在治理中生成民主：协商政治与有效的基层民主建设

王海峰

（中共湖南省委党校、湖南行政学院党建教研部，湖南长沙410006）

在治理中生成民主：协商政治与有效的基层民主建设

王海峰

（中共湖南省委党校、湖南行政学院党建教研部，湖南长沙410006）

作为协商民主核心机制和基本形态的民主协商是中国基层民主发展的基础性机制。民主协商的理论基础和实践框架是协商民主。协商民主在中国并不仅仅是为了发展协商民主本身，而是要适应中国的国家治理需要，充分发挥协商民主的治理功能。协商民主的禀赋角色与功能定位是以治理形态而存在，以创造治理为使命，这既是适应民主建构对秩序与制度的需求，也是基层民主发展现实状态的紧迫要求，而创造治理的本质是在基层社会建构以制度为基础的政治秩序。协商民主在基层治理中的定位与使命，是在一定的治理结构中实现的：在社会协商中推进基层政权的制度建设，在行政协商中提高公权力运行的服务性，在参政协商中开发民间组织的治理功能，在公民协商中使基层群众自治运转起来。只有构建合理的协商结构，确立制度化的协商体系，推进基层协商民主广泛多层制度化发展，塑造基层协商政治，才会在基层实践中生成民主。

民主；基层民主；协商；治理

中国的基层民主是社会主义民主最广泛的实践，也是中国民主政治建设的基础性工程。改革开放以来，基层民主不断且广泛的发展将城乡广大群众纳入到基层的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的政治生活之中，从废除人民公社体制到实行家庭联产承包责任制度，从村民自治制度的创立到基层党组织负责人的公推直选，从社会主义新农村建设到城乡统筹发展，从民间组织的蓬勃发展到基层群众自治制度的不断完善，基层民主经历了从农村到城市，从草根社会到基层政权，从执政党外到执政党内，从村民自治到乡村治理，从组织重建到权利保障的多维发展。但是，处在社会变迁和制度建构中的中国基层民主，在社会结构急剧分化、利益结构深刻调整、群众参与诉求不断增强直接挑战中，在理论创新的贫乏、制度建构的乏力、国家治理的深层挑战中，中国的基层民主却步入自身发展的巨大瓶颈期：民主形式的乱象、民主形态的模糊、民主绩效的低下，不仅动摇了基层民众的民主信心，更是迟滞了基层民主的进程。每个时代都要面临理性的黎明与非理性的开端，理论的力量源于活的实践与实践的检验。探究有效的基层民主机制与合理的基层民主形态，是实践所迫，理论所需，基层民主的有效性将直接关系到中国特色社会主义民主的发展质量。

一、从人出发：国家治理体系现代化与有效的民主

民主是现代国家的基本属性，建构现代民主是推进国家治理体系现代化的根基。在人类文明发展的逻辑中，现代国家是自近代以来国家建构的基本趋向，是人类社会进步发展的新境界，也是人类社会迄今为止创造的最有效的政治组织和国家形态。现代国家是相对传统国家而言的。传统国家通常指一般意义上的前现代式的政权组织形式，包括城邦、城市国家、帝国、封建制等。现代国家则是自近代以来，伴随着西方民族国家的建立而兴起的，是现代政治文明发展和社会理性化的产物。相对于传统国家权力的私人性、家族性而言，现代国家权力源自人民，且由民众掌握，权力的公有性、共享性和公共性是其内在的基本属性。因此，主权在民是现代国家合法性的基础，民主是现代国家的基本属性。1688年的英国资产阶级和新贵族发动的非暴力政变的光荣革命确立了君主立宪制，1783年美国独立战争胜利之后建立的三权分立式政体，一定意义上就是以资产阶级的民主来限制统治者的权力、保障社会个体的权利，这是区别于以“家天下”为属性的传统国家的最显著特点。传统国家主要依靠王权发挥核心作用，实行单一的管理模式，科举制、宗法制、等级制维系基本的社会秩序，谷仓制、保甲制、乡学制构筑上层社会与下层社会、统治阶级与被统治阶级的联系纽带。现代国家直接规定人民享有国家主权，人民决定国家事务，国家保障人民的进步与发展。现代国家的建构是社会个体逐步在国家的组织空间里获取独立与自由的过程，也是现代社会成长，实现社会逐步独立于国家并最终决定国家发展的过程。现代国家治理要在国家的组织框架中，跳出“运动式治理”“教化治理”等传统治理模式，通过夯实民主基础、健全民主制度、丰富民主形式、推动民主发展，实现政党、政府、社会、市场、民间组织、公民个体等政治主体的合作共治，是在民主价值基础上以民主制度创造有效治理所形成的国家治理形态。在现代国家治理中，民主是根本的治理资源。

民主因人而来，也服务于人，从人出发是现代民主建构的逻辑起点。现代国家的民主是基于人的政治解放和人的社会独立而形成的现代民主。在前资本主义社会，受到古代经济社会发展的制约与人的解放程度的影响，人必须过城邦式集体生活，个人首先作为共同体的一员而存在，其所拥有的权利不是来自其自身，而是来自其所在共同体的规定。在这样条件下，古代民主基于城邦组织和管理的需要而产生，首先是共同体的产物。随着生产生活的发展和人的逐步解放，人的主体性逐渐凸显，个体与共同体之间的逻辑关系也逐步发生改变，民主则从社会个体内在的权利需求出发来建构。于是，现代民主坐实到社会个体，基于人民统治的理念，寻求多数人的权利和对少数个体的保护，以最终确保人的自主性，实现人的解放。在社会发展中，人的自主性逐步扩大并实现人在国家与社会中的主体地位也就是现代社会发育并成长的实践过程。依据马克思的理论，人类的历史，实际上是人类不断实现自我解放的历史，国家、社会本质上都是“人的世界”，它们在根本上取决于构成国家或社会的人。人类自我解放是在三种社会形态中递进的：第一种社会形态是人处在各种“人的从属关系”之中的社会形态，在这种社会形态中，个人没有自由，没有独立和自主，也就不存在真正个体意义上的民主；第二种社会形态是人获得相对独立性的社会形态，相比较前一种社会形态，人的独立性摆脱出了人的从属关系，但是，仍然“以物的依存关系为基础”，即以接受在商品交换关系中物的力量统治为基础的。在这种社会形态中，个体的主体意识、权利意识开始苏醒，诸如契约、法治、民主、自由、个人财产等价值理念开始确立。这时，私人所有开始摆脱共同体，私人领域和公共领域开始出现分离，基于个体权利意义上的民主才得以萌芽。第三种社会形态是“自由的个性”的社会形态，即人同时摆脱了自然和社会外部强制而自由和独立的社会，也就是“自由王国”。[1]（P94）在这三种社会形态中，现代社会是随着第二种社会形态的出现而诞生的。现代社会出现和诞生的意义是重大的，它不仅使人开始摆脱资本的统治，人的劳动开始在经济上获得解放，使每一社会成员都成为独立的物质利益主体，而且它催生了多元竞争、自由平等、民主法治等现代理念和制度，使个人的私有财产被法律确认并被保护下来，使每一个社会成员成为能够进行自我自主支配，在政治和法律领域内获得政治平等的“市民”和“法人”身份。正是在现代社会里，人获得相对的自主性，基于保护现代民众权利和个人财产权的现代民主开始出现。也就是说，现代民主建立在人的不断解放和现代社会基础之上，是从人与社会的内在需求出发建构的。

