全国人大常委会派驻委员于中央各部门制度研究

张小刚（中共四川省委党校，成都610071）



全国人大常委会派驻委员于中央各部门制度研究

张小刚
（中共四川省委党校，成都610071）

摘要：全国人大是我国的最高权力机关，其及其常委会所享有的监督权是具有法律效力的最高层次的监督。经过多年的发展，全国人大及其常委会的监督权得到了进一步落实，但其形式性仍然很严重。为了使全国人大常委会委员派驻中央各部门机关，能有效的落实人大的监督权,文章通过从理论基础、可行性、具体操作等方面浅析该制度，以求进一步加强全国人大的监督权。

关键词：人大常委会；派驻委员；理论基础；可行性

我国经过几十年的社会主义建设，初步形成了一套完整的监督体系，包括党的监督、人大监督、民主党派监督、政府及司法机构自身监督、社会团体监督和人民监督。在整个体系中，人大监督是“具有法律效力的最高层次的监督”，其地位至关重要，但基于中国传统社会的影响，这一监督发挥的效用不尽如人意。笔者认为，只有将人大中的专职人员派驻到各部门进行实地监督，才能充分发挥出人大监督的作用。

一、全国人大常委会派驻委员于中央各部门问题的提出

全国人民代表大会是我国的最高权力机关，国务院及最高检察院、最高法院由其产生并对其负责，全国人大对一府两院具有监督权。全国人大常委会作为全国人大闭幕期间的日常办事机构，享有全国人大对一府两院的监督权和其他权利。

人大监督作为国家最高法律层次的监督，具有重要的地位，然而在实践中，人大监督的效能没有更好地发挥出来。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的制定，明确了人大常委会的监督权和监督方式，有利于加强和落实其监督权。然而对其监督方式的规定，在一定程度上限制了人大常委会监督权的落实。

由于信息的不对称，人大常委会的监督往往具有滞后性，很少能在一府两院运用公权力前或过程中进行监督，提出改正建议。全国人大常委会派驻委员于中央各部门，能够弥补信息不对称的缺陷，在第一时间内知晓一府两院的行为，然后向全国人大常委会作出汇报，得到及时解决。法律规定，监督权由人大常委会集体行使，派驻委员于中央各部门能够最广泛地收集信息、整理信息，并能在收集信息中形成一些建议和观点，能够有效地节省全国人大常委会开会讨论的时间并提高效率。

二、全国人大常委会派驻委员于中央各部门制度的理论基础

全国人大常委会的组成人员是由全国人民代表大会从代表中选出，其身份也是人民代表，将其派驻到中央各部门能将监督工作细化日常化，充分行使人大的权力。根据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第二十三条“常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”的规定，常委会组成人员是专职的，能更好的发挥人大及其常委会的作用。

（一）人民当家作主地位的体现

我国是社会主义民主国家，人民是国家的主人，人民享有参政权，有权对国家事务进行管理。但是，我国由于人口众多，每个公民不能够直接行使管理国家事务的权利，因此我国实行的是人民代表大会制度。选举产生的人大代表组成国家权力机关，对社会事务进行管理。人民代表大会每年举行一次，人大代表都忙于自己的工作，很难全身心的投入到社会管理事务中，这在一定程度上造成了人大职能的日常缺失。但是，人大常委会的设立正好弥补了这一缺失，在人代会闭幕期间，人大常委会行使人大的职能。全国人大常委会将委员派驻到中央各大部门，以其人大代表的身份进行监督，行使的是人民赋予的权利，体现了人民的主人翁地位。

（二）全国人大常委会派驻委员于中央各部门是对权力的制约

全国人大及其常委会派驻中央各部门的代表，是代表的最高国家权力机关。全国人大及其常委会行使监督权的实质在于对权力的制约。我国是议行合一的代议制国家，人民代表大会是我国的代议机构，政府、检察院与法院都是由人民代表大会选举产生并对其负责。我国是社会主义民主国家，人民对一府两院权力的运用有最后的决定权，一府两院是人民行使公共权力的代理机构，人民可以对一府两院的运行进行监督。全国人民代表大会作为人民选举产生的代议机构必须对人民负责，必须对一府两院的运行进行监督。

三、全国人大常委会派驻委员于中央各部门制度的可行性

我国虽然是代议制国家，但与西方代议制国家不同的是，西方的议员是专职的，而我国的人大代表是兼职的。由于这一不同，我国的人大代表不能像西方的议员一样全身心的投入到人民代表这一职业当中，从而使人大代表的权力没能更好地发挥出来。由于我国的人大代表大会一年一次，人大常委会作为人代会闭幕时的日常办事机构，有效的维护了人大的职能。

（一）常委会组成人员的身份和数量，为派驻中央各部门提供了人员保证

1.人大常委会组成人员的身份

根据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》的规定，人大常委会的组成人员由人民代表大会的代表选举产生，作为常委会的一员，其不能再担任国家行政机关、检察机关和司法机关的相关职务。人大常委会委员不在行政部门、检察部门和司法部门任职，就避免了自我监督的矛盾。

