“东部地区”村级治理的类型建构

□　桂　华



“东部地区”村级治理的类型建构

□桂华

既有的农村治理研究受到“国家—社会”理论框架的影响，普遍注意到村庄社会因素对政策执行和行政权力实践的影响，并根据“村庄社会结构”因素完成了南中北村庄治理逻辑的类型建构。经济因素是影响村级治理的另一关键变量，东部农村和中西部近郊农村因为利益密集而产生了与一般中西部农村完全不同的治理样态。基于经济差别，可将“东部地区”作为一种村级治理类型进行建构，并从村民选举、村庄政治结构、治理逻辑、制度运转等方面建立理解利益密集村庄治理的概念体系。逐步挖掘出更多影响村级治理样态的关键变量并进行概念体系建构，具备理论创新的方法论意义。

东部地区村级治理利益密集治理逻辑类型建构

一、提出问题

2000年左右，以农村为对象的政治学研究出现了两个新的趋向。一是20世纪八九十年代作为农村政治学基本主题的村民自治研究，从之前的对村民自治合法性的制度建构开始，逐渐增加对村民自治治理功能的研究，并将这一问题意识概括为“民主化的村级治理”研究。[1]二是20世纪八九十年代以农业税费负担和“三农”问题为主要内容的农村治理研究，主要集中在制度层面和政策层面，后有学者提出要开展“政策的社会实践基础”研究，[2]即不单关心制度与政策是怎么设计的，而且要考察政策在村庄中的实践状况及其影响因素，村庄、人际关系、文化等一些社会学因素成为关注对象。这两种转向对之后的农村研究的视野拓展、主题深化均产生了巨大影响。

农村治理研究不仅要关注制度问题，还需要关注社会因素，原因是中国农村是不均衡的，即不同村庄影响政策实践和制度运行的因素存在差异。差异化的社会因素会带来同样政策在不同村庄的不同实践过程和治理后果。如在“国家—社会”的理论框架影响下，学界普遍关注到了村庄社会文化因素对治理的影响，比如宗族对村民自治运行的影响、[3-4]村庄地方性知识对法律下乡实践的影响。[5]基于对“政策实践的社会基础”的持续关注和对全国农村的广泛调研，贺雪峰等人建构出了中国农村的区域差异类型，并按照村庄社会结构差别将全国农村划分为“南方团结型村庄”、“北方分裂型村庄”和“中部原子化村庄”，[6]并将其建构成为认识中国农村社会的“中层理论”。[7]在理论建构过程中，贺雪峰等人还通过农民负担的地区间差异等具体政策观察，对这一理论建构进行检验。[8]国家任何政策都必须通过村庄结构这一因素转换为地方实践，基于村庄社会结构类型分析不同地区的村级治理活动，具有可操作性。依据村庄社会结构视角观察治理活动，能够清晰呈现村级治理的南中北区域差别。

村庄社会结构作为影响治理活动的社会因素之一，既展示了农村治理的某些特性，也屏蔽了南中北这一因素所不能涵盖的其他特性。在之后的研究中，村庄利益形态的因素开始进入视野，贺雪峰等人连续观察到“利益密集”这一因素在村级治理中的作用。[9-10]我国农村的地区差异不仅体现在南中北方面，而且东中西的地区差异也十分明显。东部地区的经济发展水平、城乡一体化程度、工业化进程等远远超前于中西部地区，这也深刻影响到这类农村的村级治理。因此，需要在南中北的社会文化视角的差异之外，引入东中西的经济社会发展水平差异，来分析不同地区的村级治理差异。作为一项探索性研究，本文以相关关键词来概括影响“东部农村”治理的关键变量，并试图借此展示“东部农村”的村级治理逻辑。

二、利益密集与选举动员

村级治理指向村级秩序达成，实质是通过利益关系调整来实现不同主体之间的相对平衡关系。村民自治是村级治理的基本制度框架。村级治理中一个常见的现象是，在村干部换届选举中，越是东部发达地区的农村换届选举越是混乱，拉票现象越是严重。2014年笔者到沿海某镇调查，当时选举一个村主任通常需要花费百万。该镇工业发达，全镇上千家企业，带动了一大批配套加工的家庭作坊，前几年企业快速扩张带来当地土地大幅升值，并由此导致了当地社会的利益密集结构。在土地审批、宅基地指标分配、企业发展等方面，村干部具备优势，他们不仅有更多机会直接获得土地方面的利益，而且凭借其干部身份在订单获得、商品销售和融资借贷等方面具有优势。在利益密集环境中，村干部的政治身份可以转换为经济利益，另有一些大老板希望通过当干部获得社会声望，这也吸引了大批从事企业的人投身到村级治理中。

