推动创新实践的意愿因此得到进一步增强。正是在如此的循环往复中，地方政府创新实践逐渐得到激发和强化。

（三）上级政府的态度

如果说府际间的竞争较为隐晦地描述了省级以上政府在推动地方政府创新过程中的影响作用，那么上级政府的态度对推动地方政府创新的影响作用则更为直观。对获奖案例进行分析可以看出，在目前的体制下，地方政府的创新举措只有得到上级政府的授权或认可，才有产生的可能和进一步发展的空间。

换言之，地方政府的创新实践是在上级允许或者至少默认的情况下以回应型的形式呈现出来。上级政府的支持既促进了地方政府创新的产生，又能将创新的风险控制在一定范围之内，因而被认为是符合中国国情的较为稳妥的创新策略。案例研究和问卷调查显示，上级政府的支持态度（即使是默许）是影响地方政府创新产生和发展的重要因素。比如，在回答“您觉得，推动一个创新举措产生的最重要影响因素是什么”的问题中，“得到上级支持”位居榜首（占比34.6%）。同样，在回答“您认为，哪项结果最能证明创新探索是成功的”的问题时，“得到上级认可”（占比36.1%）也远远高于“得到群众的拥护”（23.4%）。这些数据表明，上级政府的态度对创新实践的产生和发展具有至关重要的影响。

上级政府缘何支持下级政府推动创新？一定意义上讲，这里面实际上蕴含着上级政府与下级政府之间的一种博弈关系。在博弈过程中，起关键性作用的自然是居于支配地位的上级政府对推动创新而进行的净收益算计。换句话说，只有在体会到推动地方政府创新能给自身带来收益，最起码不会给自身增加额外成本的情况下，上级政府才会支持或默许地方政府实施创新。否则，上级政府不会冒极大的风险允许地方政府推动创新。而地方政府一旦创新成功，不仅其自身会因此获得“褒奖”，而且其直接上级政府也会随之“利益均沾”。于是，因创新而生的“荣损俱进”机制在地方政府和上级政府之间随之产生，并成为推动地方政府创新的重要影响因素。

（四）公众参与的程度

政府自身的角色固然是影响创新的重要结构性因素。但是，在多元化社会不断显现的情势下，公众的作用同样不可忽视。公众的积极作用往往通过参与表现出来。巴巴拉·卡罗尔（Barbara Carol）等西方学者概括总结了公众参与对于地方治理的积极意义：有助于促进政府与社会之间的互动、互信和合作；有助于实现地方公共事务的合作治理；有助于推动政府政策的合法化；有助于引导公民体验公共生活的价值[6]。戴维·赫尔德（David Held）更明确地指出，“在现代条件下，只有个人有机会直接参与地方层次的决策，才能实现对日常生活过程的真正控制。这样，他们就能更好地判断国家问题，评判政治代表的表现，并在有机会的时候参与国家范围的决策”[7]。

调研发现，地方政府对公众参与在推动创新实践中的积极作用予以了充分肯定。如在上述回答推动创新实践产生的影响因素和检验创新实践成功与否的标准这两大问题时，实际上已显示公众参与的重要影响作用（分别有19.9%和23.4%的占比）。如获第八届中国政府创新最佳实践奖的“广东省佛山市顺德区人民政府公共决策咨询委员会制度”项目的申报材料就提出，促进和引导公众在地方治理中发挥积极作用，既是政府改革创新的本来含义，也是地方治理现代化的必然要求。获第五届入围奖的“浙江省温岭市新河镇参与式预算改革”项目更是直接提出了公众参与的重要意义：旨在通过公共的充分参与，使预算的编制和分配更符合公共利益，并维护弱势群体和低收入阶层的利益。这些都说明公众参与对推动地方政府创新具有重要作用。

二、个体化影响因素：创新的主观能动源

在政府是地方创新实践第一推动者的情况下，“作为创新者的地方官员发挥了关键作用。这些人出于各种原因，站到了改革的前列，成为追求稳定的官员文化中的非循规蹈矩者，官员中的企业家”[8]。由此可见，在分析地方政府创新的过程中，不能忽视地方官员的个体化影响作用。实践表明，在外部条件大致相当的情况下，地方官员是否具有敏锐的直觉、果断的判断力和睿智的决策能力，是影响地方政府创新的直接因素。这具体表现在三个层面：

