安徽社区建设推进策略研究

李邦松

（滁州市委党校，安徽　滁州　239000）

安徽社区建设推进策略研究

李邦松

（滁州市委党校，安徽滁州239000）

社区建设是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，是个系统工程。本文以安徽社区建设实践为研究对象，进行了集中性调研。安徽社区建设经过多年的推动发展，成效明显，目前进入全面推进阶段，但同时也出现不少制约发展的矛盾和问题。本文从现实发展出发，运用辩证思维，提出基础性的政策建议。

社区建设推进策略辩证思维政策建议

社区是我们党在基层执政的支撑点、社会建设的着力点，也是各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点。党的十八大、十八届三中、四中全会都强调要加强社区建设。笔者自去年7月以来对安徽社区建设情况进行了集中性调研，以期对社区建设现状进行客观判断，查找问题，分析其根源，并提出针对性的推进策略。

一、安徽社区建设进入全面推进阶段

近年来，在各级党委、政府高度重视下，安徽城市社区建设不断完善，农村社区建设逐步开展，总体上进入全面推进阶段。主要表现为：

（一）社区管理体制改革创新成效显著

按照“网格化、信息化、扁平化”的发展方向，全省各地主动作为，先行先试，创新发展，尤其是铜陵的社区管理体制改革、芜湖的社区信息化建设、马鞍山的和谐社区创建、合肥的“大社区”建设等，在全国均有较大影响。滁州的和谐社区建设、淮南的社区管理体制改革、蚌埠的社区建设创新等等，也都取得不错的成果，且具有一定的地方特色。尤其是各地都非常重视社区管理体制创新的机制建设，如滁州市的琅琊区就强调要建立“十大社区工作机制”（党建工作机制、双层网格管理服务机制、社情民意互动恳谈会机制、法律工作者进社区机制、评议监督机制考核奖惩机制、社区工作准入机制、“两代表一委员”调解机制、社区经费保障机制、社区信息化建设管理机制），提升服务能力等。

（二）社区党组织统一领导、民主自治、多元共治的社区新型治理格局基本形成，社区各项工作有序推进

特别是城市社区建设，在已经形成了“党工委一社居委一服务中心”的基本组织结构的基础上，更加注重强化党组织的领导核心作用，进一步推动社居委在居民自治和自我服务的主体建设，逐步促进社区驻区单位和组织的参与积极性，引导社区内各种自治组织的形成与完善等。这种新的社区治理格局，体现了社区治理的“资源向下，民主向前，民心向上”现代理念，也符合社区治理的扁平化、网格化、信息化、民主化的要求，在大方向上完全是正确的。

（三）社区居民自治活动稳步推进

各地普遍建立了居民代表大会制度、协商议事制度、民主听证制度等，民主决策和民主管理有效开展；在刚刚进行的新一轮社居委换届选举中，直接选举率达90%以上，其中合肥、铜陵、滁州等市直接选举率达100%，很多地方还推行了选举观察员制度，民主选举进一步规范。积极推行社区党务、居务、财务、服务公开制度，民主监督机制逐步完善。

（四）按照城乡统筹、以城促乡的要求，农村社区建设试点工作逐步、有序开展

为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，创新农村基层社会治理，提升农村公共服务水平，促进城乡一体化建设，我省各地积极开展农村社区建设试点工作。与城市社区建设相比较，农村社区建设在吸取城市社区建设经验的基础上，则更加关注各项涉农问题的社区服务定位，努力从原来的村—队组织过渡到新型农村社区组织形式，以主动适应农村经济社会发展新要求、顺应农民群众过上更加美好生活的新期待。

（五）社区基础设施、服务平台建设不断加快，信息化建设逐步展开，各项保障机制逐渐完善

尤其是文化、体育、健身、聚会等社区基本公共服务设施的规划和建造越来越得到更多的重视，社区环境得到很大改善；对社区工作人员的培训活动和针对社区居民的宣传、教育、引导活动越来越多地开展起来了；旨在倡导各具特色的社区共同价值观的社区文化活动主体，如社区歌舞队、社区互助组织等率先得到资助、组织和成长；等等。