中国共产党的十八大中提出，要提高人大常委会中专职委员的比重，这说明我国的人大常委会委员是有专职的，也是有一定比重的。其他委员在身份上不会和行政部门、检察部门、司法部门产生冲突，这就为常委会派驻人员提供了基础，也不会影响这一制度措施的实施。

2.人大常委会委员的数量

人大常委会作为人大的日常办事机构，需要一定的规模来保持运转，完成人大的相关职能。现在，我国全国人民代表大会常务委员会的委员有161人，而国务院加上最高人民检察院和最高人民法院将近30个部门，人员数量绝对可以满足派驻的需要。

（二）人大常委会派驻委员于中央各部门对现行体制不产生冲击

1.党的领导地位不会改变

我国是社会主义国家，中国共产党是执政党，中国共产党对全国进行政治领导、组织领导和思想领导。人民代表大会是国家权力机关，由民主选举产生的代表组成，人大及其常委会也要接受中国共产党的领导“党的领导与党接受监督是同一事物的两个方面，党的领导与党接受监督具有相容性和一致性”，所以人大常委会派驻的委员一方面对党的组织进行监督，另一方面也要在政治、思想和组织上接受党的领导。

2.常委会派驻人员不是扩大权力，而是强化权力

全国人民代表大会是最高国家权力机关，政府、检察院、法院由其产生并对它负责，全国人大常委会作为全国人大的常设机关，行使对一府两院的监督权。全国人大常委会派驻代表，不是为了直接插手各部门的事务，进行具体事务的干涉，而是为了能更好的落实自己的监督权。

全国人大常委会的监督形式有七种，分别是听取和审议一府两院的工作报告和专题汇报、审查和批准国民经济计划和财政预决算、质询和询问、检查和调查、审查规范性文件、受理申诉和控告、罢免或撤销工作人员的资格。这七种监督形式都具有一定的滞后性，因为这些事情已经完成，或者造成了一定的不利损害，而现阶段的监督只能来弥补。人大常委会向中央各机构派驻代表就是为了能够及时的发现问题，防患于未然，减少时间、物力和人力的浪费，也避免损害的发生。

四、全国人大常委会派驻中央各机构机制的意义和作用

全国人大常委会派驻委员于中央各部门能加强人大常委会的监督作用，人大监督作用的加强对民主建设、法治政府建设和廉洁政府建设具有重要的作用和意义。

（一）全国人大常委会派驻委员于中央各部门能促进民主进程的推进

对于我国的政治民主化，一般强调加强基层民主，即村民自治和居民自治。而对于全国人大及其常委会来说，因其是由代表选民的代表选举产生，掌握国家最高权力，所以更要注重民主。全国人大常委会派驻委员于中央各部门，将人大代表与最高国家行政机关、审判机关、检察机关联系起来，能促进人大代表有效融入国家的管理，是民主的表现。

（二）全国人大常委会派驻委员于中央机构有助于法治国家建设

国务院、最高检察院与最高法院分别掌管着我国的行政权、检察权和司法权，若这些公权力不被控制，则很容易对个人的权利造成侵害，即使被控但不严密的话，也会脱离法治轨道，所以要加强对公权力的监督和制约。全国人大常委会派驻委员于各机构，能够实时地起到监督公权力、制约公权力的作用。法治国家对政府的要求就是政府要依法行政，对检察机关和司法机关的要求就是公平公正司法。人大常委会派驻委员监督，是对一府两院的督促，使之不敢懈怠，提高办事效率。

（三）在大力反腐的现今全国人大常委会派驻委员于各部门有助于反腐倡廉建设

党的十八大以来，中央高层严厉打击贪污腐化的“大老虎”和拍“苍蝇”，但是越反越腐，“大老虎”和“苍蝇”层出不穷。腐败问题，一方面是我国的政治制度有漏洞，对公权力的制约不够，另一方面是我国虽有一系列的监督主体和规范，但监督的权力没有落实、监督工作流于形式。作为具有国家最高法律效力层次的人大监督，虽然规定了一些监督方式，如听取和审议政府和检察院、法院的工作报告，但这些监督形式存在一定的滞后性，又如检查和调查，虽然是在过程中的监督，但是是有侧重点的，有侧重就会有疏漏。人大监督实效未能有效地发挥，导致其他方面的监督与其断裂，造成体系的不健全和效用的难发挥。《监督法》将人大监督的主体落实到全国人大常委会和地方各级人大常委会，虽然主体明确，但也因为监督方式的一些规定，导致一些人大监督在经验中形成的良好的方法被消除，如地方人大及其常委会制定的关于代表评议、述职评议等约30个条例均因不符合《监督法》而被清理和废止。全国人大常委会向中央机构派驻委员进行监督，是行使《监督法》赋予的权力，派驻的委员对派驻单位的监督的方式是灵活的，他既可以直接与机关的工作人员进行交谈，也可以对机关领导的日常行为进行关注；既可以参加相关的重要的会议，也可以在办事过程中参与进去；既可以对机构的某些事项持疑议并向常委会汇报，又可及时提出相关建议，供机关参考。全国人大常委会派驻委员的实时监督，会形成一股无形的压力，在日常的工作中，机关领导和工作人员会注意自己的言行，久而久之，就会感受到监督的强大功效，保证自身行为的廉洁性。

