上海的农业治理

□　贺雪峰



上海的农业治理

□贺雪峰

上海地区的农业是典型的都市地区农业，其一个重要特点是将分田到户以来承包给农户的细碎分散的土地通过“反租”的形式重新集中到村集体手中，从而为上海农业适应生产力变化和形成适度规模经营提供了基础条件。这是上海农业得以快速发展的最重要基础，也是上海农业发展的最重要经验。与此同时，上海地区的农业发展也存在不足，主要体现为，反租农民土地的村社集体在将反租且适合连片经营的地块转包出去时，受到了地方政府的过多干预，造成了政府农业资源的低效投入。考察上海农业治理最重要的启示在于，当前中央政策无限放大了农民的土地承包权权能，而这恰恰成为当前农业生产力突破细碎土地产权关系的约束，这也是导致当前中国农业困境的一个重要原因。

农业治理土地返租土地转包适度规模经营家庭农场

上海市农业份额很小，耕地面积只有大约200万亩，只相当于一个产粮大县的耕地面积，但上海农业却引起广泛关注，尤其是上海松江发明的家庭农场和上海市职业农民培训引起了全国范围的广泛关注，并对国家的农业政策产生了重要影响。上海农业是典型的都市地区的农业，与一般农业地区的农业差异很大，但这并不是说上海农业治理就不可以为其他地区提供借签。北京市农业有三大目标，一是森林防护，二是蔬菜生产，三是市民休闲。上海农业的主要功能大概也包括在这三个方面。同样是大都市，武汉市的农业治理就似乎不如上海有效，因为武汉市郊农村出现了普遍的土地抛荒，而上海农村几乎每块耕地都正在被有效率地耕种。

上海的农业治理有多重目标，底线是田有人种，不抛荒。这一点上海做得很好。其重点是：1、保障蔬菜供给尤其是叶菜的供给；2、保证农业安全；3、保持农业秩序；4、发展现代农业；5、提供发展农业的全国经验。某种意义上看，上海市的农业治理基本达到了这样一个良好的农业治理目标。上海市达到良好农业治理目标的主要手段有二，一是将分田到户以来承包给农户的细碎分散的土地通过“反租”的方式重新集中到村集体手中，从而为上海农业适应生产力变化和形成适度规模经营提供了基础条件；二是上海市对农业的大规模投入，并在此基础上进行了制度创新。

一、上海农业中的反租

上海农业最为基本最为重要也最为成功的是将分散细碎的农户土地承包经营权通过村社集体反租过来，从而使土地可以依据生产力发展的需要进行使用。

具体地，上海农村如全国农村一样，在改革开放之初进行了农村土地分田承包，从而形成了与全国一样的“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农经营格局。与全国略有差异的，一是上海农民人均耕地比全国更少，只有不到一亩地；二是上海是中国经济的中心，城市提供的就业机会极多。一方面，每户土地面积小，土地细碎，机械化程度不高，另一方面土地还要承担税费负担，因此，在1999年上海进行第二轮土地延包时，农民普遍不愿要地，村社集体一般规定不要土地的农户必须写申请且理由充分者才能被批准放弃土地的经营权，主要申请理由是全家都在工厂务工，家庭没有农业劳动力。第二轮土地延包中，上海农民不要土地与湖北省的情况是一样的。

到取消农业税前后，上海市很多土地都已经集中到了村社集体，村社集体再将集中起来的农地形成适度规模转包，主要是转包给外来农民种粮食和蔬菜。到了现在，除极少数例外，上海市农地的经营权都已经转到了村社集体手中，很少有上海农民继续耕种自家承包地了。

上海市村社集体反租农民土地承包经营权一般有两种方式，一种方式是按相对固定的土地租金将第二轮承包期内的土地经营权流转过来，另外一种是分段将农民土地经营权流转过来，比如一次流转三年。不是村社集体不愿长期流转，原因在于农户只愿意签短期流转合同，以掌握土地流转的主动权。无论通过哪种方式，当前上海市200万亩耕地的绝大部分经营权都通过反租的形式流转到了村社集体手中。

村社集体要将土地流转过来，当然不是为了自己经营以从中获利，而是上级要求村社集体将土地经营权集中，从而克服土地分散承包所造成的产权细碎土地难以经营的困境。当然，村社集体反租农民的承包地以后也不能贴钱，他们一般要按向农户支付的租金价格者将反租耕地流转给经营者。