与该镇出现的情况不同，广大中西部地区普遍出现“谁来当干部”的问题。我们在中西部一些农村看到，每次换届都是走过场，选来选去只有那几个人当干部，干部老龄化是中西部农村的常态。为了留住干部、吸引年轻优秀人才当干部，近年来中央和地方在基层组织建设方面出台多种措施，比如提高干部工资待遇，达到一定任期的主职干部参加城镇居民养老保险等。以湖北省为例，近来该省组织部门计划通过合并行政村减少村干部，实现村干部工资向基层公务员靠拢。中西部地区农村经济机会少，村庄利益稀薄，当干部只能从事农业生产，加上一年几千到一万多元的工资，几乎不能达到当地平均家庭收入水平，年轻人和优秀人才都不愿意当干部。

当地利益环境是造成东部地区村级治理与中西部地区村级治理差异的首要原因。利益密集不仅激励很多人争着当干部，而且激活了村民自治。村委会通过村民选举产生，按照有关规定，村委会选举之前要成立换届选举委员会并制定换届方案。调查发现，中西部地区农民对参加选举投票的积极性很低，由于有效选举必须选民达到一定比例方才有效，因此我们看到有些村庄举行选举时，还需要向参选对象发放一条毛巾或者一包烟作为“误工补贴”，才能吸引那些留在村庄里的老年人来参加投票。在中西部村庄里，能够当干部的就是那么几个在家从事农业或者副业、有一定文化程度和组织能力的中老年人，无论怎么选最终都是那几个人当干部，选举成为走过场的政治秀。东部地区的换届选举则要激烈得多。

以2015年我们在东部地区某村调查的情况为例。该村自2000年开始第一次征地，至今全村除山林之外90%的土地已经被征用，过去十多年间征地为村庄带来大量的外生利益。自征地开始，本村的村民选举活动日趋激烈，尤其以2008年前后两届最为激烈。通过选举竞争，全体村民不仅被动员起来，而且形成村庄派系，两派系的牵头人先后成功地选上村主任位置。由于矛盾的激化，其中一方在担任村主任期间，被另外一派系的人用刀砍伤，发生刑事案件；另外一派系负责人接任村主任之后，又被之前遭砍伤的那一派人组织查账并向纪委举报，并最终因挪用公款罪名判刑。当地人形容过去十多年间村级治理中的派系斗争时说，“可以拍成一部电影”。

与中西部地区农民对待选举消极态度不同，东部地区农民被全面动员到村民自治中，尤其是村民选举过程中。近年来我们在沿海几个不同县市农村考察发现的情况相似，每次选举过程中，金钱、黑社会、亲属关系等都成为动员村民的手段。选举前半年开始，身处各种社会网络中的每个村民，逐渐被动员到村庄内自动形成的两个对立派系中，这种动员活动一直持续到选举结束。在选举前的一个月时间里，村民甚至都不愿意在公开场合相互交谈，原因是每个人的行动都被派系双方监控，一方试图动员“策反”另外一方的支持者，另外一方则防止己方的支持者被“策反”。曾经主持过换届选举的干部说，参选的关键是知己知彼，派系双方要提前将票算到个人。通常的情况是，每个村竞选双方最后相差的票数都很小，有些村甚至是相差一票决出胜负。