现代国家必须从人出发来建构民主，才能保证民主的有效。在人类共同体组织形态的发展变迁中，人作为社会意义的人存在的同时，还要作为一种政治意义上的人而存在。这种政治意义的人，就是现代国家成长中由民众自由身份建构而来的制度存在。民众自主权利是个人在一个民族国家中平等地具有普遍性权利与义务的消极和积极的成员资格。人民权利意识的形成既是现代国家建构的核心要素，也是人类现代性的展开，人类争取自由、平等的历史过程。“人类社会的历史可以被看作是一部走向自由与解放的历史，这一部历史就是被压迫人们的社会政治身份由奴隶身份走向臣民和公民身份的历史。”[2]（P10）在法国大革命之后，追求自由、平等的社会政治身份已经成为跨越不同文化、不同地域的社会思潮和强有力的社会运动，人民主权逐渐成为世界上诸多国家的一种普遍诉求。国家基于天赋人权和社会契约，故现代国家必须基于人民权利建构民主：从人对自由的需求出发，现代国家必须赋予人民以权利，充分实现和保障个体的自由与权利；从人对平等的需求出发，现代国家必须认定人民权利，适应现代社会的成长，建构自主性、多元性和共容性的公共生活。因为“每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”。[3]（P56）从人对秩序的需求出发，现代国家必须关注公权力与私权利间的平衡和基于这种平衡之上的权威维护。正是现代国家对人民权利的建构，从而使每个市民都成为能够享受和实践人民权利的法人，而公民对现代民主的意义是显著的：从人的发展看，它预设了社会个体的理性与自主性；从社会的进步看，它主张自由、平等的核心价值，崇尚良善的公共生活；从制度安排看，它肯定人的个体权利，主张建构现代民主制度，保障人民权利。

二、民主协商：中国基层民主发展的基础性机制

无论是理论创新还是实践发展，协商民主已经开启了人类追求民主理想的新历程。在一般意义上，协商民主指的是自由平等的居民，基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，以讨论、对话、交流的方式参与公共事务的管理和决策，所形成的一种民主决策形式和民主治理方式。对中国特色社会主义民主政治来说，无论是作为一种民主的制度，还是作为一种民主运作的工具，甚至是作为一种民主的模式，协商民主都有其独特的价值。房宁教授指出：“协商民主是中国特色社会主义民主政治的一大特点和优势。从根本上讲，是因为协商民主是最适合现阶段中国经济社会发展的民主形式。”[4]（P102）因为作为协商民主核心机制和基本形态的民主协商，就是因人的需求而生成，围绕人的发展而完善。在政治生活中，民主协商不仅是一种民主的政治制度，也是一种民主的运作机制，还是一种民主的实现形式。在中国特色社会主义的政治实践中，从国家制度层面到基层治理领域，存在着丰富的民主协商实践。尤其是在基层民主中，民主协商在本质上是人民民主得以有效运行和实现的政治方式。作为一种民主的原则和过程，民主协商是中国基层民主发展的基础性机制。

作为一种民主价值，民主协商是基层民主核心价值的关键所在。基层民主是基层群众依法直接行使民主权利、管理公共事务的一种民主制度和民主生活，其本质是实现人民自我统治和人民当家作主。科恩认为，民主不仅是一种政治形式，它更多的是通过提供有利于参与、交往和表达的条件来促进平等公民自由讨论的一种社会制度条件框架，以及通过建立确保政治权力以定期的竞争性选举、公开性和司法监督等形式来实现的回应性和责任性框架，将行使公共权力的授权与这种讨论联系起来。[5]（P162-166）作为人民的统治，基层民主的核心价值是通过理性立法、参与政治和群众自治，实现每一个社会个体自主与平等的权利。在实现民主的过程中，个体、群体、社会、国家都要产生有机互动，群众在国家领域、公共领域和私人领域都要进行自由协商，可以通过各种制度，也可以通过非制度的形式来实现，但必然都包含协商的精神和原则。哈贝马斯指出，协商在更高的层次上提出了一种关于交往过程的主体间性，公众和议会中政治意见和意志的形成并不服从于市场过程的结构，而是服从于以沟通为走向的、公众交往的结构，它将涉及正义问题的协商规则和辩论形式作为民主政治的核心。一方面表现为议会中的协商制度形式，另一方面则表现为公共领域中的协商制度形式，最后，非正式的意见形成转化为制度化的选举抉择和决策，通过它们，交往权力就转换成了行政权力。因此，协商中语言交往所产生的力量就产生于法治国家中制度化的意志构成活动同受文化驱动的社会公众之间的交互行动之中。[6]（P278-300）在民主协商的价值世界里，理性、公正与合法正是基层民主的核心价值追求。在基层民主实践中，民主协商通过民众平等、自由、理性的态度，讨论、对话、交流的方式，寻求共识、达成协议、建章立制、协调行为，从而使民主立足于实现人的独立和自主；通过对公共事务的反复讨论，民主协商将民众的言论和参与的政治影响力转化为政治权力，从而使民主能真实表达利益诉求；通过将群众纳入决策过程，民主协商使各种谈判和商谈更注重民众偏好的形成和凝聚，更注重民众在选择过程中的深思熟虑和审慎，更注重内部的关联性，从而使民主能够达到合理、公正的结果；民主协商通过建立较为包容、平等、公正、自由的社会文化氛围，促进政治话语的相互理解，利益多元中公共理性的建构，文化多元中社会共识的形成，在民众与国家之间建立更多的政治支持、正当性和信任，从而促进民主的良性发展。

