全面小康社会建设视角下的精准扶贫——以云南省寻甸县为例

甘涌



全面小康社会建设视角下的精准扶贫
——以云南省寻甸县为例

甘涌

（云南省总工会职工对外交流中心，云南昆明650032）

摘要：扶贫攻坚是一项综合性系统工程。云南省寻甸县委、县政府历来高度重视扶贫工作，始终把扶贫开发作为中心工作来抓，取得了显著成效，同时，也面临经济总量小、产业支撑弱、基础条件差等问题。要有序有效地推进寻甸县的精准扶贫工作，需统筹考虑，一是通过发展生产脱贫一批。二是通过易地搬迁脱贫一批。三是通过生态补偿脱贫一批。四是通过发展教育脱贫一批。五是通过社会保障兜底一批。六是通过务工增收脱贫一批。只有这样，才能达到预期目标。

关键词：寻甸县；精准扶贫；统筹考虑；经济发展；脱贫致富

云南省寻甸县是全国592个、全省73个国家级贫困县之一，虽然隶属省会城市昆明，但贫困面广、贫困程度深的状况仍未根本改变，脱贫攻坚任务依然艰巨。昆明市要在2018年在全省率先全面建成小康社会，寻甸县要在2017年实现脱贫摘帽，就成为当前最大的政治任务和最大的民生工程。按照省委、省政府的统一部署和安排，2015年8月，我由云南省总工会派驻大理州鹤庆县调整到派驻昆明市寻甸县，担任县新农村建设驻村帮扶工作队总队长，挂任县委副书记，同时也是县驻村扶贫工作队总队长。通过广泛调研，深感寻甸县既有脱贫的基础条件，又面临巨大的工作压力。现就寻甸县的精准扶贫谈些个人见解。

一、寻甸县扶贫开发工作的创新实践及成效

寻甸县域面积2809平方公里，辖10个乡镇（街道）、132个村（居）委会、1216个自然村，总人口42.3万人。至2014年10月底，全县有建档立卡贫困乡镇6个，建档立卡贫困村69个，建档立卡贫困人口63321人，贫困户18832户，边缘贫困人口71667人。2015年，全县实现地区生产总值77亿元；地方公共财政预算收入完成6.18亿元，城镇常住居民可支配收入24861元，农村常住居民可支配收入6113元。基本县情可概括为“民族、贫困、山区、老区”四位一体。寻甸县委、县政府历来高度重视扶贫工作，始终把扶贫开发作为中心工作来抓，紧紧围绕“减贫、脱帽、增收”3个目标，深入实施基础设施、产业培育、民生改善、精准扶贫等工作。“十二五”以来，搭建投融资平台，累计投入扶贫开发资金10.21亿元，实现4.04万人贫困人口稳定脱贫，扶贫工作成效显著。

（一）以项目建设为抓手，农村基础设施有新改善

突出住房建设，全县共建设宜居农房16863户，易地搬迁424户，安居房建设1416户。实施了3个整乡推进，17个行政村整村推进，360个自然村整村推进。项目的实施，大大改善了贫困村的生产生活条件，贫困村通路、通水、通电的比例大幅提高，进一步增强了自我发展能力。

（二）以信贷扶贫为抓手，农民生活水平有新提高

实行“小额信贷推动、互助资金拉动、龙头企业带动、技术培训促动”的模式，有效解决了贫困户发展产业缺乏资金和龙头企业、协会发展资金难的问题。全县共发放小额信贷2.38亿元，受益农户11420户、45136人，按5%贴息投入1137.5万元。通过信贷资金扶持，大力发展特色主导产业及地方种养业，并逐步形成规模，促进贫困地区农业产业化，大大提高了贫困群众的生活水平。

（三）以技能培训为抓手，农民收入有新增长

寻甸县按照“扶贫先扶智，致富先治愚”的思路，把劳务输出作为提高农民素质，增加农民收入的有效途径。投入财政资金432万元，组织培训7245人。通过培训，贫困农民文化、文明素质明显提高，增强了他们脱贫致富的内在动力。转移输出6886人，转移就业率达95%，新增收入2786.4万元。

（四）以环境整治为抓手，村容村貌有新改变

寻甸县以农村环境基础设施建设和环境整治为切入点，不断改善农村居住环境，建沼气池42口，建节能灶640眼，改造卫生厕所327个，新建卫生公厕263个，新建垃圾房106个，改造庭院40户4531平方米，建文化活动室38个5002平方米，修活动球场19513平方米。这些项目的投入使用，农村“脏、乱、差”的现象大为减少，农民生活习惯、生活方式得到改变，精神文化活动日益丰富。