五、全国人大常委会派驻委员于中央各部门机制的落实

（一）全国人大常委会派驻机制的具体操作

第一，保证人大常委会派驻人员具有基本的职业素质。常驻代表行使监督权，需要具有一定的法律知识和其他专业的相关知识。为了确保能够更好地行使监督权，委派人员要接受一定时间的相关专业知识的培训，自身在履行职权的活动中也要发挥自己的能动性，努力学习相关知识，提高自身业务素质和能力。

第二，派驻人员科室的安排。全国人大常委会向中央各部门派驻委员，需要有自己的办公场所，科室的安排对派驻人员的履职也会产生一定的影响。派驻人员虽在中央部门内工作，但其是独立的，他的行为不受部门内部的制约，不对授派部门负责，只对全国人大常委会负责。授派部门的人员也可对全国人大常委会委派的委员进行监督。派驻人员的科室必须是开放式的，即可以清楚地看到委派委员在做什么，这也是为了方便委派委员能够方便的监督中央部门的领导和工作人员。

第三，委派委员的日常工作。首先，与部门工作人员进行洽谈。委派委员可以通过与工作人员的洽谈，了解到部门领导的一些情况，也可以知晓工作人员在日常工作的一些情况，如行使职权的状况。其次，融入到部门的行使职权活动中去。委派委员仅仅在部门内部不可能掌握全部的信息，只有投入到部门的执法过程中去，才能够更好的发现新的问题，起到监督的作用。再次，列席重要的会议。委派委员列席会议，就可及时地了解到规章制定的大体情况，对其中有疑议的方面就可向全国人大常委会作出报告。最后，完成日常报告。日常报告是委派委员重要的一个事项。日常报告是对委派委员监督工作的一种监督，也是对派驻人员监督的一种有效的手段。

第四，派驻人员向全国人大常委会报告。首先，定期向全国人大常委会报告。派驻人员向常委会报告的时间可以设定为一个月一次，报告的时间也设定为常委会开会的时间，这样就可以提高常委会开会的频率，促进常委会集体监督权的有效落实。其次，遇有重大事项及时汇报。派驻委员在派驻部门遇到重大事项时，如部门规章的制定、司法解释不符合宪法时，可及时向常委会汇报，并由委员长会议决定是否召开常委会会议。最后，全国人大常委会备案，向全国人民代表大会作报告并向全社会公开。

（二）立法保障和选举制度对全国人大常委会派驻机制的保障和协助

我国人大监督职能的弱化，在一定层面上和我国人民的思想认识有一定的联系，我国长期以来在思想上一直存在“家长制”、“官本位”和“集权”的思想，表现为政府部门的人员认为人大及常委会无能力监督、认为人大及常委会没有实权只是走形式、认为党委领导一切、人大及常委会的监督就是多余的。这种思想的存在对我国人大及常委会监督职能的有效发挥产生了阻碍作用。我国的法律作为一种硬法，具有强制性，在人们思想还未进一步转变的情况下，通过法律的规范能够有效地促进制度的落实，也能在不断实践中改变人们的思想。《监督法》的出台，详细规定了全国人大常委会及地方人大常委会的监督职能，是建设法治国家的一大进步。在现阶段制定法律存在困难的情况下，可以对《监督法》进行延伸性的解释，以满足全国人大常委会向中央各部门派驻委员这一机制的法律确认性。《监督法》第四条规定：各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体形式监督职权。民主集中制原则是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的原则，全国人大常委会派驻委员于中央各部门，将委员分散于各部门，把了解到的信息再汇集在全国人大常委会，并通过会议决定各事项，这是民主集中制的反应，也是集体监督权的合理行使，是具有法律效力的。

六、结语

全国人大常委会派驻委员于中央各部门这一制度，是为了完善和加强全国人大及其常委会的监督职能。这一监督制度的落实，不仅能够体现人民当家作主的地位，也能促进一府两院的合法合理行使职权和反腐倡廉建设。这一制度的实行，需要立法的保障，在当前制定法律困难的情况下，可以先行对《监督法》的相关条文进行解释，在时机成熟后在写入法律。选举制度的完善是确保全国人大常委会选派合格委员的基础，也是确保此项制度能够运行的重要保证。诚然，做到这些是一个长期的过程，它需要政治制度更多方面的改进。我们确信，一项制度是否能够实行下去，重要的不是人们的质疑，而是敢于实行并在实践中不断完善。

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（责编：刘海琴）

〔作者简介〕张小刚（1989-），男，中共四川省委党校2014级硕士研究生。

〔收稿日期〕2015-02-20

中图分类号：D62

文献标识码：A

文章编号：1008 - 8431（2016）02 - 0053 - 04