利益密集推动村民自治制度的精细化。在中西部地区农村，农民不关心选举，对选举制度和规则等并不熟悉，而东部地区的激烈竞选活动则推动了选举制度越来越完善。我们在东部地区调查时发现，困扰村民选举时的一个重要难题是，在刑服刑人员能否参加选举。依照村民委员会组织法，凡是没有剥夺政治权利的适龄农民都有资格参加本村竞选。在前几届村委会换届选举中，一些村庄发生过在刑人员成功当选村主任的情况。服刑人员担任村干部不利于村级治理，为避免这种情况发生，浙江省曾下发内部指导性文件，规定五类情况的人不能参加竞选村干部，其中包括服刑人员。由于竞选激烈，派系双方尽可能利用竞选规则，假若一方利用政策空子，另外一方就会不服气，会引发矛盾，造成社会不稳定。比如，选举唱票中，经常碰到某些村民在选票上填写候选人名字出现错别字，比如将“李建”写成“李健”(实际是指一个人)，这种情况该如何处理，必须在制定选举细则时进行规定。如果没有提前考虑到这类细节情况，反对派必然要求写错别字为无效票，而很多村的竞选双方最后是通过一两票决定胜负的。类此情况很多，这就要求选举委员会制定详细的选举细则。实际上，将所有的情况都考虑在内是不可能的，必然还会因为各种意外情况而引发选举过程中的各种矛盾。

村民委员会选举在村庄熟人社会中发生。村庄熟人社会具有范围小、信息透明、关系紧密复杂等特点，任何不同两个人在村庄中，通过拐弯抹角的关系一定可以联系起来。在利益密集的东部地区农村，通过熟人社会中的各种各样人际关系，可以产生换届选举中的深度动员结构。在此深度动员结构下，每个村民会主动或被动地参与到村庄选举所催生的派系结构中。中西部地区的选举活动中，通常是一个人代表全家填写选票，而东部地区是有委托书情况下夫妻才能相互代表投票。我们在调查中观察到，一些家庭中的父子、兄弟、夫妻分别支持不同派系，结果因为选举而发生家庭矛盾。村民委员会换届选举是村级治理最重要的一个环节，也是村庄公共生活的重要内容。东部地区的村民换届选举被利益激活，并围绕利益争夺产生派系结构，将村庄分为两派，反过来影响到村庄的社会结构和公共生活。3年一次的选举活动将每个村民动员起来，将村庄熟人社会撕裂，极大地改变了村庄中的人际关系和相互预期。我们调查中甚至发现，某村的一些老太太受选举派系影响，在进庙烧香拜菩萨时都按照之前选举中的派系站队而分群结队。利益越是密集，村庄中的派系斗争就越激烈，选举动员程度就越深，对村庄生活的影响也就越深。

三、社会分化与政治重塑

由于工商业发达，经济机会多，东部地区农村不但人均收入水平高于中西部农村，而且村庄内部的经济分化程度更高，出现了明显的经济分层现象。以绍兴地区的D镇为例，按照收入来源和收入水平，该镇村庄在经济上可以分为四个阶层，分别是占5%左右的从事企业的老板阶层，占20%从事家庭作坊生产的中上阶层，占70%的打工阶层和占5%的贫弱阶层。当前基层组织建设强调“双强双带”，即鼓励能够“带头致富、带领群众致富”的经济能人担任村干部。在“双强双带”政策导向下，东部地区普遍出现了“富人治村”[11]现象。

“双强双带”这一基层组织建设政策，在中西部地区很难落实，原因是中西部地区村庄存在去分化机制。中西部地区的经济条件单一，农民普遍要通过代际分工、夫妻分工维持家庭生活。年轻人或者丈夫到城市务工、妻子或者老人在家从事农业生产，形成“半耕半工”家庭收入模式，维持村庄内部家庭之间较小收入差距。单一经济结构与相似的家庭收入来源，形成了相对均平的村庄经济形态和均质的村庄社会结构。在中西部地区均质村庄结构下，主要是一些在村庄从事农业生产和副业的“中坚农民”[12]担任村干部和维持基层治理工作。由于这些“中坚农民”的收入主要来源于农业、养殖业或者代销经销业，他们不仅长期在村，而且社会关系主要维持在本地，这批人成为人财物大量流出后的村庄守护者。与长期脱离农村生活的打工者，或者已经定居城市而仅在村庄保留土地权利的“不在村地主”的利益取向不同，在村在本地的利益基础，使得这部分人也是村庄公益事业的关心者，这批“中坚农民”最适合担任村组干部。农业型经济基础、利益稀薄、去分化机制和均质社会，共同形成了中西部地区普遍存在的“中坚农治村”现象。

