论政府依法决策机制的构建

李 文



论政府依法决策机制的构建

李 文

摘要：《十三五规划纲要》关于“加快建设法治政府”中，强调要“完善重大行政决策程序制度，健全依法决策机制。” 这是对党的十八届四中全会提出的“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制“的进一步推进。我们必须充分认识健全政府依法决策机制的意义，分析政府决策机制中存在的问题，通过构建政府依法决策机制体系，以保证程序正当合法、过程公开、决策科学，更好的规范政府的行为。

关键词：政府决策；依法决策；依法决策机制；依法决策机制体系

党的十八届四中全会提出要“健全依法决策机制”。但应该看到，我国政府决策的实践距依法决策的要求还有很大的差距，决策法治化、制度化还不完善，决策机制有待进一步健全。《十三五规划纲要》关于加快建设法治政府中，再次强调要“完善重大行政决策程序制度，健全依法决策机制。”由此看出，健全政府依法决策机制，在未来的政府建设中任重道远。这就要求我们必须提高认识，发现问题并分析问题，通过决策机制体系的构建，确保程序正当合法，过程公开，决策科学，从而实现法治政府的建设。

一、充分认识健全政府依法决策机制的意义

政府决策是指“国家行政机关执行宪法、法律，发挥行政管理职能做出的处理国家公共事务的决定。”［1］政府决策是政府行使国家管理职能的核心和关键。政府进行决策的目的是实现行政目标，而目标实现的前提是决策的科学、规范，以期得到公众的认同和接受。由于政府决策涉及的是社会公共问题，具有公共价值和促进社会发展的功能，因此，政府决策应以有效促进和维护公共利益为宗旨，在符合宪法和法律的基础上，让人民群众以多种方式参与政府决策，更好地行使自己的权利。政府依法决策，就是政府按照宪法和法律规定，运用法治手段，将执政党、人大和政府的公共政策决策纳入法治轨道，以法治规范约束决策的全过程。法律依据、法治手段、依法程序是政府依法决策的保证。

（一）健全政府依法决策机制关系到法治政府的建设

全面推进依法治国是“十三五”时期的重要任务。决策是政府行政行为的起点，政府行政是否规范、是否依法进行，是实现依法治国的重要条件。对决策行为的规范是依法行政的重点，也是依法治国在公共政策决策领域的具体要求和体现。由于政府的决策权力涉及面广，覆盖全社会，关联全体人民的利益，是一支“很大的看得见的手”，因此，政府只有构建一种有效规范的决策机制，公开、公平、公正地进行决策，才能保证依法决策；只有实现了依法决策，才能全面推进依法行政，正确履行政府职能，实现其公信力。

（二）健全政府依法决策机制有利于政府治理方式的转变

政府依法决策意味着政府在作出决策的阶段就必须受到法律的约束，如作出重大决策前必须“问政于民”，必须经过科学论证，必须遵守法定程序，必须经过合法性审查等。这触及到“治理”的深层次本质，是对政府治理方式的深刻变革。这种变革体现于政府的“政策制定”上就是与公众分享权力，形成政府治理方式的转变。即政府在实现对公共事务的管理过程中，改变原有的单一的、线形的管理模式，实现协商、合作、共治的上下互动过程。健全政府依法决策机制有利于转变政府治理理念，保持公众与政府的良性互动，发挥多元决策主体的作用，完善决策的方式方法，从而提高决策的透明度和有效性。

（三）健全依法决策机制是科学民主依法决策的保障

现代行政决策过程涉及到多元利益的权衡，因此，行政决策过程必须是民主决策、科学决策和依法决策的有机结合。民主决策是人民群众行使自己的权利、表达自己的意愿、实现自己利益的有效途径，是科学决策和依法决策的基础。科学决策是通过严格的调查研究，运用科学的方法，经过严密的论证过程，在尊重客观规律的基础上实现的，是决策的目标。依法决策是建立一整套完善的行政决策法律制度，通过决策权限合法、程序合法、内容合法加以实现，这是民主决策和科学决策的保障。健全依法决策机制，关键是能否把科学、民主、规范的程序和明确、有效的责任结合起来，整合出一个更加集约、可行而又系统、全面的操作性法定决策程序。［2］