作为一种民主机制，民主协商广泛运行在基层民主活动之中。改革开放以来，随着市场经济的发展和现代社会的成长，人们的逐利、维权、谈判、合作、交往等社会行为日渐发达，民主协商机制在基层民主活动中全面发挥作用。在基层民主中，由于民众主体意识、权利意识的觉醒和社会利益的多元化和多样化，通过对话与沟通、交流与谈判、参与和协商的方式尊重不同利益，减少冲突，缩小分歧，达成共识，成为基层民主运转起来的润滑剂。在基层社会，民主协商主要运行于三个层面：首先，民主协商运行于基层党组织对公共权力的领导和执掌之中。一方面是中国共产党领导的多党合作与政治协商制度内含的协商精神和协商原则的内在规定性，另一方面是依法执政、民主执政、科学执政的现实要求，使得基层党组织在执政过程中，不能借助行政体系和自身的组织体系垄断一切权力，必须充分发扬民主，自觉组织协商和运用协商，发挥各级党员尤其是基层党员在党委议事、决策中的功能和作用；必须与基层社会各参政党、各界别、各社会团体、各界人士进行协商与合作，以整合多元力量。其次，民主协商运行于公共事务的组织与管理之中。主要是在立法、行政、司法过程中国家与社会所进行的沟通与协商，表现为基层政府对多元利益诉求的协调与整合，在公共事务上以民主协商的方式将基层群众纳入到政府决策的范畴中来，形成有效的民意表达、民意收集、民意沟通的过程，这是如今最普遍、最常用的基层民主协商形式，如民主恳谈会、立法听证、价格听证等。最后，民主协商运行于基层群众自治组织和经济社会组织之中，体现为群众自治的运行和公民维权的实践。民主协商使基层群众依法行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的渠道和条件不断增多，基层自治活动日益丰富。民主协商不仅使村委会、居委会、职代会为组织形态的基层群众自治规则和程序日益落到实处，而且创造出许多新的民主形式，如民主理财会、居民论坛、媒体讨论等。总之，民主协商广泛运行于基层社会的各个领域和方方面面，基层社会的这些民主组织形式，就是以民主协商的制度机制为原理创设出来，是协调民众、社会、政府、政党与国家之间关系的重要政治途径和民主机制。

作为一种民主决策，民主协商始终贯穿于基层民主全过程。形成合理、科学与公正的决策是基层民主的重点。决策前的民主协商，主要是自由、公开的信息交流、收集、整合，广泛听取群众的意见和建议，最大限度容纳每个受决策影响的群众，做到集思广益，避免在全面地掌握实际信息之前仓促做决策。决策中的民主协商，主要是决策时，基层党组织召开基层党员大会，充分保障党员的知情权、参与权、选举权、监督权，以民主集中制的执行来提高决策的效率和水平；营造民主协商的氛围，完善监督体系，将各阶层各群体的利益诉求以民主协商的方式纳入基层决策的过程中，发挥其正面的功能和作用；明确社会公众在决策中的地位和角色，扩大政治参与的范围、增加政治参与深度，以各类论证会、听证会、座谈会形式广开言路，听取各方面不同意见。决策后的民主协商，主要是一种决策后的追踪问责。根据现代公共管理“无责任即无权力”原则，权力的拥有者必须对通过自己手中权力作出的决策负责。决策后就必须对决策的实施予以监控，考察执行是否与决策一致，并结合执行中反馈的相关信息根据实际的变化对决策进行适当的调整。决策后通过民主协商，将基层民众、各类社会组织、NGO纳入到对决策的监督与问责之中，以强大的监督问责体系倒逼决策的科学化。民主协商贯穿在基层民主决策的全过程，其本质就是贯穿于群众利益表达、利益整合与利益实现的全过程。在群众利益表达中，基层社会分配的不公、公权力的滥用、频频出现的群体性事件、持续不断的信访等都折射出群众利益表达渠道的淤塞。民主协商能够最大限度地吸纳和包容各类诉求，将各类不同的诉求纳入到平等的对话交流体系之中，以公正合理表达群众中的不同利益诉求；在群众利益整合中，利益的分化带来社会各阶层的不断分化和重组，如何在不同意见、不同信仰、不同的生活方式中凝聚公共利益，形成公共意志是基层民主必须解决的重大难题。民主协商既尊重多数又包容少数，既创造多元一体又平衡一体多元，既协调矛盾又团结群众，既扩大政治参与又保证社会稳定，实现对多元利益的有机整合；在群众利益实现中，主要是建构利益均衡机制，减少利益失衡与冲突。与西方国家的协商民主不同的是，我国政治生活中参与民主协商的主体更为广泛，囊括了来自各社会阶层、各类政治活动主体的力量，能够在最大限度上抑制西方式协商民主可能存在的过分依靠社会组织、特别是利益集团主体所必然导致的精英化色彩过浓的问题。[7]民主协商在基层利益实现中，就是抑制选举民主的精英化倾向，将不同的利益主体纳入到同一利益格局之中，通过民主协商实现大众利益。