（一）地方官员的主动作为

地方官员不仅是国家法律政策的宣传解释者和具体执行者，而且也是对地方政治生活产生较大影响力的群体。他们的能力、素质、操守和风貌直接决定着地方政治生态和创新实践的产生及发展。托马斯·海贝勒（Thomas Heberer）和舒耿德将中国的地方官员，尤其是县乡干部视为一个战略性群体。在他们看来，这一群体具有一定程度的创新意识，能根据国家当前的政策方针和政治意图引入创新型政策。其精神面貌、工作能力和综合素质是地方政府创新的重要变量①参阅[德]托马斯·海贝勒、舒耿德、杨雪冬主编：《“主动的”地方政治：作为战略性群体的县乡干部》，北京：中央编译出版社，2013年版。。

案例分析发现，富有进取精神、创新意识和勇气魄力的地方官员是政府创新的直接推动者。如在前述“推动创新举措产生的最重要影响因素是什么”的问题中，21.3%的受访者认为“领导的主动作为”很重要。这从侧面反映出地方官员的主观态度和积极作为对地方政府创新的重要性。2012年10月，笔者在江苏太仓调研其政社互动创新实践时，就深刻体会到地方官员主动作为对地方政府创新所发挥的重要影响作用。在这场深受民政部高度认可的创新实践中，地方官员的积极作为是其重要推动力。获第五届入围奖的“贵州省湄潭县纪委村民集中诉求会议制度”项目的申报材料亦提出，省委常委、纪委书记和县委书记的强力推动都是这项创新探索得以产生和不断发展的重要因素。实践表明，一些地方官员就是希望通过主动作为和创新向上级释放利好“信息”：让上级关注自己，赏识自己，进而被贴上“年富力强”“独当一面”“敢作敢为”“积极进取”等进步标签，从而向其上级展示个人能力。这些因素直接成为地方政府创新实践既直接又关键的影响因素。

（二）“政绩创造”的理性算计

官员的主动作为固然是地方政府创新的重要影响因素，但在推动创新的地方官员群体中，也不乏出于政绩创造的现实主义者。“政绩是干部在履行岗位职责的实践中所取得的成绩，是干部德才素质在实践中的反映。政绩在干部的政治生涯特别是晋升中起着基础性作用。”[9]对于一个官员而言，要想获得升迁，政绩是不可或缺的重要因素。因此，如何创造政绩、如何在政绩考核中占据有利地位，是想获得升迁的官员所必须认真面对的现实问题。尤其是在地方，以政绩论英雄、凭政绩用干部是一种通行而且名正言顺的考核机制。这一机制通过任务分解、竞赛排名、绩效展示、奖优惩劣等方法，激励和引导地方官员为晋升而竞赛，为政绩而创新。

虽然从申报材料中并不能直接看出地方官员为政绩而推动创新，但是调研发现，创新自始至终地成为地方官员寻求政绩突破的重要举措。出于对政绩的需求，地方官员对改善政府绩效、提升地方治理水平、优化个人政治形象的创新探索始终是高度敏感的。如在回答“您觉得，在地方政府创新实践中，对政绩的考虑重要吗？”的问题时，认为“很重要”的占24.3%，认为“比较重要”的占32.8%，认为重要性“一般”的占11.7%，三者共占68.8%。足可见，政绩创造对地方政府创新探索的影响何其之大。

“政绩创造”的个体化诉求缘何对地方官员推动创新实践能发挥巨大的影响力？这同逐级淘汰的干部选拔和考核机制有关。在岗位和职务有限乃至紧缺的情况下，上级组织为实施客观公平的选拔和考核，一般会采取“赛场选马”的方式，通过竞争淘汰的策略将能力强和绩效好的官员选拔到更重要的领导岗位上。显然，这种选拔和考核机制对地方官员具有直接的刺激作用和导向引领。对于地方干部而言，要想在竞争中胜出，就必须达到上级组织设定的考核标准，并力所能及地比其他竞争者做得更好。于是，一种围绕政绩考核而来的创新探索随之产生。而事实上，在政绩竞争中表现出色的官员，有的确实得到了职务提升或待遇改善的“回馈”。

（三）创新策略的灵活运用

源于干部选拔和考核机制激励的“政绩创造”能推动地方官员实现创新，但是创新探索的成功实施还同地方官员所掌握的技术策略分不开。

调研发现，与地方政府创新有关的策略技术一般表现在三个方面：其一，对“创新点”的准确把握。地方政府的工作涉及诸多领域，牵涉面较广。在这种情况下，能不能选择一个合适的切入点进行创新，既考验地方官员的政治素养，又与其所掌握的政治技术密切相关。实践表明，选择一个好的“创新点”，能起到事半功倍和鼓舞士气的效果。只不过，这种“创新点”的选择同地方官员的认知技巧、政治辨识能力、对宏观政策的准确把握相关。但不管怎样，它构成推动地方政府创新的重要策略技术。