东部地区“富人治村”现象兴起，伴随着村庄政治中的精英替代。以上文提到的东部地区某村为例，该村在征地活动开始的2000年前后，干部构成就发生了明显变化，之前的村干部主要是通过积极进行公益建设获得村庄治理权威，之后的村干部则以经济能人为主。随着村庄利益增加，经济实力既是动员群众并选举上台的必要条件，也是笼络一批铁杆支持者维持村庄秩序的必要条件。总的说来，当前几乎所有人都认识到“没有钱就不要去当干部，也当不上干部”。相对于以前的社会权威，金钱正在成为影响村庄整治的主导因素，这构成了东部村庄政治精英替代的基础。

不仅经济实力是维持村庄治理的必要条件，而且村庄的社会话语和政治话语也朝着有利于“富人治村”的方向变化。“双强双带”的政策话语在村庄治理实践中演变为，“一个人连自己的家庭都搞不好，怎么能搞好一个村庄”。我们在东部地区观察干部选举活动时看到，一些富人参加竞选时通常承诺不仅不拿工资，而且承诺向村里捐款多少，完成多少工程建设等。最常见的现象是，当村干部需要建立广泛的社会关系，不仅需要大笔日常开支，比如香烟、汽车油费、招待费等，甚至向上级部门申请项目也需要干部个人垫付成本，“贴钱”当干部是东部农村的普遍现象，仅这一点，也使得普通人没有机会当干部。这在长期实践中逐渐形成了唯独富人才有资格当干部的社会话语。东部地区显著的村庄经济分化，还带来社会生活分化，一些有钱人主导村庄的生活方式。他们通过大肆铺张浪费的消费，建构了自己在村庄生活中的上层地位，并长久积累下来了“有钱才是大爷”的社会话语。[13]没有钱，就办不起事，说不起话，抬不起头，甚至做不起人。村庄治理属于村庄公共生活，普通人连维持自己家庭生活都感到压力，更遑论要主导村庄公共生活。东部地区农村经历了经济分化向社会分层和道德话语重建的转型，并进而影响到作为社会公共生活的村庄治理。

在深受经济因素影响的东部地区村庄治理中，还形成基于个人经济实力的村庄政治分层结构。一个人在经济分层中的位置与其在村庄政治生活中的影响力高度关联，富人阶层主导村庄政治生活，容易导致村庄大部分的中层消极参与政治生活，以及少数下层群众被派系动员而称为村庄政治的反对者。目前富裕上层在村庄政治中的垄断地位已经确定，对于“富人治村”现象，当地乡村干部与普通群众都说：“只有富人当干部才让人放心，他们有自己的产业，没有必要在村里搞好处”。我们调查发现，的确较少有干部直接贪占集体财产，他们“贴钱”当干部目的是取得干部这种政治身份，并将当干部带来的社会关系、结交官员机会等社会资本，转换为个人事业上的机遇。拥有产业的富人阶层从市场中获得利益，而村庄政治是他们获得社会地位或者社会资本的另一个舞台。

在这种以财力作为村庄政治生活决定性因素的结构下，依靠打工务农等途径获得收入的普通中下层没有机会主导村庄政治生活，他们在村庄政治生活中扮演消极作用。选票是富人阶层获得村级权力的必要条件，普通中下层群体在村庄政治生活中主要发挥投票的作用。尽管全村百分之八十的选票掌握在普通群众手中，但是通过金钱和深度动员，普通大众的意志被控制，选举只会带来富人当选干部的必然结果。普通大众在村民选举中丧失了权利意识，变成了富人获得村级权力的手段。在选举完成之后的日常治理工作中，普通大众更没有机会表达自己的意志。富人阶层当选干部之后，通常按照经营企业的方式进行村庄治理，挑选自己派系的人搭建班子，形成集权式村庄权力结构。面对村庄建设事务，我们曾访问普通村民的态度，他们普遍认为那是干部的事情，与自己无关。

