中国法治模式建构中的政治逻辑

程竹汝

（中共上海市委党校 政治学教研部，上海 徐汇 200233）

法治与政治的内在联系，即便是在法治的词义中，也会显露出端倪。在一般场合，法治一词描述两种现象：一是社会秩序状态的类型，即在人的尊严和权利等理性价值的引导下，在法律权威的有效约束下而形成的社会秩序状态；二是国家治理方式，即国家和政府的组成、其内部的权力结构关系、各权力范围的限定、权力的运行及作用于社会的方式均依法律而进行。其实，这两种现象在现实世界又完全是结合在一起的，甚至就是一回事。“没有法治的国家治理方式也就无所谓法治的社会秩序状态；在发展的逻辑中，法治的国家治理方式是内容、原因、动力，而法治的社会秩序状态则是形式、结果、表现。”[1]显然，政治就是这两种现象中最为核心的部分。

在中国国家治理现代化的语境中，关于政治与法治关系的论述所形成的一个基本特征是：法治对于政治现代化的关联及意义得到了较充分的论证。作为现代社会政治文明的形态特征，法治已成为全社会的价值共识。在当下的中国社会，法治一定程度上已具有“政治正确性”的意义。而反过来，政治对于法治建设的关联及意义则有认识不足之虑，集中表现为人们有意或无意地脱离中国政治实际讨论法治建设问题。其实，当我们形成法治不外是现代政治的基本特征和表现形式的理论认识时，也应对其中包含着的“法治当中有政治，没有脱离政治的法治”规律保持同样的清醒[2-1]。正如习近平指出的那样：“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”[2-1]

一、当代中国的法治模式

理论上，法治发展是多种因素如行为文化、体制结构、制度规范、经济形态等互动的结果。就中国法治所处的历史和现实环境而言，它特别受到了来自三方面因素的影响。一是受到了社会主义市场经济和民主政治的现实发展及内在要求的影响，这种因素当然是法治发展的历史基础和现实动力，它是促动法治历史进程的最主要的力量；二是新中国成立以来形成的政治体制以及与此相关的意识形态的影响，这种因素中包含着两种影响法治发展的成分：就目前业已形成的政治体制的主体架构及其基本的价值预设如人民主权等来说，它们为法治提供了广阔的制度发展空间；而就这套政治体制的某些具体环节如党政关系、人大功能、司法制度、干部管理体制等以及强调法治工具主义的意识形态而言，它们则存在着与法治发展的要求不相适应的方面，甚至在某些方面成为了障碍；三是中国传统上形成的以“人治”为基本特征的政治文化的影响，这种文化因素以各种观念、习惯甚至某些制度形式保留至今，总体来看，它是中国法治发展进程中极不利的一种限制性因素，比如：种种迹象表明，传统政治文化中的“以法治国”和“贤人政治”观念，迄今为止在相当的程度上仍影响着我国的法治实践。就宏观视野来看，中国法治发展的逻辑就存在于这三种因素的博弈之中。而在此三个因素的互动过程中，如何使有利于法治进步的因素形成有效结合和放大，同时，如何将不利于法治的因素不断降低和剔除，根本上取决于我们做出怎样的政治选择，或者说，取决于对业已形成的中国法治模式之中政治逻辑的坚持。

历史上，法治进程在不同国家有不同展现。这主要是因为法治所面临的发展环境有所不同，必然反映到影响法治的各种变量及这些变量起作用的程度和顺序。由于各国发展的时空差异和内外环境之不同，发展的动力源和途径便形成了各自的一些特点。理论界将这些特点进行了归纳和分类，认为法治的历史模式大体可分为三类：政府推进型法治、社会演进型法治、政府社会互动型法治[3]。事实上，法治发展无非是各国现代化过程的一部分，它的发展轨迹与各国现代化过程的特征是完全结合在一起的。其实，法治历史模式不过是现代化理论中“早发内生型”和“后发外生型”等现代化模式在法治领域的具体体现。因此，社会演进型法治作为一个描述性的概念，指的只能是西方国家在它们法治文化源流和商品经济等因素的作用下，自下而上比较自然的渐成法治的历史过程及现实状态。而发展中国家不再具有西方国家当时的历史条件，具体说，全球化进程已经彻底改变后发国家实现法治的历史条件，如果它们试图推进法治的话，一般只能依靠政府自上而下的推动力，借助和利用政府所掌握的本土政治资源来完成，政府推进型法治便由此而来。需要指出的是，上述关于法治模式的分类仅是相对的，强调的仅是以某种类型为主导的情况，历史中不存在纯粹某种法治发展的模式类型。