作为一种民主的方式，民主协商相对竞争选举有着自身的优势。竞争选举作为现代民主的核心程序，是不容否定的。但是，若把竞争性选举等同于民主，则是大有问题的。我们可以发现，民主理论发展到现当代，流行几千年的“人民统治”一定程度上已被改造成“竞争性选举”，民主被简化为民众通过投票表达自己的意志，政治精英通过竞争性选举谋求公职。在此民主模式里，民众的实质权利、社会的自治空间、政府的民主决策、民主管理、民主监督、政治的权威、政治的立法、政治的效能、媒体的自由与监督等这些民主的基本范畴都轻易被遮蔽。萨托利犀利地指出：“如果有人宣称一切民主都存在于精英之间的竞争之中，那么这个模式就无法保证这种说法的正当性。同样，竞争理论不能，实际上也不会意味着我们拥有的民主是我们所能得到的最好的民主。这个模式也没有表达出民主的可完善性。因此，竞争民主理论显然不是完备的理论。它只是把政治民主存在所必要的和充分的一组条件授予了描述性理论。说竞争理论对民主作了‘最低限度的’定义是不错的。”[8]（P161）杨光斌也认为，竞争性选举“掩盖的是人们常说的‘自由民主’关系中以资本权利的‘自由’代替大众权利的‘民主’。其实，在我看来，‘竞争性选举’是沿着西方根深蒂固的社会中心主义脉络而对民主政治本身的否定”。[9]事实上，西方协商民主的兴起本身就是为了弥补竞争性选举民主内在的固有缺陷。因为协商民主可以改善立法和决策的质量，促进合法决策；培养公民精神，促进政治共同体的形成；矫正自由民主的不足；制约行政权的膨胀。[10]在基层民主中，选举民主和协商民主是两种基本的民主方式，严格说来，二者不是二元分割，而是互为救济、相互补充。针对目前基层民主的现状，尤其是选举民主的困局，民主协商相对竞争选举有着自身的独特优势。第一，在范围上，基层民主协商的适用范围更广。选举只是局限在权力授予和产生的过程中，而协商涉及到权力运行的全过程，从授权到决策，从管理到监督，协商都运行其中，民主协商更能有效理顺不同基层群体之间利益结构关系，更有利于将绝大多数民众纳入到决策、管理和监督的范畴，使民众更加直接行使民主权利。第二，在程度上，基层民主协商程度更深。民主协商是一种深入的民意沟通与吸纳机制，与竞争性民主更具工具意义不同，民主协商关注的是与民众密切联系的各种利益问题和公共事务，出发点是尊重民众的自主性、创造性和参与性，使民众通过公开、自由而平等的表达意见和建议，以协商创造共识，以共识汇聚民心，以民心推进发展。第三，在形式上，基层民主协商更具操作性。在基层社会，选举容易受到若干主客观因素的制约，而民主协商的实现形式可灵活多样：它可由村委会、居委会来组织，也可由基层政权来组织，还可以在民众之间组织；它可以就一般问题展开座谈、商议、听证，也可以就基层重要问题展开咨询、问计、谈判；它可以一次性完成协商，也可以持续性协商。第四，在效果上，民主协商更能解决基层一些利益矛盾和冲突。针对基层选举民主的失范与失序，民主协商通过对话沟通建立互信关系，形成合理的公共判断，建构共同行动的基础；民主协商通过拓宽公民政治参与的主体范围和空间渠道，形成官民良性互动与合作共治的局面；民主协商通过在实践中锻炼民众的民主能力，培养成熟的政治参与主体；民主协商通过灵活多变的实现形式，丰富基层民主的内容，拓展基层民主的空间。

三、创造治理：协商民主与基层社会的政治秩序

民主协商的理论基础和实践框架是协商民主，而从协商民主理论的起源来看，协商民主最初在西方兴起，是针对现代西方竞争性民主中所出现的种种弊端，将共和主义民主传统中公民参与和公民协商的机制纳入到主流的自由主义民主之中，为解决现代自由主义民主面临的合法性危机和有效性危机的一种机制和手段。因此，协商民主运用到中国实践，就不是简单的制度移植，而必然是理论的创造性转化与机制的再造。这固然是由于协商民主在西方是对竞争性民主的一种补救性机制，其运行是建立在发达的公民社会、平等的公民权、社会的公共理性、现代的国家制度等基础性条件之上。更为重要的是，协商民主在中国并不仅仅是为了发展协商民主本身，而是要适应中国的国家治理需要，充分发挥协商民主的治理功能，通过发展协商民主来全面推动中国特色社会主义民主的发展。“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”[11]（P30）尤其在基层社会，协商民主的禀赋角色与功能定位是以治理形态而存在，以创造治理为使命。

协商民主在基层社会以创造治理为使命，这根本是由民主建构对秩序与制度的需求所决定的。现代民主制度的生成脱离不了现代化和国家建构这两大社会发展的内在规定性。在现代化中，民主主要体现为对人的权利与尊严的保护、对社会平等价值观的重视，广大群众政治参与可能性的增多等，而这些要素的有效、持续发展又一定要以现代化所创造的制度结构来适应和容纳，这种制度结构的最大功效就是为民主发展提供必需的权威与秩序。艾森斯塔德指出：“现代化表现出两个密切关联而又相互区别的方面：首先是形成一种社会结构……以及持续变迁和制度变革的倾向。但是，仅仅是这些倾向的发展本身，并不表示能制定出一种制度结构，从而以相对稳定的方式来处理这些变迁的问题，并同时保证文明秩序的维持。因此，随着现代化而产生的关键问题，乃是形成中的新社会结构处理这种持续变迁问题的能力；也就是持续发展的问题，即形成一种能够容纳持续变迁问题与要求的制度结构。正是这一点，构成现代化的中心课题和挑战。”[12]（P46-49）亨廷顿总结第三波民主化经验后也强调，政治制度化作为政治组织和程序获得价值和稳定性的过程，是实现动态、持续政治稳定的关键所在，是推进民主转型的重要力量源泉。“任何政体的稳定都依赖于政治参与水平和政治制度化程度之间的关系……要保持政治安定，就必须在政治参与发展的同时，一个社会政治制度的复杂性、自主性、适应性和凝聚性也必须随之提高。”[13]（P79）因此，现代化的内在规定性决定了民主发展必须以有效治理所创造的秩序作为基础。在国家建构中，国家在本质上是人们为了维持生产和交往秩序而建构起来的权力空间。从人对自由的追求看，国家是外在的限制力量，但是，为了自由，人类又不得不生活在国家这样的政治共同体之中，所以，在西方政治文化传统中，有“国家是不可缺少的恶”之说，民主的发展正是人类这种努力的具体体现。马克思指出：“国家制度不仅就其本质说来是自在的，而且就其存在、就其现实性说来也日益趋向于自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并确定为人民自己的事情。国家制度在这里表现出它的本来面目，即人的自由产物。”[14]（P281）因此可认为，国家的本质是为了实现民主，国家建构的基本取向就是国家制度的理性化与民主化，国家本质的实现与民主发展在根本上统一于人的自由的实现之中。然而，国家为了实现民主，建立在社会基础上的国家一旦产生后，国家却开始以相对独立于社会的力量而发挥国家的功能。这种国家自主性赋予了国家相对独立的意志和行动空间，正是国家独立的意志取向和行动逻辑才能保证民主建构既不能成为少数人的民主，也不能成为多数人的暴政。一定意义上，建构民主就是建构国家，让国家自主性合理有效发挥。所以，在人类文明发展中，国家是现代化得以迅速展开的重要有效空间，现代国家是迄今为止人类为了组织生产与生活而创造的最有效的政治组织单位。这就可以得出这样的结论：民主的发展必定存在于国家之空间，民主的建构要遵循国家建构的内在逻辑。林尚立教授指出：“作为一种国家制度的建构，民主建构不可能脱离出国家这个政治共同体，因而，它不可能是人民或社会的单方面行动，相反，必然是人民与国家，具体来说就是人民构成的社会与国家的双向互动。”[15]（P21）王韶光也认为在民主转型中，国家基本制度建设应优先于大规模的民主化，要先行一步，因为它是经济可持续发展和社会稳定的必要条件，也是建立法治和民主制度的必要条件；否则民主化就可能演化为泛民主化和无政府主义，而国家制度建设应当包括民主政治的成分。[16]（P541）因此，国家建构的内在规定性也决定了民主发展必须以国家建构所创造的制度体系作为基础。