二、社区建设中存在的几个突出问题及其根源

（一）面临的问题

安徽社区建设在取得了显著成就的同时，也面临一些突出问题需要关注。

1.社区职能庞杂，负担过重

问卷调查显示，目前安徽省社区承担的各类工作事项平均约为44项，其中协助政府部门开展的工作达34项，包含100多个小项［1］。除为社区居民开展日常服务管理工作外，社区负担还具体表现为“八多”：（1）机构牌子多，有关部门的“工作进社区”变成了“机构牌子进社区”，虽屡经清理，目前平均每个社区仍有机构牌子13块，最多的甚至有80块牌子，某社居委组织机构一览表共列出32个职能机构，而该社区仅有12名工作人员。（2）台帐资料多，全省平均每个社区每年要建立的台账达17类，最多的要建立大大小小台账达247项。（3）调查报表多，社区要经常参与一些调查统计工作。一些专业性很强的调查，如文物古迹摸底调查、名贵树种普查、小区管网清查等，已超出了社区工作人员现有的知识范围。此外，大量的工作需要通过报表等文字材料形式上报有关部门，平均每个社区每年要上报的各种报表和材料约71件。（4）盖章确认多，要求社区盖章证明的事项五花八门，达90多项，有的事项，如证明损毁的钱币不是居民故意造成的等，社区根本无法证明。（5）会议活动多，全省平均每个社区每年要参加有关部门组织的会议约58次，个别地方的社区一年要参加会议200多次，有时一个社区的几名工作人员要同时参加不同的会议。社区要开展的创建活动也比较多，约有20多项，叠床架屋式的创建活动给社区带来了巨大压力。（6）领导检查多，平均每个社区每年迎接的检查活动达45次，最多的达348次，还有没有统计的各级各部门领导的临时性调研、指导等。（7）临时任务多，像“三小车”整治、拆迁抽调、“三边三线”清理等各式各样临时性任务不断出现，且大多任务重、时间急、需要人手多。（8）评比考核多，上面开展的各式各样考核评比活动几乎都会落实到社区，全省平均每个社区每年接受的常规考核有13项，极个别地方甚至于多达251项。

2.社区居民自治及参与有关社会监督活动有待加强

一是社居委投入社区居民自治的时间和精力有限。按照普遍的新型社区建设的组织架构设计，社区党工委全面领导社区工作，主要职责是社区党建，以党建促社建；社区公共服务中心负责落实政府部门公共服务和行政职能；社区居民委员会则是按照《城市居民委员会组织法》的要求，依法履行自治职责，协助政府完成有关社区建设任务。从理论上来看，这种组织架构科学合理，各组织之间职责明确、各司其职。然而实践中，社区普遍地延续老的运行办法，导致部门职能混乱、机构混编、人员混岗、效能不高。特别是居委会缺乏应有的相对独立性，其工作人员往往被以“一岗双责”等名义，安排了大量的非本职工作，导致社区行政化倾向本欲削减反而加强。因社区行政化倾向加剧，社居委缺少足够的时间和精力开展社区居民自治活动，社区居民自治问题容易被忽视。调查显示，只有约48%的社居委认为应组织动员社区居民参与社区治理，47.4%的社居委认为应规范社区民主选举，推进社区事务民主决策、民主管理、民主监督。

二是社区居民及驻社区单位参与社区治理热情不高。调查显示，社区居民对社区公共事务和公益事业的参与率约为68%，离80%的达标要求还有相当差距，还有约10%的受访者不知道自己所在社居委的位置，约27%的受访群众未曾参加过社居委换届选举投票。此外，驻社区单位参与社区建设的积极性、主动性不高。

三是参与有关社会监督活动刚性不足。居民对政府及其职能部门、驻社区单位和市政服务单位的监督评议，在一些地方没有作为政府实施考核和管理的重要依据。

3.社区服务管理体系尚不完善

一是社区服务管理内容有待丰富拓展。从社居委反映的情况来看，各社区协助有关部门开展的服务管理主要以低保、医保、再就业、卫生计生服务、社区矫正、安全生产、治安防范、矛盾化解等内容为主。从居民反映的情况来看，居民大量需求的养老、托幼、保健、娱乐、家政、引导居民增收致富等方面的服务发展不足，社会化、专业化水平不高。

