员额制改革对刑事司法的影响

包献荣

（中国政法大学刑事司法学院，北京100088）



员额制改革对刑事司法的影响

包献荣

（中国政法大学刑事司法学院，北京100088）

摘要：员额制改革作为第三次司法改革的重点，从上海等地的试点经验来看，可谓历经艰辛。司法去地方化、去行政化的方向固然正确，但从具体操作层面来看，进入员额制的条件和程序不可避免地带有行政性和地方特色。即便如此，改革的冲击依然不小，它迫使法官、检察官提高业务素质，专注于审判的公正与效率。在员额制改革后期，司法执业人员人事体系的开放和严密的责任追究制度，更有助于“审判中心主义”的确立，确保“让审理者裁判”成为现实。

关键词：员额制；刑事司法；审判中心主义

司法体制改革不仅是中国政治体制改革的重要组成部分，而且在某种意义上成了中国政治体制改革的突破口［1］。新中国成立以来，我国进行了三次司法改革［2］，其中第三次司法改革更加强调实现司法的独立性和公正性，以中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》为依据，大刀阔斧地开启了司法改革的全新历程。司法去行政化、去地方化、司法人员精英化是本次司法改革的三大任务。作为司法人员精英化具体实现手段的司法员额制，是本次司法改革必须直面的最大难题。

一、员额制改革状况概述——以上海市试点改革为例

（一）员额制改革的背景

所谓员额制是指司法人员定额化，即确定一定比例的法官、检察官从事业务工作，数额一经确定原则上不退休无递补［3］。其改革的背景主要基于以下三个方面：

1.司法权的地方化倾向明显。纵观我国的司法实践，一个突出问题就是地方权力影响甚至左右司法秩序。其原因在于：地方党委掌握着司法人员的实际任免大权、地方政府掌握着司法机关的财政大权，“人权”“财权”都握在地方党委和政府的手里。由于法律观念淡薄等因素，一些地方的党政领导随意批条子、打电话，指令司法机关按其意志办事，以权压法。司法权缺乏独立性导致实践中的司法地方保护主义盛行。一些地方的司法机关及其司法人员在案件办理过程中，对本地企业和外地企业区别对待，对一些当事人进行法律之外的保护，这种明显的地域歧视和区别对待严重破坏了法治统一和社会正义的实现。

2.司法权行政化色彩浓厚。法谚有云：“法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司。”唯有如此，才能确保法官居中裁判，也才能确保法律在执行中得到落实。但目前，我国法院、检察院系统的设置、管理和运作未能很好地体现司法工作自身的规律和特点，从而使审判职能、检察职能的作用受到影响。首先，法官、检察官人事管理行政化。长期以来，在法院、检察院内部，对司法人员实行与普通公务员基本相同的管理模式，这严重影响了法官、检察官办案的积极性和主动性。其次，主管领导对案件的审批制度，审判委员会、检察委员会研究案件制度，导致没有参与案件办理的人员却可以决定案件的起诉与否和如何裁判，这严重违反了审判的基本规律，使得案件审查和法庭审理流于形式，造成“审者不判、判者不审”的不正常现象。

3.司法人员素质参差不齐。从目前的司法机关进入机制看，虽然专业人员通过考试进入司法机关是主流的进入方式，但是仍有其他的人员补给途径，这使得专业性极强的法律工作成为一种大众化职业，一些未接受过正规法律教育和司法训练的人进入法官、检察官队伍，从而使我国法官、检察官职业的非专业化现象较为普遍。

（二）员额制的条件和选拔程序

根据上海的试点方案，将法院、检察院工作人员分为法官（检察官）、司法辅助人员、行政管理人员三类，三类人员占队伍总数的比例分别为33%、52%和15%［4］。司法人员想要担任法官、检察官必须满足一定的条件和履行一定的手续。

1.进入司法人员员额的条件。第一，思想政治、道德水平过硬。法律的特殊属性对司法从业人员的道德素质有着较高的要求，只有作风正派、刚正不阿的司法从业人员才能“以法律为准绳，以事实为依据”进行裁判，也只有对党忠诚、对人民忠诚、对祖国忠诚的法律信仰者，才能确保司法工作在党的领导下，向前推进。第二，业务能力卓越。业务水平的高低直接关系到案件的审查、裁判是否公平、公正，有学者提出衡量的标准为：根据司法人员年平均办案数量和质量，以加权平均的形式衡量［5］。同时还要考虑其办理案件的复杂程度，办理案件的成案率、所承办案件是否存在漏犯、漏罪，所办理案件是否有错案等情形综合予以考评。第三，任职时间及行政级别有一定要求。虽然任职时间越长并不代表着经验水平越高，任职级别越高也并不代表着业务能力越强，但是考虑到实践中分类管理的需要，对于目前已经进入法官、检察官序列的人员或者准备由助理审判员、助理检察员向法官、检察官过渡的人员，任职时间和行政级别依然是重要的划分因素。