（五）以产业培育为抓手，产业发展有新突破

第一，在发展新兴支柱产业的同时，巩固发展传统支柱产业，逐步扩大粮、烟、薯、林果面积，提升种植水平，扶持发展养殖大户，使群众收入稳中有升。第二，以市场为导向，扶持发展市场需要的名、特、优产品。共投入产业扶贫资金1000万元，扶持发展18个产业项目。发展种植业32469亩。产业发展的扶持，极大地提高了农民收入，直接带动1.95万人脱贫。

（六）以新农村建设和驻村扶贫工作队为抓手，社会帮扶形成新格局

第一，认真抓好社会扶贫各项政策措施的落实，形成了牵头单位、行业部门、扶贫系统、党委政府、挂钩单位五位一体的社会扶贫新格局。第二，充分发挥新农村建设指导员和驻村扶贫工作队员的作用。仅2015年，就从县直各部门选派196名干部，与省市下派的70名干部，组成了266名队员的驻村扶贫工作队，每个行政村（社区）均有2至3名工作队员挂帮，所有工作队员均联系2户贫困户，实现了驻村扶贫工作全覆盖，争取协调资金及物资折币3087万元，解决了乡镇和村组交通、水利、电力以及困难群众居住条件等方面的实际问题，使受助贫困户基本实现了减贫、缓贫、脱贫。

二、寻甸县实施精准扶贫面临的问题

（一）经济总量小

2014年，全县地区生产总值72.6亿元，仅占昆明市的1.95%，人均GDP仅为昆明市的27.7%，地方公共财政预算收入完成7.62亿元，仅为昆明市的1.59%。全县财政自给率仅为33%，人均财政收入1802元；农村居民人均可支配收入6113元，仅为全省平均水平的82%、全市平均水平的59%。

（二）产业支撑弱

农业仍以一户一家小生产为主，规模化不够，产业化程度不高，尤其缺乏加工、销售等带动企业，农业产业链短，仍然以粗放种植、养殖为主；工业企业数量少、实力弱，绝大多数是高耗能、高污染企业，市场竞争力不强，尤其面对经济下行，部分企业处于停产或半停产状态。第三产业发展滞后，层次不高，结构不优。

（三）基础条件差

教育基础薄弱，教育欠账较大，还账压力大。全县水利化程度仅为62%，用水效率低，还有10.53万人存在饮水困难和饮水安全问题。全县仍有75个自然村不通公路，498个自然村不通硬化道路，650个自然村不通村内硬化道路。

（四）发展受限制

由于“引清济昆”和“引牛补滇”的两引工程的实施（径流面积占县域面积的51%），寻甸县成为昆明主城区的城市生态涵养区，工业、农业和第三产业发展均受影响，招商引资来的项目受政策限制不能落地，使寻甸县发展的空间变窄，资源变少，任务变重。

（五）脱贫任务重

全县还有建档立卡人口6.33万，占全县总人口的15%，占全市建档立卡贫困人口的30.5%。从2015年至2017年，年均需脱贫2.11万，时间紧、任务重、压力大。多数边缘贫困人口缺乏有力的经济产业支撑，返贫的可能性较大；有贫困危房户2.19万户、易地搬迁扶贫户516户。

三、有序推进寻甸县精准扶贫的措施

根据新时期扶贫攻坚工作的具体要求和时限安排，寻甸县需要以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，继续争取各级各部门和社会各界的关心支持，进一步理清思路，拿出硬办法，细化、强化工作措施，加大财政投入，以决战决胜的勇气和钉钉子的精神，奋力拼博、攻坚拔塞、全力冲刺，举全县之力，才能打赢扶贫攻坚战，确保全县建档立卡贫困人口如期脱贫。

（一）通过发展生产脱贫一批

寻甸是农业大县，贫困群众脱贫致富，归根到底，要靠产业来支撑。按照脱贫时限，结合贫困人口的实际，立足当地资源，因地制宜，有针对性的发展一些群众熟悉、易实施、见效快的特色产业，实现脱贫致富。

1.借势发展。要借助寻甸县被省委、省政府确定为全省40个高原特色农业县和16个“昆曲绿色经济示范县”之一的有利条件，以及便利的昆曲、嵩待和即将建成的武寻倘高速公路，努力把寻甸县打造成昆明绿色经济发展区和休闲养生旅游度假区。