一般来讲，有三种经营者来流转村社集体土地，一是工商大户，通过流入土地进行农业种植，主要是种经济作物，搞现代农业。工商资本流转土地面积大都比较大，并且往往可以获得政府配套资金支持；二是外地“农民”，尤其是安徽农民来种地，如种水稻，一户夫妻两人能种100亩地，每年种地收入不低于在城市务工的收入，外地农民种田的比重最大；三是上海本地人种田。这种情况比较少。

上海农业最大的特点是村社集体对承包到农户土地的反租，正是这个反租造成了两个重要的后果，一是土地经营者不再与分散农户打交道，而是与村社集体打交道。一个适度规模经营主体至少要经营100亩以上土地，若直接与农户打交道，就需要流转几十户的承包地。更麻烦的是农户承包地往往是细碎分散的，有很多块，即使流入土地达到了适度经营规模，这些土地也往往不连片。为了土地连片，就要做那些不愿流出土地者的工作，就要做钉子户的工作，就不得不提高土地租金，就不得不将可能的土地经营收益转化成土地地租，从而减少土地种植收益；第二个后果是村社集体不得不卷入且实际上也已卷入到土地经营上来。正是借助这个卷入，上海市可以通过村社集体来达到特定的农业治理目标。

上海农地之所以可以被村社集体反租，除了上海有着广泛的务工经商机会，农民土地规模太小，种地收益太低，农民不愿种地以外，还与两个因素有关，一是上海市具有极强的行政管控能力，其中一个管控要求就是村社集体要强调土地的集体性质，并要求村社集体反租农户不愿耕种的土地，以避免农户之间自发流转的乱象，尤其是外地农民来流转土地所造成的各种乱象。村社集体借此将几乎所有农户承包地都反租过来了。二是上海市必须为不再种地农民提供保障。一般来讲，农村老年人缺少城市就业机会，他们年老就要自己种地。现在土地流转出去，没有收入不好办。上海市为老年农民提供了全国最好的社会保障，其中之一是越来越多农民加入到城镇职工社保体系之中；之二是设立了具有上海市特点的“镇保”体系，全市有很高比例农户在60岁以后可以吃到“镇保”，“镇保”比城镇职工社保略低，但远高于新农保，现在上海市“镇保”水平大约为每人每月1500元；之三是农保，全国新农保为每月70元/人，上海则达到了500元/月·人，高于全国水平7倍多。正是健全而且水平不低的社会保障体系使得上海农民即使不再有务工机会，他们也不需要依赖土地。所以他们可以将土地长期流转给村社集体。也正是上海市建立起了健全而且水平不低的社会保障体系，上海地方政府才有更大的决定农地性质和农地流转的权力。笔者在上海调查感觉到，只有上海农民最清晰地知道土地不是私有的，农户只有土地承包经营权，而没有所有权，土地所有权主体是村社集体，村社集体有权监管土地的经营使用。

正是因此，当前全国推进农地确权，上海市的做法是“确权确利不确地”。为什么不确地？因为土地已经按经营需要进行了整理，已经建了各种设施，再确地就无法确，且这样一确地就会遇到“钉子户”不好办。因此在实践中就重点是“确权确利”，所谓“确利”，就是确租金。其实租金也是很难确的。

村社集体反租农户土地不是为了集体经营，而是要将土地再转包出去。这样，村社集体就至少不能因为反租和转包而亏本。决定村社集体亏不亏本的因素有三个，一是支付给农户的租金，二是转包所收租金，三是上级给予的各项补贴。

通过“反租”，村社集体就介入到农业治理中来了。这是一个很重要的介入。

二、政府农业治理的目标

“反租”对于克服当前全国农地中普遍存在的“反公地悲剧”，整合当前因为农户分散承包经营所造成的土地细碎产权，便利土地适合生产力发展要求的耕种具有重要作用。也正是“反租”使政府农业治理目标可能达成。