二、当前政府决策机制存在的问题

（一）决策参与机制不健全

首先，长期以来全能型政府管理方式的存在，使政府在管理公共事务中常常单打独斗，缺乏公众参与政府决策的法律规定和制度要求，公众参与政府决策的机会少，途径有限，渠道不畅。其次，专家参与决策过程同样也缺乏制度规范，如哪些决策必须有专家参与，专家在哪些环节参与，专家以什么方式以及通过什么途径参与等问题，缺乏明确规定，有很大的随意性，直接造成专家参与决策的效果不佳。再次，辅助决策的智囊机构不足，机构的服务能力有限，智囊作用不能充分地发挥。

（二）决策咨询机制流于形式

当前实践中咨询机制发挥重要作用的两种形式是专家咨询论证会和听证会，但也由于各种原因流于形式，作用发挥不明显。特别是专家咨询论证虽已在制度里有明确规定，但在实际操作中并没有真正实现不同利益主体与政府部门之间进行有效的沟通，造成了不良影响。

（三）合法性审查机制被忽视

过去重大行政决策没有设合法性审查环节，实践中常发生与现行法律法规甚至宪法产生不一致甚或冲突的情况。十八届四中全会的《决定》明确规定了决策的合法性审查，这会使法外决策、随意决策、非理性决策等问题在某种程度上得到减少和遏制，降低决策失误，避免决策损失。

（四）决策责任追究机制缺位

集体决策或群体决策是我国政府决策的重要形式，也是决策民主化的重要体现。但如果决策失误则追究责任的难度较大，“向谁追究，如何追责”难以明确。造成这种现象的原因一是由于决策失误具有很强的间接性。因为决策都是“集体研究、集体决定”，非完全个人行为，承担责任的主体不明确；而责任追究的过程，又缺乏具体操作规则的要求，状态随意，责任追究程序缺位，最终会出现无人承担行政责任或法律制裁的现象。［3］当然，最根本的原因还是决策权力和责任的分离。由于决策者的个人升迁与决策结果没有必然的直接联系，决策失误后个人利益不会有任何损失和影响，导致了决策的随意性

（五）决策监督机制不到位

政府决策是对全社会的价值和利益作权威性的分配，必然涉及到各方面的利益，而决策过程及结果可能会有违公共性和公平性。同时，决策者的有限理性、利益与偏好差异以及信息不对称等因素，也会造成决策的主观、随意和机械；再加上决策失误现象虽屡屡发生却又无法追究，最终形成恶性循环。这与监督机制不到位有很大关联。

三、构建政府依法决策机制体系

决策机制就是构成决策系统的各部分之间的相互制衡关系。这种制衡关系并不是杂乱无章的，而是各有其固定的高低不同的地位和大小不一的作用的，每一对制衡关系都是一种决策机制，他们形成一定的体系。［4］目前最关键的是，要构建一个由决策参与机制、决策咨询机制、合法性审查机制、责任追究机制、决策评估机制所构成的政府决策机制体系，通过决策程序的制度化、决策参与的经常化、决策责任的法律化等途径，提高依法行政的质量和水平，从而满足群众愿望。

（一）决策参与机制

参与机制，实质是指决策主体的多元化，即公众和专家都应进入到政府决策的过程中，这是健全政府决策机制的基础，它既体现政府决策的公共性，也体现政府决策的民主化。健全参与机制，关键是要解决好公众如何参与的问题。首先要明确公众参与的制度规定，建立完备的法律法规，为公众有效参与获得法律上的保证。其次，政府要实行政务公开。“以公开为原则，以不公开为例外”。知情是取得共识的基础，政府只有把其行政意图和可能的结果向公众讲清楚，才能得到理解，取得良好的互动和配合，从而保证决策得到执行。再次，政府还应为公众参与提供信息条件和程序保障。

（二）决策咨询机制

要充分发挥专家的作用，减少和避免其咨询的无效性。首先要赋予专家咨询一定的法律或制度地位，保证其地位的独立性，进而保证决策论证的科学规范。其次，要健全专家遴选和评价制度，培育和完善各种类型的咨询机构，建立咨询专家信息库，打破地域、部门、行业的界限。第三，要保证咨询的规范性。特别是重大决策咨询应当随机选择专家，决策方案要有风险性评估，方案的选择和决定应当公正客观。第四，要建立专家论证公开制度，促使专家保持其独立的学术观点，进行科学、客观地研究，提出充分的论证意见，达到强化专家责任意识的目的。最后，要建立相应的制度，把专家论证后的评价、反馈、奖励和问责等工作执行到位，及时反馈结果并有效修正，保证监督的合法到位。［5］