再就是村庄政治中的边缘群体。村庄政治边缘群体有两类人，一种是选举失败的对立派系，另一部分是村庄中的下层群体。竞选失败的对立派系，在上次选举中不仅花费大量财力物力，而且丢了面子，这些沉没成本会导致他们形成村庄政治生活中的怨气和对立情绪，他们时时刻刻挑战着在职干部权威，千方百计破坏村庄治理秩序，并为下一次选举做准备。反对派挑战现有政治秩序最有效的办法是，挑动群众针对现任干部上访。当前地方政府解决上访问题常用的办法是打压、收买或者侧面做工作。反对派领导者的经济精英的利益在当地，而且他们在当地维持有广泛的社会关系，这批人不方便直接出面上访，因为他们上访很容易被政府“摆平”(比如政府通过查税收敲打)。村庄中的下层群体，如精神有问题的人、孤寡老人、残疾人等，他们社会关系少，不仅他们本人在长期的边缘生活中容易积累出不满情绪，而且他们因为利益少、社会关系少而很难被政府“摆平”。下层群体具有上访的天然优势，反对派通常会鼓励动员并资助他们上访，成为村庄政治的反对者。这些边缘群体对村庄政治影响较大，但是他们通常只会起到破坏村庄团结和治理秩序的负面作用，不利于村庄发展。这些边缘群体被富人群体利用，是派系斗争的手段，而缺乏政治主体性。

经济因素深刻影响着东部地区村庄的政治生活。随着社会非均质化发展，这类村庄的权力出现了重新分布。尽管村民选举将基层政治权利公正地赋予给了每个人，村民选举程序也越来越规范化制度化，但是村民自治最终沦为少数富人精英垄断治村，村民选举活动沦为村庄政治精英垄断村庄政治权力的合法性工具。大众民主在村级治理中并没有实现。

四、积极治理与制度运转

“制度上墙”是村级治理中的常见现象，即大量的制度规定无法落地，只能成为挂在墙上的摆设。“制度上墙”现象在广大中西部农村尤为突出，原因是这些地区的基层治理事务相对简单，缺乏激发制度运转的利益要素。一方面，村级治理在熟人社会中完成，解决很多事情不通过正式制度反而更加有效，比如村民之间的纠纷调解，多是干部上门做工作或者口头完成的，很少需要留下正式的文字材料。近年来，上级政府开始要求村级治理规范化，规定大量的文字化、数据化的材料工作任务，这导致一些年龄偏大的干部不能胜任，同时也增加了干部负担。与中西部地区不同，东部地区因为利益密集而产生了激发制度运转的动力，如前文描述的村民委员会选举制度精细化现象。另外，东部地区还因利益密集产生了较多的利益剩余，从而能够支付制度的运转成本。比如浙江宁海县严格村级工程招投标制度，一些小工程反而因此提高成本，这可看做是规范干部权力运用必须付出的制度成本。中西部农村村级资源少、建设少，设置类似制度也缺乏运转机会。

取消农业税费是村级治理的重要转折点。取消税费之前，中国多数村庄的村级治理工作主要围绕税费收取和村级公共品自主供给展开；取消税费之后，东部地区与中西部地区村级治理发生了不同转向。中西部地区由于县市级地方财政能力不足，农村建设主要依靠中央和省级财政支持完成。新农村建设和基础设施改善等一类惠农资金，在中西部地区采取项目投入方式，只有少部分村庄才能够获得立项。在获得项目资金的村庄，这些钱与普通村民没有直接关系，项目资金投入激活了乡村干部、地方精英群体所组成的“谋利集团”，形成了围绕工程发包产生的乡村利益共同体。[14]乡村利益共同体围绕利益而产生，也因利益结束而解散，普通村民无法参与，乡村利益共同体阻隔了国家政策与广大群众的联系。绝大部分不能获得项目资金的村庄，村级治理容易陷入维持状态，形成消极治理。中西部地区农村总体维持消极治理状态，少数一些村庄获得项目投资时，村级治理被激活，而一旦投资结束这些村庄的治理也会重新回归消极。大部分村庄只负责完成下达通知、合作医疗费用和养老保险收取、低保户分配等少数工作。制度上墙、制度空转现象的产生在逻辑上与中西部农村消极治理的总体逻辑是一致的。