如前已述，从上海市的农业治理目标来看，有以下几个方面尤其受到上海市的重视：一是田要有人种，不能抛荒，这是最基本的；二是农业保障，尤其是蔬菜的保障，至少要做到叶菜的供给有保障；三是保证农业安全；四是发展现代农业；五是农业中的外地人治理，不能因为农业造成了上海外来“农民农”(一般指农民外出从事农业活动)的问题；六是解决本地人的农业就业，提高农民收入；七是创造农业发展的经验，比如家庭农场的发展、职业农业培育，等等。简单地说，上海农业治理的最低目标是田有人种，不出事，最高目标是在农业现代化和农业治理上形成可引领全国的模式与经验。

从最低目标来看，上海农业做得不错，最基本的就是田有人种，没有出现大面积的土地抛荒，也基本做到了叶菜的自给。最低目标中的农业安全主要是农药使用安全，这一条其实比较难达到。全国普遍都存在着农产品农药高残留的问题，其中一个原因是农民分散种蔬菜，很难严格监管。上海市对这方面的要求十分严格，尤其通过村社集体来加强监管，其中一个办法是尽可能将土地流转给规模经营主体，规模经营主体相对容易监管。但规模经营主体雇工经营效率比较低，效益不好，倾向于再分包到个体农户尤其是外地的“农民农”。

从比较高的目标来看，上海市希望上海农业治理不仅可以解决上海部分农民问题，而且可以引领全国农业。从解决上海农民问题的角度来看，上海农业可以提供一部分农民的就业机会，增加部分农民的收入。尤其是通过家庭农场让一部分青壮年农民成为职业农民，他们通过种田来获得不低于进城务工经商的农业收入，就可以相对降低政府保障农民的压力与负担。

从引领的角度来看，发展现代农业，上海具有资金、人才、技术乃至区位的优势，如果通过各种资源配置使上海可以在现代农业发展中引领全国，不仅具有可观的政治效应，而且可以创造可观的经济效益。因此，上海农业对高新农业技术的招商是下大力气支持的，上海也创设了多个高新农业技术开发区，以相当优惠的条件进行招商。

从创造经验的角度来看，上海市不仅做到了田有人种，而且家庭农场基本上做到了高产，农业机械化水平也很高，种田的农民也不再是老弱病残而是职业农民，他们的农业收入也不低，基本上农业收入可以达到甚至超过当地农民的平均收入。上海创造的家庭农场和职业农民的经验，放在全国值得玩味，因为全国农业中不仅普遍存在老弱病残种田、农民收入过低、无人种田的问题，而且在一些地方出现了土地抛荒。若全国农业都像上海一样，中国农业现代化及目标不就很容易达到了吗？

从农业监管的角度，降低监管成本的一个办法是形成规模经营主体，所以，上海市一般不允许规模经营主体再进行分包，因为分包的农业经营主体都是小规模的难以监管的个体农户，尤其是外地来的农民。某种意义上，上海市对外地来上海种田的农民有一种根深蒂固的不信任，主要原因就是，相对于谨小慎微的上海本地人，外地人种田是为了赚钱，往往不择手段，在政策监管边缘地带游走，万一出事，外地人一走了之。所以，上海市农业治理中的一个重要目标是将外地来上海种田的农民排斥出去。

将外地农民排斥出去还有更多的原因。上海是中国经济的中心，城市有大量务工经商的机会，同时上海房价也极高，房租也很贵。因为房租太高，一部分来上海务工经商的农民借在上海农村租地耕种而在田间地头搭起了农舍，这个农舍当然是未经批准的。时间一长，就成为了来上海务工经商而租不起房子农民的居所，大量外地农民住到了未经批准私搭乱建的农舍里，这些地带就可能成为灰色地带，甚至成为不法分子的藏身之地。大量外地人住到私搭乱建的田间地头的农舍，必然要用水用电，一旦有意外，就会出现各种治安事件，并且实际上上海市每年都会出现若干此类意外事件，上海市就要清理外地人为种田或其他目的而搭建在田间地头的农舍，要求外地农民种地只能租农民的房子。租农民的房子容易，要借农民的房子和场地来进行农业生产却是极其麻烦的事情。

无论如何，上海地方政府以及村民都不希望有一个外地人因为种田住到上海农村的灰色地带。这个太容易出事也太难监管了。因此，上海市农业治理中的一项重要内容是将外地农民排斥出去，而尽可能由本地农民来种田。