协商民主在基层社会以创造治理为使命，这也是基层民主发展现实状态的紧迫要求。在当前基层民主实践中，基层政权的社会管理与基层群众民主自治的关系和边界没有梳理清晰，致使两大权力主体之间的利益冲突成为基层民主发展内在权力结构的固有矛盾；基层民主的制度机制和法律规范在实践中遇到阻力后多停留在纸面和墙壁之上，致使当前相当的基层民主流于形式，浮于表面；基层社会的宗族力量、黑恶力量、资本力量对基层民主的影响在扩大，并且规模性贿选时有发生，致使基层选举民主步入简单化、符号化、形式化、金钱化的尴尬。概而言之，简单的竞争性选举民主并没有带来优质的民主。同时，在经济社会转型中，由于贫富分化加剧带来不公平感的不断增强，基层公共服务不足导致基层利益矛盾的不断加剧，在拆迁、安置和项目发展进程中基层政府对民众权利的侵害等突出的问题，都在整体上冲击和解构目前的民主机制和民主形式。显然，民主的有效性即民主的治理绩效这个关键问题必须要提上首要议程。在当代民主实践中，民主已经不仅仅是被视为一种原则和规定，而是更多地被作为一种公共事务的治理方式，更加注重公民、社会组织、企业组织的政策参与和政治参与，更加注重政府对社会诉求的回应性和责任性，更加注重民主在社会治理中的治理技术、治理方式、治理机制等治理功能的发挥。戴维·赫尔德指出，随着公共事务的日益增多，社会利益和社会诉求的多样化，政府需要发挥更多职能以实现公平正义，现代民主体制的功能已发生重大变化，“近代以来以权力制约和保护自由为制度安排核心原则的保护型民主，逐渐向可治理型民主转化”。[17]（P76）民主必须创造有效的治理，民主必须为社会和民众提供有效的公共产品，这也是第三波民主化的重要经验。从中国基层民主发展的内在要求看，基层民主在社会转型中包含两个基本的内容：一是民主要保障民众与社会的权利，二是民主能促进政治主体的创造性以实现国家治理。这决定了在民主化进程中，基层民主的开放与推进，在推动社会自治和民众参与的同时，要能够消化和解决在社会转型中产生的各类问题，创造基层秩序为整个国家奠定基础。这意味着基层民主必须要打破在代议制民主机制中民众参与公共事务时消极被动和象征性选举投票这两种困局，要着眼于民主绩效，有效衔接程序民主和实质民主、间接民主和直接民主，运用法律、制度、协商、合作等方式规范基层民主的形式与进展，以治理过程、治理方式、治理机制的民主化最大限度地增进公共利益，在多元主体自主、平等的合作治理中实现更真、更实、更好的民主。

创造怎样的治理？在过去的30多年里，随着对内改革和对外开放的不断推进，尤其是社会主义市场经济体制的确立和全面展开，中国已经从改革前高度政治化的社会转变为以利益为基础的经济社会。郑永年指出：“在20世纪90年代，领导人非常成功地组织起一种以利益为基础的社会秩序，并从这样一种秩序中获益。”但是，“一种以利益为基础的社会秩序不断破坏着现行的政治秩序，给领导人制造出政治改革的压力”，并且“现行政治秩序越来越不适应这个以利益为基础的社会秩序”。[18]（P67-87）我们认为，建立在利益基础之上的社会秩序呼唤以制度为基础的政治秩序，协商民主创造治理的本质是在基层社会建构以制度为基础的政治秩序。在快速分化的多元社会利益结构之上建立现代的国家治理体系，制度是最有效的资源。因为制度是形成统治合法性的法理基础，制度化既是中国政治转型与经济发展的首要条件，也是国家政治能力的核心要素。这种以制度为基础的政治秩序主要体现为基层社会三大结构的平衡。第一，国家权力与社会权力的平衡。改革开放以来，中国社会的独立性、自主性、自治性有很大增强，但国家高度统摄社会，社会高度依附于国家的传统和惯性依然强大。推动基层社会发展的根本力量是现代社会的逐步发育，但从全国范围看，最直接的驱动力则是来源于政府的主观设计和国家权力的积极介入。这种制度变迁逻辑，在理论上就形成了一种悖论，即一项以社会权利为核心的制度变革，所采取的方式却是国家权力的积极干预和行政权力的强力支撑，而后者的有效性又恰恰来源于它的集中和强制，这种集中和强制无限制地渗透入社会领域又必然带来对社会权利的侵蚀。在实践中，由于国家权力强力介入，社会自治明显萎缩，基层群众组织以科层化、行政化和成员职业化为特征的“内卷化”现象盛行，这又为国家权力进一步进入社会、干预自治提供了理由；当国家权力稍稍退出时，多元的社会力量和市场力量，在还不是成熟发达的现代社会之中，却又无法实现自身的组织化和程序化，势必就冲击国家的政治秩序，进而可能瓦解和撕裂正处在成长之中的社会结构。这种悖论，不完全是社会本身不发展带来的，而是传统体制对社会长期集中控制、国家过度强制社会所造成的。因此，国家权力与社会权力就必须保持必要的平衡。就多元社会条件下的国家与社会关系来说，由于迅速变化的社会结构并不能或无法通过自治的方式获得稳定性，故国家权力在一定时期首先要作为社会平衡和市场协调的力量而存在，保证转型社会在多元分化基础上的有机统一；其次，国家权力的介入已经不是传统的全面渗透和控制，而是在充分尊重社会权力基础上的适度退出，在保护利益个体和利益阶层基础上的适度整合，在培育现代社会基础上的适度调控；再次，国家权力与社会权力广泛的合作与协商，通过国家与社会的有效互动，促进合作共治，为现代国家治理体系创造条件。第二，党建与自治的平衡。随着社会主义市场经济的全面发展和社会个体权利意识的觉醒，要求独立与自治就成为社会发展强大的内在需求。市场经济催生了产权制度，使得个人的社会存在有了独立的财产基础；法治建设培育了个体权利，使得法律成为公民维护自身权利的重要力量；各种新社会组织与新经济组织的涌现，使得各种社会力量可以不直接依赖政府而获得生存和发展，甚至可以更多地参与社会管理。社会走向自主是现代化发展的必然。但是，优良社会秩序的确立既离不开作为个体“人”的内在自治，也离不开外在的强制。中国社会发展的历史逻辑、社会主义在中国的理论逻辑、现代国家建设的现实逻辑，都决定了中国共产党领导中国国家与社会的合法性与合理性。不过，面对新的社会结构和社会基础，党要保持领导地位，其中关键一点是，党要变控制社会来实现领导为保护社会、服务社会来实现领导，即实现党建与自治的平衡。保护社会，就是党组织要适应现代社会的发展，使党组织成为社会逐步走向独立和自治的保护力量和推动力量。服务社会，就是党组织通过全面参与社会生活，关怀和服务社会，使党组织成为社会发育与成长的支撑力量。尤其是在基层社会，基层党组织一定要适应社会发展，褪掉行政化角色，回到党自身，在代表社会、服务社会、关怀社会、保护社会的社会活动中促进社会自治，在分权于社会、放权于基层、释权于群众中实现党建与自治的动态平衡。第三，公共利益与个体利益的平衡。中国共产党代表中国最广大人民群众最根本的利益，但也高度重视人民群众“最关心最直接最现实的利益”。一定意义上，前者应是党与国家的公共利益，而后者应是个体利益、具体利益。在理论上，公共利益与个体利益并不矛盾，因为最广大人民群众最根本的利益反映着无产阶级和劳动人民的整体利益，是个人利益和集体利益的辩证统一。但在实践中，二者容易出现冲突。因为在现实里，很容易把公共利益看作是个体利益简单的叠加，很容易通过票决的形式来定夺公共利益，也很容易把公共利益等同于某级政府或某个公共机构的利益，甚至出现个别人个别机构以公共利益之名侵夺个体利益的现象。因此，必须保持公共利益与个体利益的平衡。一是允许个人在不违反集体主义原则下作出不同的具体的价值选择。党所代表的公共利益在本质上是以个人价值和利益为基础的，是尊重和保护个体利益与具体利益的。二是有效保护正当的个人利益。必须指出，个人利益的正当与否，其标准应是社会的，而不是个体的；是具体的，而不是抽象的；是合理节制的，而不是无限膨胀的。三是为个人利益的实现创造良好的条件，使不同个体利益能在共同平台之上开展理性、公平、合理的对话，多元利益诉求尽可能得以表达和满足，在尊重和实现个体利益基础上实现公共利益与个体利益的平衡。