2.优化高原特色农业结构，积极培育农业龙头企业。第一，要利用寻甸县良好的生态环境、独特的气候条件、优越的区位，大力发展中药材、蔬菜、花卉、油用牡丹等高原特色农业，不断优化高原特色农业结构。第二，大力实施贫困村“一村一品，多村一品”，确保每个贫困村有1—2个产业发展项目，有条件的贫困户至少参与1个增收项目。第三，加强产业项目进村到户机制建设，加强农业科技成果推广和对农民的技术培训。加快农产品市场体系、流通网络和产地市场建设，运用“互联网+”提升高原特色现代农业发展水平。第四，加强农业基础设施建设。开展山、水、林、田、路综合治理，整合农业、林业、扶贫、财政等资金，切实提高发展农业生产的基础条件。加快发展农业庄园、林下经济、都市农庄，加大力度扶持农村致富带头人、家庭农场、贫困村集体经济等。第五，积极培育农业龙头企业、农民专业合作社、种养大户等经营主体。通过经营主体，建设生产基地，提高科技水平；提高农民的组织化程度，增强农民的商品意识和市场意识；扩大规模、带动加工，提高规范化、产业化水平。第六，加快产业转型升级和一二三产业融合发展，注重产品精深加工，开展农产品的净化、分类分级、干燥、预冷、储藏、包装、运输等产后服务，提高农业生产质量和附加值，从增值中增收。

3.加大旅游扶贫力度。依托凤龙湾、北大营草场、柯渡红军长征纪念馆等自然风光、红色教育基地和历史文化，以及回族、彝族、苗族等少数民族风情等资源，大力发展生态观光和特色乡村旅游，开发民族特色手工艺、美食等旅游产品，把旅游产业培育成贫困户增收脱贫的富民产业。

（二）通过易地搬迁脱贫一批

山区、半山区占寻甸县域面积的87.5%，部分村庄不具备脱贫的基础条件。只有通过易地搬迁，才能解决生存和发展问题。

1.统一规划，统一标准，成片推进，整体提升。第一，要以经济最困难、环境最恶劣、群众最急需、住房最危险集中连片区域为重点，合理确定搬迁规模，区分轻重缓急，有计划、有组织地实施。第二，要以规划为引领，科学选址、合理安排建设内容，统筹抓好群众住房、基础设施配套、产业培育、生态环境建设等工程，充分考虑搬迁群众的就业、就医、子女就学等问题。第三，要利用好省市加大易地搬迁力度的有利机遇，按照“新房新村、生态文化、宜居宜业”的新农村建设要求，以农房建设为核心，以基础设施建设为重点，以公共服务设施为补充，整村整片实施易地搬迁，加快贫困村美丽宜居乡村建设。

2.加大资金的整合力度。有效整合美丽乡村、整村推进、抗震安居工程、“一事一议”财政奖补、文化农村书屋建设等项目资金，最大限度发挥好8亿元中国农业发展银行易地搬迁专项扶贫贷款作用，撬动农民自筹资金和社会扶持资金，着力打造安全宜居、设施配套、功能完善的新村庄。

3.坚持搬迁和发展“两手抓。在具体实施中，要切实尊重群众意愿，加强思想引导，把工作做深做细做实。同时，要因地制宜选择搬迁方式，选好安置点，统筹谋划安置区产业发展与群众就业创业，确保贫困群众搬得出、稳得住、有事做、能致富，逐步融入当地社会，不走回头路。

（三）通过生态补偿脱贫一批

良好的生态环境是人民群众脱贫致富的基础，也是寻甸县长远发展的需要。寻甸县是众多水脉、水系的交汇区，生态环境保护工作意义重大、任务艰巨。

1.加大财政转移支付力度。寻甸县在突出抓好清水海水源保护区、牛栏江等河道水环境综合治理的同时，要积极向上汇报，建立更加完善的生态环境保护和补偿机制，争取市委市政府乃至省委省政府加大对生态功能区的财政转移支付力度，让寻甸县从生态保护中得到更多实惠，真正使群众从保护环境中受益，形成保护自觉。

2.继续抓好生态补偿工作。加大国家级、市级退耕还林还草项目的实施。争取完善清水海补偿补助办法，扩大补偿区域，提高补助标准，使补助标准与经济社会发展相适应，与群众生产生活水平相适应。引入实物补偿，采取多样化的补偿方式，增加补偿内容，简化补偿手续。同时，应参照《清水海水源保护区扶持补助办法》，制定出台《牛栏江水源保护区扶持补助办法》，更好地推进水源区生态环境建设，更好地促进水源区群众脱贫致富。

3.加大贫困村生态保护力度。着力实施退耕还林还草、天然林保护、石漠化治理，水生态治理等重大生态项目，在项目和资金安排上，都要向建档立卡的贫困乡和贫困村倾斜，提高贫困人口的参与度和受益水平。

（四）通过发展教育脱贫一批

教育是摆脱贫困的根本途径，是阻断贫困代际传递的有效举措。越是贫困地区，越要重视教育，把教育搞上去，播撒阳光，种下希望。

1.提高全县的教育水平，为县域经济社会发展和扶贫攻坚打好基础。第一，要瞄准贫困村、贫困学生，加大“挂包帮”、“金秋助学”、社会救助等活动对贫困学生家庭的扶持力度。目前，全县有子女就读的建档立卡贫困户1.8万户，学前教育的幼儿1063人，就读小学5608人，就读初中2735人，就读普通高中1317人，就读中职158人，就读大学1012人。第二，加大贫困生资助力度。要落实好义务教育阶段“两免一补”政策，对就读义务教育阶段建档立卡的家庭经济困难寄宿生给予生活补助，稳步推进农村义务教育学生营养改善计划，动员社会力量帮扶家庭困难学生，切实解决因学致贫、返贫问题。