上海农业治理要达到以上目标，就必须赋予农业治理更多的内容，这些内容大致包括两个方面，一是具体规范反租到村社集体的土地如何转包，以及如何使用的规定，并进行考评。二是通过各种农业奖补政策对农业进行治理。

三、反租后的转包

显然，如前已述，反租农民土地的村社集体是不可能自己来耕种的，他们必须将反租来的土地再转包出去。我们来看他们是如何转包的。

早在取消农业税前，上海市本地农民就已经不再种田了，上海土地基本上是由外地农民来耕种的，主要是来自安徽的农民耕种。来上海种地的农民主要从事两种种植，一种是蔬菜种植，即菜农，另一种则是种粮，粮农还是占多数。外地人来上海种田是一个自发的过程，因为上海农村也出现了无人种田、土地抛荒的问题，村社集体有着极大的无人种田所以无人缴纳税费的压力，很多来上海务工的外地农民看到了农业中的机会，开始到农村种田。尤其是安徽巢湖农民逐渐形成了以家庭夫妻劳力为基础的强有力的外出包地耕种的传统与能力，他们开始成批地到上海包地种，完成土地上的税费任务，还可以给村社集体一定利益提成。取消农业税后，国家不仅不再向农民收取税费，而且有了越来越多的补贴，来上海种地的安徽农民不可能获得这些补贴，取消农业税和国家惠农补贴转化成了地租，土地租金日渐提高，到了2015年，上海市农地的租金基本上稳定在700～1000元/亩。

因此，在上海市就形成了一个由村社集体反租农民土地，再通过市场向愿意种地的经营主体(无论是工商资本、外地农民还是本地农民)开放所达成的农业经营格局。

即使按700～1000元/亩计算，只要达到适度规模经营，安徽农民也可以种地赚钱，原因是他们利用家庭劳动力最大限度地释放出了土地上的生产力。不过，正如前述，取消农业税后，尤其是最近几年，上海市农业治理有了更高期望，之前形成的村社集体反租农地，再通过市场化的办法流转出去耕种的模式逐步受到限制。某种意义上，上海市近年来农业治理的重点就是要限制这个市场化，其办法有二，一是行政限制，二是政策引导。

当前上海市反租到村社集体的土地大致有四种转包形式：

一是将土地流转给工商资本。这是地方政府最为支持的。工商资本从事农业经营往往效益比较差，因此有着强烈的分包冲动，一旦分包，就可能造成监管难题，因此，地方政府包括村社集体的一项重要工作就是对工商资本的经营方式进行监督，不允许分包。

二是上海市一些地区目前仍然存在的通过市场化的办法向各种经营主体流转土地的做法，现在占比仍然比较大，大概要占到上海农地的接近一半。不过，受到强大政府压力，这种做法正在萎缩。

三是松江的家庭农场，这正是上海市极力支持的。此外，上海嘉定在农业经营上面也很有特点，我们也要做些讨论。

因为工商资本基本上不会种粮，且总体来讲，工商资本流入土地占比比较小，我们重点讨论松江的家庭农场和嘉定的农业治理模式。

1、松江的家庭农场

松江的家庭农场直接影响了中央决策。2013年中央1号文件明确将家庭农场作为主要的适度规模经营主体，作为政策大力支持的培育对象，主要就是来自对松江家庭农场实践的总结与推广。

松江家庭农场的实践来自土地集体反租后，外地尤其是安徽农民来上海适度规模种植的实践。安徽农民夫妻二人来上海农村包地100亩，每年一般可以有5、6万甚至10万元的纯收入。2010年前后，松江区开始支持本地农民种田，并给予越来越多的优惠政策，其中包括政府提供几乎全部的农资(种籽、农药、化肥)，提供相对完善的灌溉设施和灌溉服务，提供高额的农机补贴(家庭农场购买农机，政府补贴80%)，并且提供一定的地租补贴，这样，相对于过去安徽农民来包地种，本地人种田每亩可以获得500～800元的额外补贴。也就是说，种200亩地，安徽农民每年可以获得10万元纯收入的话，上海当地人因为每亩可以额外得到政府500～800元的补贴，200亩就可以额外获得10万元甚至更多的收入，加起来就可以达到20万元甚至更多。这个收入水平远高于上海当地农民的平均收入水平，因此吸引了大量当地农民种田。