四、协商政治：在广泛协商的治理体系中生成民主

民主协商在基层民主中的功能发挥，协商民主在基层治理中的定位与使命，都是在一定的治理结构中实现的。党的十八届三中全会指出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”只有在厘清功能的基础上，构建合理的协商结构，确立制度化的协商体系，推进基层协商民主广泛多层制度化发展，塑造基层协商政治，才会真正在实践中生成民主。协商政治是人民民主在基层社会的实践形态，在协商政治中，协商民主作为基本的价值、民主协商作为基础的程序，共同来安排和协调政党、国家与社会的关系。

（一）在社会协商中推进基层政权的制度建设

在基层社会，协商主要是在社会层面展开，主要体现为基层政权与社会就公共事务的协商。在现代国家治理中，由于人的主体地位的确立，社会力量、社会组织和社会机制的发育，建立在人的生产与生活基础之上的社会相对独立于国家，社会的自主性更加凸显，社会真正成为决定国家的力量。而社会一旦具备了自我组织的可能和作用于国家的力量，就必然会对国家提出诉求，必然要影响国家和控制国家；与此同时，基于秩序与发展的使命，产生于社会之中的国家就必须要正视这种理论逻辑和发展趋势，必须要尊重和适应社会自身的内在需求和愿望，主动培育社会，建构社会治理体系。因此，社会协商就势在必然。“社会协商，既不简单是在社会领域展开的协商，更不是在国家层面展开的协商，而是国家与社会、政府与民众围绕着建构社会秩序、促进社会发展而展开的协商。”[19]（P113）社会协商是基于国家与社会有机互动而形成，主要就是在执政党和政府与社会之间建立密切联系的渠道和机制，通过表达、参与和沟通，妥善处理党和政府与社会之间的关系。在实践中，党联系群众的制度，政府的信访制度，人大代表联络制度，人民政协的提案、视察、专题调研制度等，可视为社会协商的表现类型。改革开放以后，尽管社会的独立性和自主性有所增加，但是在国家主导社会的逻辑没有发生根本改变的前提下，以党和政府为单一主体组织社会的生产与生活的局面也就没有发生大的改变。因此，建构基层社会协商的关键不在社会，而在国家，在于国家向社会分权以后社会有多大可能和空间与国家协商。基层政权直接面向社会，对社会直接进行管控，对社会发展予以具体规划，解决社会发展过程中遇到的各类问题。同时，代表国家的基层政权享有对暴力的垄断性使用权，这就决定了基层政权在社会协商中的特殊性。社会协商要求基层政权按照现代国家治理的理念和逻辑推进自身的制度建设。现代国家治理的本质是制度治理，制度是国家治理体系的中轴结构，现代国家治理体系就是一系列国家制度的有机集成和协调。基层政权的制度建设，核心是以公共、公平、公正的公共伦理之精神与价值来塑造公权力的结构，改善公权力的运行。公共伦理是人类公共生活中最为隐性的维系方式和最为深刻的目标指向。基于建构优良的公共生活之使命，基层政权在寻求现实的法制、权力乃至暴力的规范同时必须兼备隐性的伦理性的规范；基层政权在推动社会发展和维护社会稳定的同时也必须兼顾更为深刻的和远大的伦理关怀和理想价值追求。基层政权必须以公共伦理为其价值内核，才可体现其公共性和服务性。因此，基层政权的制度建设，强调以制度管权、管事、管人，科学制定和有效执行制度，以制度规范权力的运行，运用制度治理公共事务。基层政权的制度建设，最为紧迫的就是法治建设。权力有着天然的扩张性，在以公权力作后盾的政府面前，社会与群众很容易沦为弱势。把权力关进制度的笼子，这个制度的笼子就是由“法治”来打造的。法治建设主要是切实加强基层政权职责的法律定位，职责履行程序的法律定位，建立健全依法执政、依法行政的责任机制和约束机制，将公权力运作全面纳入法治化的轨道。基层政权的制度建设，关键是科学处理基层党组织与基层政府的关系：在党的意志转化为国家意志的同时，党必须按照国家政权运行的内在逻辑和基本规律来规范自身的运行。在这其中，党的组织与制度应该适应国家的组织与制度，而不能简单地让国家的组织与制度适应党的组织与制度。这就需要切实发挥和开发两大制度的功能：以人民代表大会制度作为政党意志转化为国家意志的制度化平台和载体，保障人民以整体的力量承担国家的组织与治理，并监督国家权力，从而实现党政关系的合理化；以多党合作与政治协商制度作为执政党政治协商的平台和载体，保障人民的各利益主体自主表达诉求，促进人民团结，从而实现党对各民主党派、各社会界别的有效领导，对各社会阶层、各社会组织和各社会群体的有效整合。