2.优化调整学校布局规划，大力发展职业教育。第一，根据贫困村的自然环境、适龄人口分布等情况，优先支持贫困村利用闲置校舍改建幼儿园（班）。按照保障义务教育学生就近入学的原则，合理规划设置贫困村义务教育学校，优先支持新建贫困村学校。第二，加强师资队伍建设。通过在贫困村学校建设教师周转房、优先评聘职称等措施，鼓励支持教师到贫困村从教。第三，“家有良田万顷，不如薄艺在身”。职业教育是贫困群众脱贫致富的“金钥匙”，一个孩子接受职业教育，提高就业创业能力，就可使一个家庭摆脱贫困。为此，要大力发展职业教育，提高职业教育质量，让更多贫困家庭的孩子，通过接受职业教育，掌握技能，实现就业，改变人生。

（五）通过社会保障兜底一批

对于完全或部分丧失劳动力的贫困人口，要由社会保障来兜底。寻甸县贫困面广、贫困程度深，做好社会保障工作至关重要。目前，全县有27719户、36355人享受最低生活保障。其中，城市最低生活保障5065户，7173人；农村最低生活保障22654户，29182人，贫困状况与覆盖面不相匹配。

1.加大低保覆盖面。要规范低保对象工作，加强信息化管理，把完善动态管理工作作为低保的一项长期性、经常性工作，不断完善低保制度，堵塞政策漏洞，做到“应保才保”，有效解决困难群众的生活问题，使困难群众的生活水平得到有效改善。建立农村低保和扶贫开发的数据互通、资源共享平台，实现动态监测管理、工作机制有效衔接。

2.健全城乡社会保障体系。要按照“保基本，广覆盖，多层次，可持续”的原则，继续巩固全县基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险等参保成果，推进社会保险参保扩面工作。实行医疗、医保、医药“三医联动”，建立更高质量的医疗服务体系。建立健全医疗保险和医疗救助制度，对因病致贫因病返贫的群众给予及时有效救助。加强贫困地区农村危房和抗震安居工程建设，探索采用贷款贴息、建设集体公租房等多种形式，让困难群众实现“住有所居”。

3.积极推进社会救助体系建设，大力发展慈善事业。加强农村最低生活保障和城乡居民养老保险、五保供养等社会救助制度的统筹衔接，加大其它形式的社会救助力度，对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实现政策性保障，切实发挥社保兜底的作用。

（六）通过务工增收脱贫一批

就业是民生之本，也是脱贫之要。寻甸劳动力资源相对丰富，外出务工是农民最有效、最快捷的收入方式和主要来源。

1.强化职业技能培训。据统计，寻甸县有富余农村劳动力约5万多人。为此，应组织开展农民发展现代农业技术、就地就近转移就业、外出劳务输出等“菜单式”培训。确保有条件的贫困户掌握1—2项实用技术。要科学设置培训科目，增强培训的针对性和实效性，确保培训一批、就业一批。

2.积极收集有效就业岗位，有序推进劳动力转移就业。政府有关职能部门和相关群团组织要发挥应有作用，多想办法、多办实事，积极联系昆明、曲靖等大城市的劳务市场，组织发动农村富余劳动力有规模地进行劳务派遣和劳务输出，支持贫困群众就地和到省内外经济发展较好地区或跨境就业创业。同时，要健全留守儿童、留守妇女和留守老人关爱服务体系，让他们感受到党和政府的温暖。

3.推进城乡统筹发展，促进贫困地区农村劳动力就地就近转移就业。认真组织开展“春风行动”、“民营企业招聘”等招聘活动，为用工企业和农村劳动力双方搭建供需平台。积极帮扶创业，发挥创业带动就业的作用，推动贷免扶补创业担保贷款、“两个10万元”微型企业培育工程等政策措施，优先覆盖贫困人口。对于返乡创业农民工及有创业愿望和能力的农村劳动者，通过实施小额担保贷款和创业贷款，积极扶持农民创业，以创业带动就业。

责任编辑：刘建文

中图分类号：F320

文献标识码：A

文章编号：1671-2994（2016）01-0084-04

收稿日期：2016-01-16

作者简介：甘涌（1972-），男，云南楚雄人，云南省总工会职工对外交流中心副秘书长，中共寻甸县委原副书记、寻甸县驻村扶贫工作队原总队长。研究方向：新农村建设。