政府推进型法治模式是现时代条件下，传统法治资源贫乏的国家唯一现实可行的法治发展模式。像大多数发展中国家一样，中国同样缺少通过“自然演进”实现法治的历史条件，作为独一无二的发展中大国，其法治模式同样不可避免地只能采取政府推进的形式。但由于历史进程中形成的党政高度整合的制度状态，政府推进型模式在现实中就转换成所谓党政推进型模式，也就是学界概括的政党领导、政府主导型法治模式。“中国特殊的国情决定了在相当长的时期内，法治中国建设必须以执政党和政府强力推行和大力促进的方式展开。”[4]事实上，当代中国的法治建设也呈现出了与传统西方社会自然演进形态明显不同的“政党—政府”主导推进形态。改革开放以来取得的法治成就，就主要得益于党的领导和政府推动。“晚近30年，中国共产党主导推动了立法、执法、司法乃至法律秩序构建的全过程。”[5]

一个国家选择哪一种法治模式，根本上取决于该国的实际情况。中国选择党政推进型法治模式，是由中国基本国情以及随之而来的政党建设国家的模式所决定的。从法治基础看，中国是一个缺乏现代法治传统和法治观念的国家，在这样的国家里推动法治建设，选择党政推进型模式是不以人的意志为转移的。在中国社会，法律权威还没能真正树立起来，权力本位文化依然根基深厚，社会形成普遍的法律信仰仍然任重道远。在这样的情况下建设法治国家，如果没有执政党和政府的推动，没有整体性的顶层设计和协调，没有党政领导干部的带头示范作用，是不可能取得进展和成功的。诚如习近平从党的领导角度所讲的那样：“离开了中国共产党的领导，中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建不起来。”[2-2]

党政推进型法治模式中，包含着明显的政治逻辑：党的领导是推进法治的政治保障；“关键少数”构成推进法治的主体支撑；政治体制的适应性改革是推进法治的动力基础。

二、政治保障：党的领导

党政推进型法治所蕴含的首要政治逻辑是：依法治国必须贯彻中国共产党的领导，党的领导构成法治建设的政治保障。“党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。”[2-2]

（一）中国的法治建设为什么必须贯彻中国共产党的领导

中国的法治建设为什么必须贯穿中国共产党领导的政治逻辑呢？概而言之，这是由近代以来中国政治发展所呈现的政党建设国家的历史逻辑决定的。或者说，上述法治建设的政治逻辑本身就是政党建设国家历史逻辑的一部分。许多研究都已表明，中国与西方国家政治发展的历史差异，很大程度上表现在它们各自的政党及政党制度在社会发展进程中的不同地位和功能上。在西方国家，先市民社会后政治整合的发展逻辑使他们的政党及政党制度仅扮演着新政治秩序的体现者和完善者的角色；而在中国，民族危机所决定的必须先政治整合的历史要求使中国共产党不仅承担着应对社会政治危机的重任，而且还扮演着国家现代化的领导者和推动者的角色[6]。与西方发达国家相比，中国政治发展的一大特色就是政党在发展进程中起着极其重要的作用。这种历史逻辑的差异在中国近、现代的政制转型中表现为新型政制的建立是政党努力奋斗的结果，政党由此建立了它对国家事务的全面领导关系，法治建设也不例外。中国近代以来的革命和建设是一场囊括了民族独立、国家统一、经济发展、文化革新、政制转型等多种目的的社会运动，这就注定了中国共产党的领导对于法治建设的必要性和重要性。因此，中国共产党对法治建设的领导应被看作是中国特殊历史逻辑的必然要求和结果。与此相关，在中国业已形成的政治系统中，执政党一直处于核心地位。尽管新中国成立以来，党的系统与政府系统的结构关系经历了某些变迁——从最初的党政合一到今天实践中的党政职能分开，但中国共产党的核心地位仍然是中国政治系统的根本特性。所谓核心地位意味着现实的政治运作包括法治建设所需的组织、政策、意识形态等资源供给主要是由执政党来提供的。在这样一种系统中，来自于执政党的根本性的资源支持构成了法治建设不可缺少的基本条件。