（二）在行政协商中提高公权力运行的服务性

在中国快速发展中，大量的经济社会事务催生了积极行政，基层政府的行政裁量权所作用的空间在基层社会不断扩张，大量的行政法规、行政规章发挥着越来越大的作用。尽管行政裁量权的存在有利于增加行政执法的灵活性，但在目前法治建设尚不成熟的环境中，弹性十足的行政裁量权，并没有带来行政权力与民众权利的良性互动；相反，行政权力主体与民众权利主体的矛盾与对抗有时表现得比较突出，民众“仇官”心理在基层比较突出，这在某种程度上带来了行政合法性危机。从行政过程来看，当前我国化解行政纠纷的主要途径包括调解、复议、诉讼等，这主要是一种解决纠纷的后置性程序，即把行政行为过程中形成的争议寄托于行政纠纷产生之后的复议和诉讼救济渠道上。在实践中，行政诉讼、行政复议、行政调解、行政信访等后置性化解纠纷的程序化解行政纠纷、缓和官民冲突的效果并不理想。“行政执法长期受管制国家观念的影响，缺乏与当事人充分的交流、沟通与协商，越来越多的‘暴力执法’与‘暴力抗法’见诸报端，成为法治社会不能承受之痛。另外，传统的行政审判只从形式上审查被诉行政行为的合法性，简单类型化的判决并不能实质性地化解行政纠纷，日趋上涨的上访、申诉难题不得不让我们思考行政审判是否出了问题？”[20]显然，传统行政管理模式和权力运行方式的弊端在不断放大。在新公共服务理论中，现代行政要求权力体系必须向民众开放，以适应民众的行政参与；现代行政要求权力柔性化运作，以适应人本关怀；现代行政要求行政参与主体的互动，以适应治理中合作、共治的趋势。于是，行政协商应运而生。所谓行政协商，主要是指在行政管理过程中，行政主体与公民、法人或其他经济社会组织就所涉及的相关公共事务进行沟通、对话、妥协，进而达成合意或者形成谅解、协作的行政方式，也包括在行政纠纷前置性预防之中，行政主体与行政相对人之间通过交涉协商，良性互动，达成合意的一种行为方式。显然，行政协商是对传统行政救济的一种补充和完善，它强调行政权力运行中公民的主体参与，尽可能多地考虑行政相对人的正当权益，提高相对人对行政程序和行政处理的认可度，突出公民与强势的行政权力间的对话、商谈和理性交往。在实践中，行政协商体现为行政指导、行政合同、行政商谈会、听证会、论证会等形式。行政协商的运行，就是要通过法律原则的确立、行政规则的合理化、行政程序的科学化，提高公共权力运行的服务性，使得公共权力切实为公民提供有效的、全面的福祉。推进行政协商，首先是要确保权力有效。基层政府必须在具体的政治实践中切实完善其权力运作的方式和形式，能有效应对民众的诉求，切实解决民众的具体和现实问题。其二，建立有效的互动机制，合理吸纳民众的各种反馈。行政协商不是政府权力单向度的发挥，而是政府有效引导和接受民众的各种批评和要求，建立政府与民众之间切实有效的互动模式和机制。第三，最为深刻的问题在于，行政协商要求基层政府不断检视自身行使权力的价值取向。必须指出，行使权力的价值取向决定了基层政府的角色与行为，进而会产生不同的政治权力运作机制和政府与民众之间的互动机制。服务社会，是基层政府公权力行使的根本价值取向。政府产生于社会，目标在于服务社会发展，“社会或由他们组成的立法机关的权力绝不容许扩张到超出公众福利的需要之外”。[21]（P80）服务性是公权力发挥的最本质属性，即以建设社会、发展社会、发展民主为根本目标。

（三）在参政协商中开发民间组织的治理功能

随着个体权利意识的觉醒，民众自主生产与生活空间的扩大，社会领域逐渐相对独立于国家的整体性控制开始成长起来，其突出表现就是民间组织的蓬勃发展。截至2013年底，全国共有社会组织54.7万个，比上年增长9.6%；全国共有社会团体28.9万个，比上年增长6.6%；全国共有基金会3549个，比上年增长17.2%；全国共有民办非企业单位25.5万个，比上年增长13.1%。①统计来自《民政部发布2013年社会服务发展统计公报》，民政部门户网站。并且，经过30多年的发展，民间组织服务的领域已大大拓宽，从原来主要服务于经济领域到既服务于经济领域也积极介入社会发展的重大领域，如环保、维权、扶贫、政策咨询等。在社会结构迅速分化的转型社会中，民间组织一般是基于一定群体的利益诉求而形成，是社会自身组织化的客观反映，也是改革以来民众权利意识觉醒和利益结构多元化在社会和政治领域的重要体现。民间组织在自我组织的同时，作为一种重要的社会组织化力量参与到政治过程也就势在必然，其政治参与既是民众自我管理、自我服务的需要，也是民众力量影响政府公共政策、社会试图影响国家的必然。不过，民间组织的存在与活动，其影响是广泛且多面的，它既可能会对既有的政治体系和政治生活提出多重挑战，如分解基层党组织部分权力、挤压甚至替代基层党组织的功能，甚至分解正式制度体系、加速社会结构分化从而造成新的社会冲突，也可能会利于政府服务社会、国家管理社会、政党整合社会等功能的发挥。因此，必须对民间组织的活动进行合理的引导与规范，开发民间组织的治理功能，关键是在民间组织参与政治的过程中，发挥其综合利益、表达利益、参与公共决策、影响政府决策、社会服务、社会管理等治理的功能。引导和规范民间组织的政治参与，不是要使民间组织政党化，而是要使所有的民间组织社会化，党与政府借助社会化的民间组织网络，形成以政党为轴心，以党和政府与各类民间组织交互作用形成的多层次、多向度的组织网络载体作为整合体系，使民间组织成为能够与政府和市场合作的治理力量，成为党推进国家治理现代化的治理资源，从而促进社会的和谐与统一。在此整合体系中，参政协商是主要运行机制和方式，这里的参政协商，主要是在政府与民间组织之间进行。参政协商凭借着民间组织自身群体性、组织性、代表性、广泛性的优势，已经成为政治协商、社会协商之外的重要协商方式。参政协商所欲达成的目标和状态是，将民间组织作为治理资源纳入到基层治理结构之中，促进民间组织有序的政治参与，发挥民间组织在化解社会矛盾、提供社会服务中的作用，开发民间组织在基层治理、经济治理、社会治理中的治理功能。为此，首先要变传统的管制观念为合作共赢的新理念，鼓励民众以志愿和非营利的方式组织起来，赋予民间组织更多的自由发展空间，支持和引导民间组织的参政过程。其次，正确规范和整合民间组织，将其作为多元治理结构中的重要治理主体纳入到基层治理结构之中。同时，通过党的组织力量来加强对民间组织的领导与引导，以保证党在政治上对民间组织的影响和作用。在基层治理中，治理主体应是多元的，包括政党、政府、群众自治组织、民间组织等。这里的关键是党的基层组织要科学定位民间组织的角色，科学定位政府在处理与民间组织关系时的使命与功能，为正确领导民间组织、有效开发民间组织治理功能创造有利条件。再次，对参政协商的范围、领域、方式等予以规范，并不断丰富参政协商的方式和形式，使其走上制度化的轨道。最后，要以法治来保障参政协商。民间组织的定位与功能的发挥，与政府间合理关系的确立，最终要通过法律予以规定。法治是实现有效参政协商必不可少的保障条件。