二是社区服务管理主体需要多元化、规范化。社会化、市场化社区服务管理机构发展滞后，社会组织承接政府转移职能、开展公共服务的能力不强，社区服务类社会组织尤其薄弱。目前全省登记和备案的各类社区服务类社会组织共5699个，在数量上不及沿海发达地区，在分布上也很不均衡，不少社区甚至还是空白。志愿服务、互助服务总体落后，在册的志愿者占居民的比例仅为4.15%，与省委提出的10%的目标尚有很大距离。

三是社区服务管理方式和手段亟待创新，尤其是网格化服务管理还不够清晰：由于网格细分不够、网格舆情掌握不及时、网格划分变动频繁、管理人员频繁变动等原因，导致网格服务和管理都难以做到及时、准确、高效。

4.社区办公经费仍显紧张，社区工作队伍建设急需加强

突出表现为社区经费来源单一且不足，办公条件需进一步改善，尤其是社区信息化建设明显滞后、社区各项服务活动的开展缺乏资金支撑。而且，社区工作人员能力素质有待提高，人手不足与人浮于事并存，工资待遇偏低且又缺乏激励机制等因素的存在，直接影响社区工作队伍的稳定等。

5.发展不够平衡

主要表现为地区之间、城乡之间的社区建设水平存在着明显差异。一是区域之间差距大。安徽省南北跨度大，涉及淮河以北地区、江淮之间地区、长江以南地区三大区域，发展水平、资源状况、地理文化、风土人情等均存在较大差异，地区之间的较大差异，客观上造成社区建设上的区域不均衡，从整体上看，省会合肥及长江沿线的马鞍山、芜湖、铜陵等地的社区建设明显快于或者优于其他区域。二是城乡之间的社区建设差距大。由于发动时间存在巨大差异 （城市社区建设已经经历了至少四次大的自上而下的政策性推动，农村社区建设则刚刚起步），经济社会发展水平存在差异，社区主体人群素质存在差异，投入保障水平也存在巨大差异等，加上涉农社区职能上的不同，城乡社区建设水平客观上存在巨大差异。

（二）症结与根源

上述问题，围绕着社区建设和发展的职能问题、运行机制问题、出现上述问题，一个重要的症结就是“下变上不变”，基层社区治理改革、发展、建设搞的风风火火，街道以上机关单位涉及社区工作却不为所动，没有作因应变化，还是按照原来的方式方法、办事程序、考核办法等来运行和推动工作开展，上级党的领导方式、政府职能不转变，严重制约社区建设。究其根源，体现在国家和社会治理体制方面，就是“政府行政治理强调的纵向秩序整合机制与社会力量参与治理借助的横向秩序协调机制不相容”［2］，这是当前各地社区治理领域的面临的根本矛盾。

三、推进安徽社区建设的策略建议

社区建设是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，是个系统工程。课题组从现实发展出发，运用辩证发展思维，按照坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的方针，提出几点基础性的政策建议。

（一）坚持“顶层设计”、分类指导与基层创新并重，社区建设不搞单一模式

社区建设，科学规划先行。当前，社会治理普遍缺乏顶层设计，管理社会的各个部门往往以自己的利益最大化为目标，导致社会政策碎片化。加强社区建设的“顶层设计”，首先就要求各级党委政府加强社区建设的领导指导，加强涉社区法规、政策建设；要求党委政府重视自身建设，尤其是服务型马克思主义执政党、服务型政府建设；推进县级政府及其职能部门涉及社区的工作方式变革；发挥专业智囊组织在“顶层设计”中的决策咨询作用。

重视基层创新，就是要鼓励各地方政府因地制宜、因时制宜，积极探索社区建设的有效途径。要允许各地对社区治理架构进行大胆创新，容忍失误和临时性局部性反复，不搞“一刀切”。大力推进标准社区建设，积极引导示范社区建设，鼓励精品社区建设。