因此，从政治发展的逻辑抑或政治系统的结构关系来看，可以说，“党领导法治建设”在中国构成了一个规范命题。并且，由于中国历史传统中缺乏现代法治精神和现实社会缺少法治生成的自觉条件，这个命题的规范性内涵就更加鲜明。甚至可以说，党领导法治建设是中国社会增强法治自觉性的一个必要条件。从新中国成立以来的历史中，我们可以看到法治发展的一条大致轨迹：党对法治的科学认识和重视程度决定着中国法治的兴与衰。党重视法治则法治兴；党轻视法治则法治衰。这条轨迹至少给我们提供了三个认识：有关法治的价值和制度在中国社会缺乏历史的沉淀；党对法治建设的正确领导必然增强中国社会法治发展的自觉性；正确处理党的领导与法治建设的关系可以避免由于党的某些组织和领导人轻视法治所带来的不良后果。前两个认识说明了党领导法治建设的必要性和重要性；而后一个认识说明处理好党与法治建设关系的必要性。就法治在根本上是指理性法律的高度社会化状态而言，我们很难指望这种状态会自发地出现，因而以一种与法治相容的组织力来促成此状态是我们应有的选择，而党对法治建设的领导正代表了这样一种选择。

（二）正确认识党与法的关系

法治建设要坚持党的领导，就必须正确认识和处理好党与法的关系。在我国法治建设的历史进程中，执政党与法的关系一直是一个为社会广泛关注的焦点理论问题。“它是中国最真实、最相关也最核心的问题之一。”[7]“党大还是法大”“权大还是法大”“党的领导与法治究竟是何种关系”等都是这一问题进一步的诘问。习近平同志指出：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”[2-3]要处理好这一根本问题，理论必须先行。长期以来，党与法的关系问题在中国社会不断引发争论的根本原因之一，就是相关理论缺乏应有的解释力。

一般而论，党与法的关系包括：领导关系，主要是领导立法；支持和保证关系，主要是通过思想资源和组织资源的供给保证执法和支持司法；遵守关系，即带头守法。二者关系较完整的表达，即“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现。党和法、党的领导和依法治国是高度统一的”[2-4]。

理论上，对这样一种高度统一的关系应怎样解释呢？习近平同志讲：“我们说不存在‘党大还是法大’的问题，是把党作为一个整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法和法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”[2-5]这段话中，包含着正确解释党与法关系的基本逻辑和全部信息。

正确认识党与法的关系，需要从两个角度进行。一是党作为一个整体的角度，这一意义上党与法构成了有机统一关系。需要特别指出的是，这里的“整体”不是从党的组织系统上讲的。“整体”除了指党的执政地位和领导地位之外，还应指党的整体意志，在现实形态上亦即通过民主集中制原则形成的党的决议。在本体论上，党作为一个整体的现实载体只能是整体意志。学理上，法律的本质通常被概括为国家意志。当代中国的法律当然也不例外。而当代中国法律作为国家意志的内容则体现为党的意志和人民意志的统一。依据党的决议所形成的立法动议通过人民代表大会立法程序成为法律，就是这一逻辑最典型的表现。因此，在这一意义上，党与法是有机统一关系，当然无所谓大和小。二是党的组织系统角度，这一意义上党的各级组织、全体党员和领导干部均处于法律之下。他们不仅要一般地遵守法律，还要带头守法。他们遵守法律，也就是遵守党的整体意志。

我们说“党大还是法大”是个伪命题，是因为这个命题无论如何回答，其结果都会导致否定党对法治建设的领导。但是，这一命题在中国社会之所以会形成一定的影响力，则存在着明显的现实原因和一定的认识论根源。所谓现实原因，显然是指中国社会常常发生的权与法的矛盾。长期以来，在党和国家政治生活中，中国社会一直存在着顽固的官僚主义、权力过分集中、家长制等特权现象。这种现象很容易被直观地归结到执政党的身上。所以，习近平强调说，“如果说‘党大还是法大’是一个伪命题，那么对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题”[2-5]。而认识论上的原因，则是指缺乏对现代政治中政党与法关系所具有的普遍性和特殊性的客观认识。表现为一些人还未触碰法治中国的真实经验和运转机理前，就前提性地直接断定党的领导与法治建设相悖[7]。如果说现代政治的基本特点是政党政治的话，那么，这一基本特点中必然包含着政党与法关系的两种情况。一是政党与法关系的普遍性，即立法通常是政党之间博弈和妥协（多党竞争条件下）的结果，执法队伍（法官）遴选也通常是执政党的权利。二是政党与法关系的特殊性，即与其他社会组织相比，政党与法的关系更为直接和重要。中国社会中党与法的具体关系，其表现也大体如此。只是由于中国共产党是长期的执政党，法律反映着党的整体意志罢了。因此，在认识上，我们不应夸大中国共产党长期执政对党法关系的影响，同时，也不应有意无意地把政党看做是一般社会组织，从而形成党法关系的片面认识。