2.进入司法人员员额的程序。第一，自然过渡进入法官、检察官员额。为了确保员额制的顺利推进，中央推出了检察人员、法官工资改革最新政策［6］。工资改革前，每一个法官、检察官对应若干薪级，每一薪级确定一个工资标准。工资改革之后，法官、检察官只要考核成绩在称职以上（包括优秀、称职），每年就能晋升一个薪级，一定年限能晋升一个法官、检察官等级，待遇就能上升一个档次。简言之，待遇与行政级别不再挂钩。这意味着在目前法官、检察官员额明显超额的情况下，因人数限制，部分法官、检察官只能退出员额制，任助理法官、助理检察官这部分人员只有通过自然过渡来进入员额序列。第二，除自然过渡进入员额的法官、检察官外，空出的员额可按照以下程序进入：一是报名，符合任职条件的人员即可报名。二是资格审查和公示，经过相关部门资格审查后，按照公布的报名条件进行资格审查，并将符合条件的报名人员予以公示。三是考核选拔，可采取考试、考核等形式，从法律专业背景、司法工作经历、工作实绩、办案能力及职业操守等专业角度对报名人员进行综合评判。四是根据确定的拟任人选，由基层法院院长、检察院检察长依法提请同级人民代表大会常委会任命。

（三）形成分类管理的格局

按照上海试点改革的经验和做法，形成分类管理主要包括以下几个方面：一是司法人员分为法官（检察官）、司法辅助人员、行政管理人员三类，分别占司法队伍总数的33%、52%、15%。二是实行法官、检察官单独职务序列，通过一定时期的过渡，使司法人员分类初步达成，再逐步推行严格的分类管理制度。例如上海法院制定的《上海法院工作人员分类管理办法（试行）》，作为人员分类管理工作的总纲，明确规定了法官、审判辅助人员、司法行政人员各自的定义、岗位、职责等问题，改变了以往法官按行政管理的“混岗”模式。三是制定司法责任制，明确权力责任。推行主审法官、主任检察官办案责任制，凸显主审法官、主任检察官在办案中的主体地位。四是建立司法人员员额退出机制。入额后定期进行考核，经考核不能胜任法官岗位工作的，退出员额，使司法人员在司法员额制总数不变的情况下，能进能出，能上能下。五是建立符合职业特点的保障制度。建立以专业等级为基础的法官、检察官工资待遇保障机制；建立分级管理的司法辅助人员薪酬制度；细化法官、检察官延迟申领养老金办法，建立符合法官、检察官及司法辅助人员职业特点的司法人员职业保障体系，增强法官、检察官的职业荣誉感和使命感，为依法公正履职提供必要的职业保障。

二、员额制改革对刑事司法的意义

（一）提高一线司法人员的办案素质

从法治发达国家的情况看，审判权均有高度自治、权威的职业化、精英化的法官群体来行使，并且对这一群体的数量做了一定的限制。我国实行司法人员员额制改革之后，法官、检察官的数量会相对减少，待遇会适当提高、职业荣誉感也会进一步增强；与此相对应，法官、检察官的工作量也会随之增加，尤其是办案责任更加清晰明确，特别是办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制的推行，给法官、检察官套上了“紧箍咒”。同时，为了确保办案任务的完成，对法官、检察官的考核也会更加严格，一旦办案绩效考核不达标或案件质量出现问题，将会面临退出员额的风险。而助理法官、助理检察官为了达到进入员额的条件，也必然会在业务能力和工作水平上下功夫，力争达到进入员额的条件。这样，法官、检察官的业务水平和专业素质就会不断提升，整个司法队伍的形象和水平都将得到强化。

（二）推进以审判为中心的审理模式

以审判为中心的审理模式是指，庭审是整个审判阶段的中心，法官采信的证据必须经过严格的举证和质证程序，法官对案件事实的认定，必须是在当庭充分听取控辩双方意见的基础之上得出的。这与我国长久以来形成的“侦查活动为中心”的诉讼模式截然不同，可以说“审判中心主义”是对“侦查中心主义”的全面否定［7］。审判中心主义意味着审前程序认定被告人有罪的证据完全有可能不被法官采纳，因此，法院的判决更加具有权威性与中立性。

对于法官来说，应重点落实直接言词原则，更加科学合理地引导诉讼进行，对案件有实质性影响的证据应当庭质证核实，在有证人或者鉴定人出庭作证的案件中，应尽量通知证人或者鉴定人出庭。对于检察官来说，提高案件证据质量和提升公诉人出庭支持公诉的能力是其应对“审判中心主义”制度改革的必然出路。

（三）有利于解决司法行政化的弊端

1.司法人员员额制实行以后，将采取择优选择的方式。上级法院的法官、上级检察院的检察官将从下级部门中择优遴选，条件成熟时还可以从优秀的律师、法律学者等专业人才中公开选拔和调任，这与员额制实行之前采取招录、分配方式选任人员的办法相比，显然在人员来源的范围上、专业化程度方面以及竞争机制方面都更加规范。