坚持“顶层设计”与“基层创新”并重，就是通过纵向性的行政管理体系改革与横向性的多元参与共治的社区治理体系建设之间相容相促，这是化解社区建设问题的治本之策。

（二）坚持“减负”与“增权”并重，厘清社区职能

职责明确是社区建设的前提。而当前社区建设中存在的一个大的弊端，就是职责模糊不清、职能庞杂，导致社区负担过重。如何“减负”？关键在于对照中央《进一步开展社区减负工作的通知》提出的“减负七条”，尽快成立专门小组，研究制定社区减负的三项制度（社区工作四项清单、社区综合考核评比制度、社区印章使用范围清单），并按照中央“建立社区公共服务事项准入制度”的要求，对社区现有工作事务进行梳理，设定“负面清单”。一些与服务居民无直接关系的工作如招商引资、行政执法、社会调查等，更多地采用激励方式而不是任务考核方式引导社区积极参与。这样，既给社区减负、使得社区工作“行有所依”，也倒逼各职能部门因应变化，主动理顺和社区的关系。针对社区负担过重的“八多”现象，开展“减牌子、减台账、减会议、减考核、减事务”等专项行动，切实为社区“减负增效”。就社区考核各式各样的考核来说，考虑到社区自治的组织性质，建议取消几个“一票否决”，同时统一设立综合性的“和谐社区”建设的年度考核，其余的考核评比基本上与其重复，或者是其中的一个考核内容，尽量取消。

社区职能庞杂，既表现为负担过重，又表现为权利缺失。减负的同时，给社区适当“增权”“放权”也很有必要。调研发现，一是社区目前急需协商权和拒绝权，即对于社区法定职责之外的各种事项的进入，不再实行以往那种上下级任务分配模式，而是采用协商的方式，社区拥有协商权；对于不符合社区工作实际的，社区拥有拒绝摊派权。二是在社区自治方面需要“放权”，包括社区民主选举权、社区事务决策权、日常管理权、财务自主权、内部监督权等，给予社区人力、财力等更加充分的自主权。

（三）坚持“一元化领导”与“多元共治”相结合，完善服务型社区治理机制

在厘清社区职能的基础上，需要完善社区内部治理机制。我省社区建设中，基本形成了“社区党组织+社区服务中心+社区居委会”的“3+”组织模式与治理机制。一是强化以党建带社建。社区党组织是党在社区全部工作和战斗力的基础，是社区各类组织和各项工作的领导核心。社区居民委员会、社区工作站及社区各类社会组织应自觉接受社区党组织的领导，在社区党组织的统一领导下开展社区居民自治，实施公共服务管理。社区党组织的自身建设只能加强，其领导作用只能强化。要以服务型社区党组织建设为方向，发挥社区党组织“总揽全局”的领导核心作用，其关键是要开展丰富有效的社区党建活动，以活动作表率，以活动树形象，以活动聚民心。二是在各地基本设立了服务中心的良好基础上，继续开展社区综合服务中心大厅达标建设，并以社区居民服务需求为导向，进一步扩展服务内容、精简服务程序、提升服务质量。三是社区居委会要集中更多精力于居民自治和公共服务。其中的关键是保证居民委员会要有足够的时间、空间、精力、动力开展自治活动。要尽量避免长期抽调居委会工作人员去完成其他任务，同时要完善考评机制，弥补社区各种公益性项目开展过后无法延续、没有经费保障、缺乏考评机制的缺陷。四是在理顺社区内三大组织关系的基础上，还要按照“三社联动、两工互动”的新思路，建立起以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑、社区志愿者为依托的联动机制，实现社区建设、社会组织建设、社会工作、社区志愿服务互惠融合、优势互补、协调发展的新格局。

（四）坚持“专业化”与“信息化”并重，提升社区治理的精细化水平

在 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，关于社会建设提出来一个崭新的命题，就是“推进社会治理精细化”［3］。这个新要求，可以看作是中央对于过去的社会治理中客观存在“粗放式管理”、“粗放式治理”问题的某种反思。作为社会治理的基础和基层平台的社区建设，作为社会治理的支撑点和着力点的社区治理，首当其冲地要率先落实和体现这个新要求，即“推进社区治理精细化”，社区治理的精细化，当然应该包括社区职能定位的精准化、社区工作内容的清单化和工作程序的制度化、社区网格管理服务的深入化、社区治理的法治化、社区文化生活的特色化等等命题，从根本上来看，其落脚点还是在于社区服务的精细化。目前影响社区治理精细化水平提升的两个基本因素，就是人的现代化与服务手段的现代化问题。人的现代化问题，指社区工作主要由专业的社会工作者承担，管理和服务走向“专业化”。中国香港和台湾地区以及新加坡、韩国、美国等地的社区发展比较成熟，他们的社区工作人员普遍受过专业化训练，走的是专业化和职业化道路，很值得我们借鉴。社区工作专业化是一项系统工程，需要长期努力：一是大力加强现有社区工作人员系统化培训、轮训力度，提升专业水平；二是大量招聘素质较高的大学生和社会精英充实社区队伍；三是鼓励具有专业化水平的社会人员“兼职”参与社区建设；四是加大高校社会工作方面的专业设置、课程训练和招生数量；五是建立社区工作人员基本能力专业资格考试制度，逐步实现持证上岗；六是开展专业社工和志愿者注册制度。