三、主体支撑：关键少数

党政推进型法治所蕴含的基本政治逻辑之一，亦即这一模式有效性的直接条件是：党政领导干部作为体制中推进法治的能动力量，必须具备较高的法治素养和行为能力。领导干部这个“关键少数”构成法治建设的主体支撑。全面依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”。从党政推进型法治对主体支撑的要求来看，“关键少数”虽然可作相对的解释，即相对领导干部群体，高级领导干部构成“关键少数”，相对于全体党员，领导干部构成“关键少数”，相对于广大民众，全体党员及各方面社会精英构成“关键少数”，但是，由于领导干部不同程度地掌握着党政权力，他们对法治建设的影响就显得更加直接和重要。因此，全面依法治国进程中发挥关键作用的“关键少数”应特指领导干部群体。对党政推进型法治而言，其有效性的直接逻辑是：承载着具体党政权力的领导干部群体必须优先尊重法治的要求。这是因为领导干部直接或间接掌握着公权力，而公权力则是推进法治的“根据地”。理论上，中国法治建设进步与否，很大程度上取决于领导干部的法治素养和履职行为。在理论上，我们常说法治建设是个系统工程，其意就是要强调法治建设是在价值、制度、机构、行为诸层面，在立法、执法、司法诸领域协调进行的，而无论哪个层面和领域都离不开、甚至取决于作为主体要素的领导干部的法治素养和履职行为。在国家治理的问题上，毛泽东早就强调：政治路线确定以后，干部就是决定因素。江泽民同志也多次讲：“培养讲政治、懂全局、善于治党治国的人才尤为重要。中国的社会主义事业能不能巩固和发展下去，中国能不能在激烈的国际竞争中始终强盛不衰，关键看我们能不能不断培养造就一大批高素质的领导人才。”[8]

宏观逻辑上，领导干部这个“关键少数”对法治建设的意义是浅显的。按照我们对文明形态的通常看法，特定的文明形态中必然存在一个起支撑作用的主体结构。历史学的研究表明，这个看法多半是正确的，比如中国传统政治文明就主要得益于一支“儒士群体”的主体支撑作用。按照这样的逻辑，今天我们正在追求的作为现代文明形态的中国特色社会主义法治体系和法治国家又该如何？说它必须由一支与之适应的具备较高法治素养的领导干部群体来支撑，无疑是恰如其分的。在这个意义上，正如有学者强调的那样，“所谓法治，不过是那些受到严格法律训练的人们对社会生活的管理和调整”[9]。

与宏观逻辑不同，微观机制上，领导干部这个“关键少数”对法治建设的意义则需要理论的深度解释。对党政推进型法治而言，领导干部这个“关键少数”的重要性在于：它是一个社会法律信仰和法律权威形成的不可缺少的主导性环节。在一般意义上，法治发展可以被看作是一个社会的法律信仰和法律权威的生成过程。一方面，法律信仰构成法治发展的主体动力基础，另一方面，法律权威则是法治发展的客观动力机制，二者在现实历史中的互动促成了法治的发展。但就法律信仰和法律权威形成的社会机制来看，领导干部是否在他们的意识和行为领域具备了社会主义法治精神和行为取向，则是中国社会法律信仰和法律权威形成的一个必要和充分的条件。所谓必要条件，指的是只有法律首先被领导干部奉为至上的准则而遵守，法律才具有了成为权威的前提，从而才有可能在现实的意义上成为一个社会普遍信仰和遵守的东西。而缺少这一条件，法律只是官员手中或权力之下的一个奴婢，它也就无权威可言了。所谓充分条件，指的是在一般情况下，领导干部信奉和遵守法律的程度与现实社会中法律的权威状态呈正比例关系。领导干部法治素养越高，其行为越取向于法律的规范要求，现实社会法律的权威性就越高。反之，亦然。此两方面，正是我们将领导干部这个“关键少数”定义为法治建设主体支撑的理论依据。