因为有大量当地农民愿意种田，松江区就设置门槛，具体要求有二，一是农民种田要参加职业农民培训，有职业农民资格证，二是系本村社集体成员。即使如此，也有太多农户想当家庭农场主，一个村2000亩地，最多也就可以分成10多个家庭农场。因为具有大量利益，有农户即使自己不种地，他们就流转集体土地再转给安徽农民，一转手每年就可以得到几万元。松江区就进一步规定，家庭农场主到60岁必须退休，不允许转包，甚至规定只能主要靠自家劳动力种地，土地必须达到一定产量，等等。而且，每年都要经过村民评家庭农场是否违反了以上规定，若有违反就取消家庭农场资格，由其他愿意种地的本地人来种地。

总体来讲，松江的家庭农场充分调动了当地农民的种地积极性，粮食产量比较高，家庭农场的收入也很不错。除了政府农业投入的资金比较多以外，一切都还不错。

小结一下：松江区绝大多数农地都已通过反租的形式集中到了村社集体手中，村社集体一般按500斤稻谷折现给农民租金，再以同样的租金将反租过来的土地划分成一块一块适度规模的连片地块流转给特定程序评选出来的本地人经营，地方政府给家庭农场每亩大约500～800元的各种补贴，家庭农场在经营中可以获利。

其中应当注意的有三点，一是村社集体反租土地的租金和流转给家庭农场的租金是一样的，村社集体没有从中获利；二是家庭农场主是经过特殊程序选出来的，而不是通过市场竞争；三是政府高额补贴进入到家庭家场，家庭农场具有比较大的农业利益，因此是稀缺的。

一般来讲，通过市场配置家庭农场的稀缺就可以达成一定程度的均衡。即谁愿意付出更高租金，村集体就将反租过来的土地流转给这个竞争者，这样就会通过租金的提高来降低农业经营者的利益，国家给农业经营者再高的农业补贴，这种国家补贴都会转化为地租。一旦村集体的租金提高了，村社集体就必须同样提高之前反租农民土地的租金。这个问题后面我们还要讨论。

从理论上说，松江当地人当家庭农场主，种200亩地，收入可以超过20万/年，远高于无法得到国家补贴的安徽包地农，但事实上，当地农民所得没有这么高，其中一个重要原因是，安徽包地农基本上都是夫妻两人包地，几乎所有劳动环节都是家庭劳动力。而当地农民没有安徽包地农吃苦耐劳，很多农业生产环节都要雇工。雇工难以监管，所以劳动效率和劳动责任都比较差，农业产量不如安徽包地农，而且雇工也要花钱，因此农业投入也比安徽包地农多。大体说来，加上政府补贴的本地家庭农场的年收入与安徽包地农的年收入相差不多。

2、嘉定农业模式

嘉定区外冈镇搞的是农地分包管理模式，即村社集体将农民的土地反租过来，再通过包干，将土地分包给农户，形成双层经营的模式。具体地，农业生产的所有开支包括农资、灌溉、机耕机收等等都由村社集体统一负责，这样的好处是可以建立比较完善的农业社会化服务体系，村社集体将具体的农业生产管理承包到农户，按每亩每季300元的人工费支付包干费。此外还要定产，达不到所定产量要全赔，超产则由农户全得。外冈村C村所定的定额是，小麦600斤/亩，水稻950斤/亩，而当地水稻亩产一般在1100～1200斤，小麦产量在800斤/亩左右。

C村有1600亩粮地，共有8个大户承包，其中7人为安徽巢湖农民，1人为本村人。本村人种了60亩，面积比较小，安徽农民每户的种植面积在200亩左右，已经连续种了6年。不过合同是一年一签的。

为了为定产包干农户提供服务，C村成立了一个5人组成的农业服务社，配套有多台大型农机。这5个人是由村集体聘用的本村农民，每人每年工资4万元。若本村农机不足应对，则由镇农业服务中心来提供农机服务。村农业服务社的农机也是由镇农业服务中心配送的，相对来说，农机是廉价的，因为购买农机政府补贴80%。