东部地区税费改革之后，在强大的地方财力的支持下，更好地落实了以城带乡、以工补农的战略。由于拥有更多省市县级惠农资金投入，东部地区农村的建设逐渐由点到面铺开，比如浙江省近年来确立美丽乡村建设、五水共治工程、农村环境整治等基层治理任务，全面落实推进新农村建设的总目标。除了惠农资金投入之外，工业化、城镇化辐射也带来了新农村建设动力，如土地征用、土地整治等为东部地区农村带来了土地升值利益，充实了集体收入。惠农资金投入与土地升值等带来了东部地区农村村级治理两方面的变化。一是提升了本地利益密度，激活了村级治理；二是村庄建设属于积极治理活动，与每个村民利益相关，村民成为村级治理的相关者。这二者都会激活村级治理中的制度运转。

因为利益密集，就会产生利益分配问题和利益争夺问题。社会不是均质的，利益分配就不会均质，由此就会产生因为利益分配不均质而引发的纠葛、冲突等，村庄派系就是集中表现。在所有人竞相参与争夺利益的斗争中，制度被相互援引，制度因此而运转，当利益分配通过某项规则达到一定均衡时，便会产生村级治理规范。如浙江宁海县2014年提出规范村级权力运行的“权力清单36条”制度建设，就取得了很好的效果。“权力清单36条”主要内容是规定老百姓的办事程序和村级治理工作的程序，其中成功解决的一项关键问题是村级公共建设如何实施。宁海县很多村庄因征地拆迁获得了大笔集体收入，如何规范干部花钱是村级治理的核心工作之一。之前因为管理不规范，引发了大量针对村干部的上访行为，宁海县曾有一大批村干部被处分和判刑；该制度实施之后，获得群众广泛好评，针对村干部的上访行为也大幅度减少。“权力清单36条”确立了村级利益分配的规则，成为影响村级治理的有效制度。

取消农业税费带来基层治理的一个重要变化是，基层组织脱离群众，基层工作从群众工作趋向于行政工作。由于不需要向农民收取税费，乡村两级逐渐丧失了向农民提供服务的积极性，基层治理逻辑也由之前的回应农民需求转变为完成上级考核任务。此行为逻辑表现为乡村两级通过按章办事的工作方法应对上级政策要求，并减少与群众打交道以降低工作成本。基层治理中的大部分工作需要与群众打交道，与群众打交道必然要介入群众之间复杂的利益关系，介入并解决群众之间因为复杂利益关系而引发的矛盾是基层群众工作的本质特点。取消农业税费之后，乡村两级在基层治理中普遍采用了“不出事逻辑”，[15]做到基层工作不出事最保险的办法是尽量不做触及群众之间复杂利益关系的事情，由此造成了基层消极治理的总体样态。问题是基层必然存在因为利益纠葛而引发的矛盾，群众工作不做好，这些矛盾就必须寻找出口，最终进入信访渠道而带来基层维稳压力。消极治理与维稳体制一体两面，本质上都是因由群众工作不到位。

东部地区在税费取消之后也同样发生过基层群众工作倒退的趋势，乡村两级缺乏回应群众需求的内在动力。与中西部地区不同的是，取消税费之后几年，东部地区便较早地进入了工业反哺农业的阶段，各类覆盖式的乡村建设工程逐步铺开，乡村两级作为美丽乡村创建、五水共治、三改一拆、环境整治等一类农村建设实施主体，在积极治理的行政压力下，重新被推向群众工作前线。这类工作与下发通知、收取合作医疗费用和养老保险费、落实粮食直补面积等不同，前者触及群众之间的利益关系，属于矛盾介入的群众工作。不属于群众工作的一类基层治理工作很容易完成，这类纯粹服务性质的工作做得再多，也无法建立群众与干部的互动联系，更不能促进形成调节村庄内部利益关系的公共规则。