2.实行员额制以后，相应的司法人员保障制度将更加有助于祛除司法队伍的行政化色彩。从目前相关学者的建议和各地的试点情况看，司法人员的职业保障主要包括两个方面，一是身份方面的保障，二是经济方面的保障［8］。就身份保障而言，实行员额制以后，法官、检察官一经任用，除非正常工作调动外，非因法定事由并经法定程序，不得被免职、降职、辞退或者处分；就经济保障而言，司法人员作为社会纠纷的终局裁决者，是社会正义最后一道防线的守门人，理应具有较高的社会地位和获得充分的物质保障。

3.确保监督到位。实行员额制以后，相应的人大监督、社会监督和舆论监督等监督制度应当建立起来，确保“脱管”之后的司法机关依然处于党的领导之下，并受到各种社会监督。结合我国实际情况，还要建立起可以有效抵制各种不当干涉的司法体制和工作机制，既依照司法规律和司法实践的客观需求，保障司法机关相对超然的地位，又从社会监督、舆论监督等方面出发，强化对审判权、检察权的监督与制约。

三、进一步推进员额制改革的若干思考

（一）建立公正合理的选任标准

从发达国家的经验来看，虽然强调司法工作者的业务水平和专业技能，但是司法工作者的选拔会更加注重其道德水平。因此，我国在员额制改革的道路上，也不能矫枉过正，过分注重业务水平，或者因为急于退去行政化的色彩而吸收一些毫无实践经验的专家学者从事审判、检查工作。基于此，一个公正合理的选任标准就至关重要：在坚持政治标准和道德标准的前提下，既要强调候选人的专业素养，也要强调实践经验。具体来说，道德水平的考察应更侧重社会考察，专业水平的考察应重点放在法律理论知识的掌握程度和庭审水平及裁判能力上。此外，法官、检察官的选任应当根据各级法院、检察院的不同情况而设定不同的标准。

在具体的选任工作中，遴选委员会应坚持原则，防止“论资排辈”“平衡照顾”。建立法官、检察官员额动态管理机制，通过制定年度考核标准，对法官、检察官的政治思想、业务能力、办案水平、纪律作风等进行全方位的考核，对那些不能办案或达不到审判绩效考核要求的，应当退出员额，从而确保入额法官、检察官始终在一线办案，具备较好的履职能力和精神状态。

（二）明确员额制内司法人员的责任

首先，进一步落实主办法官、检察官责任制。法官、检察官对案件的审理必须亲自签发，亲自负责，禁止由助理撰写法律文书。其次，实行主办司法人员终身责任制和错案追究制，建立健全司法机关办案组织，建立办案人员权力清单制度，加强对司法权力的制约监督，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制和监督机制。对于出现错案的法官、检察官，进行责任追究，确保法官、检察官在履职时尽职尽责。最后，遴选委员会应从法官、检察官办理普通程序案件数量、改判案件数量、工作经验、法学理论水平、政治觉悟、道德水平等方面进行考核。对于考核不合格的法官、检察官，应当坚决要求其退出员额。

参考文献

［1］李林.深化司法体制改革需要研究的几个问题［N］.学习时报，2004-03-25（05）.

［2］周宗良.三次理念变迁下的中国刑事司法改革——以2012年刑事诉讼法的修改为切入点［J］.福建法学，2013，（1）.

［3］肖建宏，杨林雁.法官员额制度研究［EB/OL］.http:// www.gy.yn.gov.cn/Article/sflt/fglt/201409/39866. html，2014-09-10/2015-10-04.

［4］刘斐等.上海任命首批法官和检察官助理迈出司法体制改革重要步伐［EB/OL］.http://news. xinhuanet.com/legal/2014-09/05/c_1112383714. htm，2014-09-05/2015-10-15.

［5］王立新.建立法官员额制是中国法官职业化的必由之路——以江阴法院司法改革为样本［J］.人民司法，2015，（13）.

［6］公务员工资改革方案最新消息：法官检察官工资上调［EB/OL］.http://mt.sohu.com/20150928/n 422261451.shtml，2015-09-28/2015-11-20.

［7］田文昌.审判中心主义：迟来的回归［EB/OL］. http://opinion.caixin.com/2015-06-26/100822512. html，2015-06-26/2015-11-16.

［8］李金玲.浅议当前法官职业保障问题［EB/OL］. http://court.gmw.cn/html/article/201310/22/140 175.shtml，2013-10-23/2015-11-16.

［责任编辑张彦华］

作者简介：包献荣（1977—），男，浙江乐清人，中国政法大学刑事司法学院博士研究生。

收稿日期：2015-12-20

中图分类号：D926

文献标识码：A

文章编号：1671-6701（2016）01-0069-04