全面依法治国进程中，领导干部这个“关键少数”的地位和作用被凸显出来有其现实原因。观察中国近年来法治的历史进程，我们可以从中分辨出类似“悖论”的现象：文本的法律越健全——中国特色社会主义法律体系已然形成，舆论越是强调法治——法治在中国社会已具有“政治正确”的意义，而与之相比，从某种意义上讲，执法和司法似乎变得越不适应，人们对法律信仰表现得越是不足，法律权威的确立好像越是困难。只要诉诸当今社会人们在法律上较为常见的越轨行为，得出这样的结论并不困难。那么，是什么样的原因造成了这样一种法治领域的悖反现象呢？在众多理论上可能成立的原因中，中国社会没有形成一支能够充分涵养法治的领导干部群体应是主要的因素。诚如人们一再强调的那样，“一项制度的功能如何，须取决于操作者的素质”[10]。就中国法治建设所表现出来的主要症结而言，这应该被看作是我国法治建设的一个足以警示未来的教训。

四、动力基础：改革体制

党政推进型法治所蕴含的基本政治逻辑之一，即政治体制的适应性改革是法治建设的动力基础。如果说权力在法治的轨道上运行，构成法治进步的源流，那么，只有这个源流才能将社会的不同层面和领域拓展为法治的“属地”，也只有这个源流才能适应依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设战略的实践要求。因此，通过改革造就能够保证权力在法治轨道上运行的政治体制，无疑构成了推进法治进程的动力基础。

推进法治的政府本身必须具备法治的治理结构，是政府推进型法治有效性的一般条件。理论上看，政府推进型法治模式中，包含着一个较为明显的悖论：即以政府为主导力量所推动的法治存在着一种偏离法治的倾向或可能。法治的一个基本特征是通过对政府权力的规范来保障和发展公民权利，但政府推进型法治模式对政府自我限权的要求则是不可靠的。这个悖论实际上提出了这样一个要求，即推进法治的政府本身必须是“法治”的。这主要不是指政府本身必须守法，而是指政府本身必须具有法治的治理结构。上述逻辑当然也适合中国的党政推进型法治模式。就中国具体的情景而言，在我们做出依法治国决策的时候，存在着两个历史前提，并且是两个矛盾着的历史前提：一是我们形成于新中国成立之初的政治体系并没有考虑太多的法治要求，那时的中国既没有依法治国战略，也缺少相应的社会主义法治理论；二是由于中国缺乏现代法治的传统，我们无选择地只能采取党政推进型的法治模式。因此，通过体制改革，构建一个与法治发展相适应的政治体制基础，乃是中国法治建设的一项基础工程。事实上，改革开放以来，中国法治进步的一个基本推动力就是体制改革，特别是与法治直接相关的政治体制改革。

理论上看，显然不是任何形态的政治体制都是与法治发展的要求相适应的。法治的根本逻辑在于它对权利的关注，而权利之于执政党和政府，就是要求他们具有保障和发展权利的能力。党和政府的这种能力决不是天然具有的，在现实性上，它取决于政治体制及相应法律制度通过规范和限制机制对党政行为的塑造。而这一切只能通过政治体制的改革才能获得。法治与政治体制关联密切，它在很大程度上不过是政治体制适应性改革的功能性结果。政治体制的适应性改革要解决的核心问题是：将谁来掌握权力、权力的范围和限度、如何行使权力等政治问题转化为权由法定、权依法使等法律问题，并从体制上保证这一转换的稳定性和可持续性。

实践上，全面依法治国战略布局所遵循的一个基本逻辑，就是通过统筹各方面的体制改革来推进法治中国建设。这既表现在推进法治建设的具体策略中，也表现在法治战略的思路上。比如，已经在许多地方推开的以保证公正司法提高司法公信力为目标的司法体制和运行机制改革和建设；围绕法治政府展开的系统性的行政体制及运行机制的改革和建设；权力运行和监督体系的建设等，都是诉诸政治体制改革的法治建设策略。在法治战略思路上，党的十八届四中全会对依宪治国和依宪执政的强调，更具体体现了法治建设中的政治逻辑。“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”[2-6]，这一论断在突出了对党政权力法治要求的同时，强调了以宪法为基础的规范政治在法治建设中的优先性。正是在这一意义上，许多人将依法治国和依法执政的落实看做就是政治体制改革的重要方面[11]。