（三）合法性审查机制

决策的合法性审查，既包括完整的内容如决策立项、相关条文的规定，还包括严格的决策程序和方法。审查中通过法律顾问制度、审查程序制度和审查责任制度等一套相应制度的建立，确保审查依据的合法准确。同时还要注重培养专门的审查人员，以确保审查顺利进行。

合法性审查是重大行政决策过程中的必经程序。行政机关内部设置合法性审查机构，使决策权力在运转中就受到法律的有效控制，保证决策主体尊重法律，知法、懂法并善于用法。合法性审查是决策的前置性条件，只有通过了合法性审查，决策才能启动。

（四）责任追究机制

决策责任追究制度，是依法决策的本质要求、利害所在。十八届四中全会《决定》指出，要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，这是对决策权行使的倒逼约束，要求决策者保持对权力的高度谨慎与敬畏，在用权决策时要承担责任。一是制定重大行政决策终身责任追究法律制度。这项制度有利于厘清不同决策主体的决策内容和权责界限，明确重大决策权的归属，严格规定追究主体、追究对象、追究理由、追究程序和责任方式，增强决策事项的计划性和确定性。二是建立完善重大决策责任倒查机制，在赋予决主体决策权的同时，按照“谁决策，谁负责”的原则，对违法决策、决策不作为、决策严重失误等情形进行责任追究，明确不同责任，保证责任落实到每一个决策环节。三是完善责任追究配套制度，如建立决策评估机制，科学判断决策失误的损失，寻求多元化的决策责任追究途径。

（五）决策评估机制

健全决策评估机制，就是对已出台的政府决策的实施效果进行考核，以促进政府决策的改进与完善。决策是一个过程，因此，评估的范围是对整个政府决策运行过程的全方位评估，既包括决策活动，也包括执行活动。一是应该建立科学的评估指标，有针对性地解决决策中规范性和操作性的难题；二是确定好决策评估的时间点，因为，任何决策活动不是一蹴而就，决策的执行需要一个阶段，决策效果的显现也要有一个过程，因此，不能在决策公布后立即进行评估，这样评估的结果难以准确和完整。［6］

据悉，《重大行政决策程序条例》正在研究制定中，这为决策评估机制发挥作用提供了保障。一方面它可以针对短时间决策，尽快评估决策的效果，如工程验收等方面，及时监督检查决策是否科学；另一方面，它也可以在决策实施很长时间后评估决策效果，如在出现事故或问题后进行评估，这也为责任倒查机制提供了前提。［7］

总之，健全政府依法决策机制，关键在于完善行政决策程序，构建政府依法决策机制体系，实现政府决策全过程的依法进行，从而规范决策权力，约束决策运行；严格决策程序，确保决策合法；实行责任追究，杜绝权力妄为；运用评估结果，避免决策失误。

参考文献：

［1］杨海坤.李冰.建立健全科学民主行政决策的法律机制［J］.政治与法律，2006（3）：27.

［2］黄霈恩.依法决策是依法行政的起点［J］.中国党政干部论坛，2015（5）.

［3］刘峰等.把决策权先关进制度的笼子里［J］.学术前沿，2014（5）.

［4］张克生.国家决策：机制与舆情［M］.天津：天津社会科学出版社，2004.

［5］涂霖养.健全乡镇政府的依法决策机制［J］.劳动保障世界，2015（10）.

［6］邢亮，李国旗.健全依法决策机制［J］.求知，2015（2）.

［7］郭婷.没有依法决策，何谈科学决策［J］环境经济，2015（4）.

（责任编辑 马晓黎）

作者简介：李文，中共山东省委省直机关党校管理学教研部副教授，教研部主任（邮政编码 250014）

中图分类号：D625

文献标识码：A

文章编号：1672-6359（2016）02-0062-04

基金项目：全省党校系统党的十八届四中全会精神专项研究项目”健全依法决策机制研究”的阶段性成果