其二，对上级态度的领会。如前所述，上级政府决定下级政府的资源分配和优惠政策的实施。因而，下级政府实施创新必须得到上级政府的支持（至少是默许），否则将面临“师出无门”的尴尬。但是，由于创新具有不可忽视的不确定性和风险，上级政府一般不会对下级政府的创新举措明确表示肯定或否定，而是以一种心照不宣的方式将自己对创新的态度和意见反馈给下级政府。在这种情况下，能不能准确领会上级态度至关重要。事实证明，“将意见摸透，将优惠用足”被很多创新实践主推者视为重要法宝。

其三，对其他地方经验的学习借鉴。地方政府创新并不是一个封闭的过程，而是一个有目的、有意识的学习过程。地方政府往往是“站在别人的肩膀上”，通过学习和模仿，实现符合自身实际的创新。从一些获奖案例看，除了一些原创以外，很多地方政府实际上是在深刻领会其他地方创新实践的本质或灵魂的基础上进行的尝试性探索，有的甚至是在学习和借鉴其他地方成功经验的同时结合自身实际情况进行的“再创新”。如获第六届入围奖的重庆市南川区委区政府党政一把手“五不直管”分权改革，就是南川区委区政府在学习借鉴其他地方先进经验的基础上，所构建的富有南川特色的“分权明责、制约防腐”为核心的权力监管机制。这就说明，学习借鉴其他地方成功经验，是地方政府官员在推动创新实践过程中必须掌握的一大技巧。

三、事件性影响因素：创新的外部刺激

如果说结构性因素和个体化因素是地方政府创新的源动力，那么摆在地方政府面前的现实治理难题则是地方政府创新实践的“催化剂”。在不缺乏创新意愿的情况下，地方政府创新绝非是地方官员的奇思妙想，也非地方政府的闭门造车，而是被各种现实问题“逼”出来的“不得已”的创造。事件性影响因素直接催生地方政府创新实践，并决定着创新实践的成长空间。总体上看，事件性影响因素主要是通过危机“倒逼”和宏观政策两个层面体现出来。

（一）治理危机的现实“倒逼”

总结获奖项目的申报材料发现，超出80%以上的创新项目都认为，其创新实践同当时面临的种种压力直接相关。如获第七届入围奖的江苏省太仓市政府“政社互动”创新实践，在其申报材料中明确提出，政府与基层群众自治组织职责交叉、权限不明等弊端，以及“上面千条线，底下一根针”，基层自治能力呈现弱化和缺失现象等问题，是促使其创新探索的直接因素。获第五届入围奖的四川省遂宁市政法委社会稳定风险评估机制项目提出，如何把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度有机结合起来，把加快一方发展与维护一方平安有机统一起来，是摆在市委市政府面前的重大课题，基于此，便尝试推动创新。杨雪冬研究员在分析第四届和第五届获奖项目时发现，当时分别有72.9%和81.2%的项目是源于“解决当时工作中出现的突出问题”①参阅杨雪冬：《过去10年的中国地方政府改革—基于中国地方政府创新奖的评价》，哈尔滨：《公共管理学报》，2011年第1期。。

由此可见，“问题倒逼”已成为地方政府创新的重要影响因素。所谓问题倒逼，就是遭遇发展障碍的地方政府为解决摆在眼前的现实难题，不得不在体制框架内发起具有可操作性的创新举措，以提升地方治理绩效。那么，地方政府创新到底要解决哪些现实问题呢？总体上看，这些问题实际上就是功能性权威危机和管理性治理危机。但不管是何种类型的危机，它们都构成了地方政府创新的重要影响因素。面对这些问题，一些有为的地方政府便会寻找合适的机会推动创新，以应对传统治理方式所不能解决的危机。

（二）宏观政策的潜在引导

对于地方政府创新而言，治理危机的“倒逼”是较为直接的事件性影响因素，而中央政府制定的宏观政策同样会发挥无形的刺激作用。“从《地方组织法》来看，地方政府的一切权力来自中央的授权，随时可以收回，地方政府的决策也可以被中央政府否定，或者说所有行政决策的否决权在中央，因而不存在联邦制下的地方自治权。”[10]可想而知，在这种情况下，中央政府制定的宏观政策对于地方政府来说具有何其深刻的影响。