因为是定产包干，农户的种粮积极性都很高，田都种得好，粮食产量高。安徽农民一户种200亩，一年不计家庭劳动投入，可以纯赚15万元，这个收入当然也是不错的。但本地人的收入则没有这么高，一是其定产包干面积只有60亩，二是本地人的劳动投入不足，农业生产的精心程度不够。更糟糕的是，本地人定产包干，种的是“大爷田”，他认为所有诸如灌溉、农机服务，都必须以他为中心，一年之内，他管理的60亩耕地的抽水站，电机被烧坏三次，每次都是他不负责任引起的。本来全镇机械收割，大型收割机必须成片成片收割，收割到他定产包干的土地，提前通知他到场，结果是机械到了，他不知到哪里去了，他不在场，机械无法收割。村农业服务社的5个人都与他吵过架，其中队长还与他打过架。外地人则完全不同，外地人种田，农机到了田头，他们都候在田头，因为他们担心关系搞坏了，第二年就没有承包机会了。外地人种田，能吃苦，种得好，也好管理。结果是外地人赚了钱，村集体也省了心，农业也高产了。本地人种田恰恰相反。问题是，C村村委会主任说，上级要求自2016年开始只能本地人种田，不再承包给外地人了。

按C村村委会主任的计算，目前村社集体搞的定产包干，每亩地集体还可以有250元的收入，当然，这个收入主要来自上级的各项农业补贴。现在C村面临的主要问题是，如果土地不再是由安徽农民来包，而由本地人来定产包干，集体提供服务的成本就会极大地上升，每亩250元的利润肯定是没有了，村里还会赔钱。因此，C村对镇农业服务中心说，如果不允许将土地包给外地人，他们愿意将村里反租的1600亩土地全部交给镇农业公司直接经营。实际上，外冈镇共2万多亩粮田，已有大约8000亩流转给了镇农业服务公司，镇农业服务公司对此也很头痛。好在嘉定区给到农业的补贴非常之高。

具体的，嘉定区为种粮的农田免费提供全部农资，包括种籽、农药、化肥。为每亩土地提供45×2=90元的桔杆还田经费。凡是完成耕种面积和达到产量的提供800元/亩农业综合补贴。为经济薄弱村提供300元/亩的经济薄弱村农业补贴。

据外冈镇农委会的数据，嘉定区种粮农田的补贴有以下数项：

(1)实物补贴，主要是种子、农药，每亩为100多元。

(2)种植补贴，225元/亩，主要是水稻。

(3)桔杆还田补贴，90元/亩。

(4)水稻种植镇级补贴，100元/亩，这是补贴镇一级的。

(5)水稻种植村级补贴，600元/亩，这是补给村社集体的。

(6)薄弱村补贴，300元/亩，是补给村集体收入低于全区平均收入村的。

(7)家庭农场补贴，45元/亩。

(8)绿肥补贴，200元/亩，为冬季种绿肥的补贴。

这样各项加起来，到村一级的补贴每亩高达1500元，这就是C村将反租的土地通过“定产包干”来集体经营，村集体每亩还可以有250元收益的原因。问题是，如果由本村村民“定产包干”，即使有如此之高的政府农业补贴，村集体经营也要赔本。所以有一些村将反租过来的土地流转给镇农业服务中心，因为正是镇农业服务中心要求村社集体不得将土地“定产包干”给外地人，否则上级就要扣发所给农业补贴。

C村支付给农户的反租租金是1000元/亩。过去政府不补贴农业，村社集体将农户分散的承包地反租过来再转包给安徽农民种，安徽农民基本上可以在不要求政府任何农业补贴的情况下，按每亩750元支付租金(上海当前的相当部分农村仍然是如此)，安徽农民是可以赚钱的，并且利益还很大，种200亩可以获得超过10万元的纯收入(不计家庭劳动力的收入)。

现在好了，地方政府希望通过介入到农业生产过程来进行农业治理，结果是，地方政府按每亩高达1500元的综合补贴，竟然土地还无人愿种了，其利益损失之大，资源配置效果之差，可以想见。

外冈镇农业“定产包干”模式或“分包管理”模式并非嘉定农业的全部，不过，嘉定农业的补贴在上海市是最高的。2015年开始，上海在全市推动家庭农场模式，包括外冈镇在内的嘉定也正计划推广家庭农场。嘉定定产包干的“分包管理”模式何去何从，尚待观察。