服务手段的现代化问题，突出表现为社区信息化建设水平普遍不高。从宏观方面看，首先需要研究和制定建设标准，用于规范和指导社区信息化建设，保证建成后系统的可维护性、可扩展性。其次需要由省、市政府统一部署协调各相关部门，以市为单位，构建统一的社会服务管理综合信息平台，目的在于推进部门联动、上下贯通、整合资源、信息共享和业务协同，做到一点受理、全城通办，真正实现“零距离”联系服务社区居民。从社区自身建设看，就是推动“智慧社区”建设。通过社区信息基础设施建设，社区信息资源（至少包括社区长驻和流动人口基础信息、社会矛盾联动化解信息、社区综合服务信息、电子政务信息等）的有效开发与利用，充分利用物联网、移动互联网等新一代信息技术的集成应用，逐步实现社区办事流程的网络化、文档处理的数字化、社区运行状态监控的实时化等。

（五）坚持“软”“硬”兼施、刚柔相济，推进社区治理法治化

社区建设的全面推进，离不开强有力且持续的经济支撑和不断完善的政策保障，必须有稳定的组织体系和充足的资源，而要做到这一点，必须高度重视社区建设的制度化和法治化建设。党的十八届四中全会也明确提出：“推进基层治理法治化，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用……建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。”［4］推进社区治理法治化，要坚持“软”“硬”兼施、刚柔相济。一方面，要高度重视并积极落实涉及社区治理的国家法律法规等 “硬法”建设。当前首要的是积极落实中央新近颁发的关于社区减负、社区协商、农村社区建设试点等文件要求，并结合我省实际尽快制定实施意见和实施细则，依法加强党对社区的领导，依法明确各类治理主体之间的相互关系，依法厘清社区工作职责，依法促进基层社区民主，依法维权、调处社区纠纷等。另一方面，还要高度重视细化、深化社区内部的各项制度和运行机制建设、以及社区公约、村规民约等社区“软法”建设，为社区治理法治化提供坚实的法治文化基础。加强社区“软法”建设，首先要具体化、细化社区内部的民主选举、民主管理、民主监督等各项制度和运行机制，使得社区各项工作做到规范运行、有序开展；其次是要梳理、发掘、规制已有制度和约定，尽量成文并公示，提高规范性和透明度；再次是要在制定村规民约和社区公约的基础上，制定社区内部议事、决策、执行、处罚和解决纠纷的规则和具体程序等，做到社区事务公开、公正；还要加大社区“软法”宣传、鼓励参与，提高居民认同感，并创新利益诱导和柔性处罚等实施机制，提高实效性。

社区作为城乡基本公共服务和基层社会治理的基本平台，其建设越来越受到各级党委、政府的高度重视，越来越受到广大群众的普遍关注，也越来越引起各类非营利组织和经济组织的重视。在安徽省委最近通过的“十三五规划建议”中，提出了“加强和创新社区治理，提升服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”的新要求，与中央的“十三五规划建议”相比较，我省更加关注社区治理体制的创新问题。我们要以更大的政策力度、更多的资金和人才支撑、更加积极的实践探索、更加及时的分类指导，实现社区建设的协调、统筹推进。

［1］参见安徽省综治办、安徽省民政厅社区建设联合调研组调研报告，2014.

［2］顾朝曦.社区治理现代化探索研究［M］.北京：人民出版社，2015.

［3］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议［EB/OL］．新华网.

［4］《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本［M］.北京：人民出版社，2014.

责任编辑：裴 斌

2016—03—04

李邦松，滁州市委党校马基教研室副教授。