诸多获奖案例表明，其成功探索与当时的宏观政策密不可分。如早在2000年的政府工作报告中，时任国务院总理朱镕基就提出，要进一步转变政府职能，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系和工作机制。这一宏观政策在第一届获奖项目中有明显的体现。如江苏省南京市下关区遵循“立即办、限时办、联合办、转报办、解答办、劝慰办”的服务原则，采取前厅后室的新型办公模式，实行便捷、开放和“一门式”的服务，在全国首创了“政务超市”。2006年，“十一五”规划提出，将推动行政管理创新看作改革的目标。2008年通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出要在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新。这一宏观政策的信号释放，给地方政府创新带来了显著刺激。从杨雪冬研究员的统计看，参加2008年第四届奖励的申报数量已经达到历史最高点——337个①参阅杨雪冬：《过去10年的中国地方政府改革—基于中国地方政府创新奖的评价》，哈尔滨：《公共管理学报》，2011年第1期。，这个数字明显高于往届。虽然不能将其直接归结于中央宏观政策的刺激和引导，但是决不可忽视上述改革意见所发挥的影响作用。2012年，党的十八大提出深化行政体制改革，并从深化行政审批制度改革、优化行政层级和行政区划设置、创新行政管理方式等方面作出了政策引导。2013年通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要深化行政体制改革，创新行政管理方式。相对应，第六届、第七届、第八届获奖项目，其侧重点都与此有非常明显的关联度。如获第七届入围奖的福建省厦门市海沧区委区政府“政务综合体社会管理机制创新”项目、第八届最佳实践奖“湖北省武汉市武昌区人民政府：社会公益助推社会治理创新”项目都同中央提出的“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”重要思想密切吻合。一定意义上讲，地方政府是在回应中央宏观政策的大框架下进行富含创新意义的探索，中央政府制定的宏观政策构成地方政府创新的重要参考因素。对此，问卷调查的统计结果也予以了佐证，32.6%的受访者认为其创新实践受宏观政策的影响，创新想法的产生同宏观政策的影响和刺激密不可分。

四、结论与余思：在推进治理现代化中促进地方政府创新

地方政府创新是政治学、公共管理学等领域的重点研究主题，因其广泛整合了治理、政府改革、公共参与、社会转型等理论资源，并植根于鲜活的实践探索之中，因而迅速成为官学两界共同关注的热点话题。作为能充分彰显中国特色制度变迁的实践形态，地方政府创新决不是一个孤立的行为，而是一个联动整体。因而，围绕它的任何研究都应该树立整体思路。从这个意义上讲，在着墨于地方政府创新的内涵、作用意义、形式分类、经验总结等基本理论的同时，关注地方政府创新的影响因素有其必要性。

帕森斯（Talcott Parsons）的社会结构理论认为，一个系统及其行为之所以能够产生，主要是由于它能满足四个功能性条件，即AGIL模式。其中，A（Adaptation）即适应性，系统要想生存就必须适应外在因素的影响，并从中获取相应的支撑资源；G（Goal Attainment）即目标实现性，对外在影响因素的适应是为了实现最终目标；I(Integration)即整合性，为了实现目标，系统必须对所有影响因素进行整合；L（Latency）即潜在性，有些因素不是显露于外的，而是内存于系统深层，但它同样会发挥影响作用。这对分析中国地方政府创新实践具有重要的启发意义。实践表明，作为影响地方政府创新的主要因素，结构化因素、个体化因素和事件性因素并不是彼此独立的，多数情况下是相互关联在一起的。如果说结构化因素是影响创新的土壤，个体化因素是影响创新的雨露，事件性因素则是影响创新的阳光。只有在这三种因素合力并举的情况下，创新的种子才会生根发芽、茁壮成长。

基于此，引导地方官员转变思想观念、准确理解创新的本质含义，创造宽松的政治生态环境、鼓励和引导地方政府实施有效创新，加强信息交流与沟通、引入科学合理竞争，健全完善绩效考评机制、规范地方政府科学创新，重视和激发公共参与、为地方政府创新注入充足动力，是地方政府创新理应关注的重要议题。而这些议题说到底都属于地方治理现代化的范畴，都是实现地方治理现代化所要解决的现实问题。中国地方政府创新奖的诸多案例亦表明，治理现代化水平高的地方，往往也是政府创新探索较为活跃的地方；治理现代化水平可以简约地成为检验地方政府创新程度的重要参照。从这个意义上讲，如何推动地方政府创新，实际上就转换到了如何提升地方治理现代化水平。能不能提升地方治理现代化水平，成为影响地方政府创新的重要变量。

而地方治理现代化又主要维系于治理体系现代化、治理过程现代化和治理能力现代化三大要素。因此，要想通过提升治理现代化水平来促进地方政府创新，就必须从地方治理的结构现代化、机制现代化、方法现代化等层面入手。就结构现代化而言，重在构建能促进合作、鼓励参与的协商合作型的地方治理结构；就机制现代化而言，需要告别传统的“管制-服从”型机制，转而寻求“分权-合作”模式；就方法现代化而言，民主化运作、科学化推进、信息化实施无疑是重点。