四、家庭农场的两种形式

松江区的家庭农场，因为利益比较大，所有有资格成为家庭农场的当地农民都希望通过流转土地来获得超额利益。这个超额利益就是可以通过市场招标显化出来的级差地租。具体地说，在松江一个家庭农场200亩土地，各项政府补贴大约有800元，而土地租金约为750元/亩，按当地之前土地出租给安徽农民没有任何政府补贴，安徽农民也很积极地竞争土地经营权来看，松江家庭农场至少有800元/亩的超额地租。这个超额地租正是激发上海本地农民争当家庭农场主的原因。

因为是要争夺超额地租，所以来竞争家庭农场主的农户并不一定是真正想种田的农户，而可能只是争夺到了土地的经营权后再私底下转包给外地农民，从而获取超额地租。也是因此，松江区就必须限制本地家庭农场主转包或分包，而规定要自己种田。

自己种田存在的问题是，并非非得是靠家庭劳动力而不能雇工。雇工有两种模式，一种是搞各种形式的责任制，比如外冈镇C村的“定产包干”制，一种是只雇工，不定产也不包干。因为农业本身的特殊性，雇工而不定产包干，很容易出现雇工积极性不够、责任心不足的问题，从而导致农业减产。既然有超额利润，就一定会有农户自己不想种，却愿意当家庭农场主，并试图通过雇工来获得农业利益。虽然雇工的积极性责任心不够，从而导致农业低效，但因为存在着政府补贴所形成的超额地租，这个流入土地的农户却没有吃亏。吃亏的是国家补贴和农业产量。

在金山区廊下镇Z村调研时发现，有两个种植规模都在200亩的家庭农场，其中一户为外地人，一户为本村人。结果是外地人赚钱，本地人亏本。而且本地人还得到了上级所给农业综合补贴，外地人却没有得到农业综合补贴。究其原因，外地人种田都是使用家庭劳动力，本地人种田习惯是自己当老板而雇工种田。外地人打农药，早晨5点到上午8点就打完药了。而雇工只能从8点开始，不仅耗时长，而且效果差。结果就是农业产量低、生产成本高，当然就不赚钱了。

松江家庭农场必须克服以雇工为基础的家庭农场，但总不能规定家庭农场不雇工。到底雇不雇工，雇工到什么程度，是否搞责任制，以及是否可以分包或转包，这个情况其实很复杂，因此松江就通过每年的村民会议来评议家庭农场是否合格，及后续是否延包。问题是，一旦允许村民评议，则现有家庭农场的预期就大成问题，会直接影响到他们的农业投入。

因此，上海农业治理中的家庭农场其实也没有那么容易被清晰规范。

五、上海的经验与教训

应当说，上海农业治理是相当成功的，尤其是与同样是大都市的武汉农业相比。其成功的最大秘诀就是村社集体将分散细碎的土地产权通过反租集中到村社集体，从而使土地可以适应生产力变化的要求进行整合，从而以最大效率地进行农业生产。上海市郊农民基本上已经脱离农业，机械化正在快速推进，适度规模经营农业具备了良好条件，村社集体通过反租整合了分散细碎的农地产权正是上海农业得以发展的最重要最根本基础。

上海家庭农场的教训则是，依据农业生产的需要，村社集体将“反租”过来的农地划分为适度规模的连片经营地块，这些适度规模的连片经营地块本应通过市场化的手段找到经营主体，上海地方政府却因为过多具体干预村社农业的目标，而造成巨大的政府农业资源的低效投入。也正是上海农业的低效投入，使上海的家庭农场很难在全国推广。

总之，本来中国的土地是集体所有制，农户只具有承包经营权，现在农户不种地了，却因为中央政策无限放大农民的土地承包权的权能，而使正在发生巨变的农业生产力无法突破细碎土地产权关系的约束，从而导致了当前全国农业的困境。上海村社集体反租的经验本来是中国土地制度既有的优势，现在竟然搞成了要费九牛二虎之力才能达到的初始条件，实在让人叹惜！

(责任编辑：黄鹏进)

2016年度上海市人民政府决策咨询研究重点课题“本市社会治理创新中村级治理体系跟踪研究”(2016-A-047)的阶段性成果。

C912.82

A

1243(2016)03-0004-007

作者：贺雪峰，“长江学者奖励计划”特聘教授，华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、教授、博士生导师，主要研究方向：中国乡村治理。邮编：430074