在中西部地区消极治理逻辑下，村干部只要保证农民不上访并完成一些服务性质工作，即可完成“不出事”的考核目标。而在东部地区围绕乡村建设形成的积极治理任务，却迫使基层组织再次介入群众利益和群众矛盾领域，从而带来基层治理体制和机制的创新。“富人治村”初始目标是鼓励先富人群担任干部带动群众后富，这一目标在实践中很少实现。尽管干部带头致富、带领致富的目标没有实现，但是“富人治村”不仅变成东部地区的常态，而且深受县乡两级政府欢迎，原因是“富人治村”能够更好解决当前农村各项治理任务。在消极治理状态下，如果仅仅是完成一些服务性质的常规工作，普通人当干部即可胜任。在当前大量乡村建设任务执行过程中，一旦触及群众住房、土地等方面利益就极易引发矛盾，也必然会产生各种各样的工作阻力，比如群众上访或者出现漫天要价的“钉子户”。普通干部没有能力解决这些矛盾，便无法胜任当前积极治理的目标与群众工作的要求。经济精英通常具有见识广、社会关系广泛等特点，他们在基层治理中可以动用各种公的私的手段来解决治理难题，当金钱因素不起作用时甚至能够动用暴力压制“钉子户”。基层群众工作的特点是，所面对的群众是千差万别的，要处理的矛盾是千奇百怪的，千差万别的群众所提出的千奇百怪的要求，通常不是正式制度所能够满足的。在当前积极治理的工作压力下，经济精英因为能更好地胜任群众工作，实现“富人治村”目标的顺利转型。

“富人治村”目标转型属于基层治理中的体制机制创新，类似的创新还有很多，比如浙江省普遍施行的“驻村干部”制度、宁海县的“权力清单36条”等。随着美丽乡村建设等工作任务提出，大量的基层工作方法创新经验从东部地区产生。东部地区容易产生基层工作经验，与当地的积极治理样态之间存在紧密关联。积极治理带来群众工作的推进，为落实群众工作过程中出现的各种矛盾，迫使基层组织进行制度创新，成功的制度创新变成先进基层工作方法，进而被其他地方学习，并向全国推广。真正有效的基层治理经验，必须是来源于对群众工作实践的总结。东部地区较中西部地区更加积极地介入群众矛盾和落实群众工作，自然也就带动了东部地区更为主动地进行治理体制机制的创新。

五、村级治理的类型研究

本文将“东部地区”作为一种村级治理类型进行研究。文中所说的“东部地区”不仅是地理意义上的区域概念，而且是治理逻辑意义上的类型概念。“东部地区”不仅包括浙江、上海、江苏、广东等沿海经济发达地区，还包括中西部近郊农村(如武汉市城郊农村)。沿海地区工商业快速发展外溢出大量的利益和经济机会，形成了当地村庄治理的利益密集格局，中西部的近郊农村也因为城市建设带来了土地自然升值和村庄的利益密集。与之前按照村庄结构进行南中北地区村级治理类型划分不同，东部农村与中西部农村的村级治理主要可以从经济因素角度做出区分。村庄利益密集激活村级政治，带来了制度运转的动力；引发围绕利益争夺产生的矛盾，塑造了村庄政治样态，形成了与利益稀薄的中西部地区完全不同的农村治理格局。

文中以数个关键词概括影响“东部地区”村级治理的主要因素，以及在这些要素影响下形成的村级治理逻辑，初步建构了“东部地区”村级治理的理想形态。这些关键词基于广泛实地调研和对大量现象观察的基础上抽象出来，通过这些关键变量建构起来的村庄治理逻辑，能够反过来解释“东部地区”村级治理中发生的很多现象。建构农村治理的理想形态，不仅是要完成对当地农村治理样态的描述，而且是要建构一套具有解释力的概念体系。本文从东部农村与中西部农村比较的角度，建构了关于“东部地区”农村治理的关键概念和逻辑，具有理论探索意义，是对南北中农村治理类型建构的有益补充。在村庄社会结构和经济因素之外，还有更多影响村级治理样态的关键变量，通过更多研究将这些关键变量抽离出来，并进行理论建构，可以形成更多互补的概念体系，这些概念体系汇聚起来可逐步形成具有本土解释力的理论框架。这是中国农村研究值得尝试运用的一种理论创新方法。

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(责任编辑：黄鹏进)

2016年度上海市人民政府决策咨询研究重点课题“本市社会治理创新中村级治理体系跟踪研究”(2016-A-047)的阶段性成果。

C912.82

A

1243(2016)03-0054-007

作者：桂华，华中科技大学中国乡村治理研究中心副研究员，博士后，主要研究方向：乡村治理与农村土地问题。邮编：430074