（四）在公民协商中使基层群众自治运转起来

优良的社会秩序离不开作为个体的“人”的内在自治。托克维尔认为美国民主的传统源于美国最早的英裔美国人所形成的乡镇自治，也就是基于平等身份、个体独立和自由所形成的基层自治造就了美国民主制度的社会文化根基。美国的民主制度是独一无二的，但作为人民统治的民主，不仅是要实现人民对国家权力的掌握，还要实现人民在日常生活生产中的自我组织、自我管理与自我服务。民主从根本上讲，是人们能够自主决定自己的事务，因此，自治是民主的天然形态。基层自治是民主成长和巩固的基础，也是国家与社会、政府与民众有效协调的关键。目前，在中国基层，群众自治的制度性安排主要是村委会、居委会和职代会。长期以来，由于国家权力对社会的渗透过于深入，基层群众自治几乎被国家行政力量完全主导，成为国家行政权力的末梢，使得自治无从展现。基层群众自治是中国政治发展的产物，也是基层民主的基本形式，让群众自治落到实处是人民民主的直接体现。尤其是在国家权力适度收缩、外部市场刺激和草根内生自发秩序的合力下，基层群众组织的独立性和自主性开始回归并扩展，各类具有自助性、互助性、维权性的经济组织和社会组织迅速兴起，各种具有群众性、自治性和民主性的新型民主活动形式不断增多。要使民众真正享有人民主体地位，真正实现自我组织、自我管理和自我服务，就必须以群众为本位，使基层自治的性质复归和功能复位，使基层群众自治运转起来。要使基层群众自治切实运转起来，关键是发展公民协商，充分发挥群众的主体性和自治性。公民协商，主要指的是群众在基层群众自治组织、新社会组织和经济组织以及新型民主活动形式中，就切身利益诉求和公共利益进行公开的意见表达、交流讨论、集体协商，以形成共识或形成决策的民主形式。“发展公民协商的过程，是深化、扩大基层民主的过程；公民协商民主发展所取得的任何成果，都会直接贡献于中国基层民主的建设和发展。”[15]（P386）发展公民协商，关键点是两个，一是立足于社会个体的自由与独立，政府向市场、社会的分权，构筑公平的公民权利体系。中国的改革和市场化的一个基本特征就是使个人在社会、市场中日益独立和分化出来，并平等地通过社会和市场来实现人的价值，这就要求政府大力分权于社会和市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步冲破旧体制下的人格依附关系，确立自由、公平、公正的理念，真正确立个人的主体地位，促进群众公民权的增长及社会成员的平等权利，构建以自治和参与为中心的现代公民权利体系。二是使公民协商制度化和规范化。必须明确公民协商不是基层政府的形象工程、面子工程，而是一项长期和持续的民主机制，要对公民协商的范围、程序、平台、过程、结果等进行逐步的制度化和规范化，使其产生更大的民主效应。

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[责任编辑 郭彦英]

Democracy in National Governance:Consultative Politics and Conduct Community-level Democracy

WANG Hai-feng
（Teaching and Research Department of Party Building,Hunan Academy of Governance,Party School of the Hunan Provincial Committee of C.P.C.,Changsha 410006,Hunan,China）

Consultations on issues relating to democracy serve as a basic form of consultative democracy and core mechanism for conducting community-level democracy in China.As the theoretical foundation and framework for consultations on issues relating to democracy,consultative democracy aims to not only conduct democracy,but also meet the requirement of national governance and give a full play of the function in management.The responsibilities and functions of consultative democracy embodied in the form of national governance.With the mission of promoting national governance,consultative democracy meets the urgent need and requirement of conducting order for community-level democracy.The promotion of governance in essence is conducting a political order that based on the system at a community level.The orientation and mission of consultative democracy at community level has been realized through certain governance structure.We should improve the system of community-level government through consultations on issues relating to social problems and promote the efficiency of public power through consultations on issues relating to administration.We should explore management capability of social organizations through consultations on issues relating to political participation and promote a community level self-governance through consultation with the participation of citizen.The development of community-level democracy not only relies on an effective structure and institutional consultative system,but also the systematic development community-level consultative democracy and consultative politics.

democracy;community-level democracy;consultation;governance

D630；D621

A

1674-0955（2016）06-0090-13

2016-03-14

本文是作者独立主持的2011年国家社会科学基金项目《党的群众工作创造基层民主的路径和机制研究》（11CZZ007）结项研究成果之一，也是2014年湖南省社会科学基金重点项目《群众路线与基层协商民主的良性互动机制研究》的阶段性研究成果。

王海峰（1979-），男，湖北黄梅人，中共湖南省委党校、湖南行政学院党建教研部副主任，博士，教授，硕士研究生导师。