改革开放以来山东社会保障建设的演进路径解析

王妍舒 李 齐

改革开放以来山东社会保障建设的演进路径解析

王妍舒 李 齐

改革开放以来，山东社会保障建设经历了近40年的发展历程，在回顾发展历程的基础上，全面总结山东社会保障建设的演进路径对于山东省全面建设小康社会、推动社会各项事业长足发展具有重要的意义。山东社会保障建设经历了四个发展阶段：社会保障建设的恢复与变革前的准备阶段；为国有企业改革配套，社会保障建设缓慢变革的阶段；为市场经济服务，社会保障建设急剧变革的阶段；新型社会保障制度全面建设和社会保障建设全面开展的阶段。山东社会保障建设体现出了由“单位人”向“社会人”转变、由“分割差异型”向“统一均衡型”转变的路径特征。

山东；社会保障建设；发展阶段；演进路径

一、山东社会保障建设的发展历程

社会保障是与新中国经济发展相伴而生的一种制度安排，在党中央和中共山东省委的战略部署下，山东的社会保障建设呈现出与国家层面的社会保障改革相一致的阶段特点，根据郑功成的考察结论：“1986年以前的社会保障政策变革只是为了延续原来的国家—单位保障制，进入1986年后则真正出现了社会保障制度进入重大变革时期的明显迹象，虽然这种迹象并未立即变成客观事实。”［1］据此，将山东社会保障建设的发展历程梳理为四个重要的阶段。

（一）社会保障建设的恢复与变革前的准备阶段（1978—1985年）

1978年，中国共产党召开第十一届三中全会之后，国内的政治建设和社会建设为社会保障的恢复与变革提供了良好的环境。这一阶段党中央召开的代表大会开始提及社会保障的相关内容，诸如1979年中国共产党第十一届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，1984年中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，1985年中国共产党第十二届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议（草案）》。反映了1978—1986年间党中央和中共山东省委在社会保障建设方面主要进行的是恢复和重整工作，保障对象主要是贫困地区、农村地区的老弱病残以及城市的困难职工，保障目标是提供基本的救助服务，使广大人民的生活水平达到“安全线”标准，维护社会的稳定，具体保障措施集中于养老制度、医疗制度和农村社会保障。

在养老制度方面，1978—1986年是中国传统养老保险制度发展过程中的一个重要年份。国务院出台政策妥善安置在国家新民主主义革命和社会主义革命中作出宝贵贡献，由于年龄和身体关系不能继续正常工作的干部。在中共山东省委的指示下，山东省各地市纷纷采取具体措施，对无劳动能力、生活困难无着的孤寡老人提供保障。对恢复在“文化大革命”期间被破坏的养老制度起到了重要的作用，体现了国家和山东省在发展经济的同时，关心、爱护老年人的传统原则，为今后养老政策的进一步改革做好了铺垫。在医疗制度方面，“文化大革命”十年动乱期间，医疗制度陷入极度混乱状态，劳保医疗变为企业自保，严重加大了企业的成本负担。享受公费医疗和劳保医疗的职工几乎免费获得全部的医疗服务，医疗资源浪费严重，不合理需求持续攀升。这一阶段医疗制度建设的重点是解决医疗费用支出过高、医疗服务提供过多的不合理现象，对医疗领域的相关行业和产品进行约束。在农村社会保障方面，长期以来实行的严格的社会身份制度将城乡划分成明显的二元结构。新中国成立后，首先建立起了以城镇职工为主要保障对象的社会保障制度，随着社会保障制度不断得到建设，保障对象逐步扩大到广大的农村人口，这一时期以农民的自我保障为主。

（二）为国有企业改革配套，社会保障建设缓慢变革的阶段（1986—1992年）

1986年，全国人大六届四次会议审议批准的《国民经济和社会发展第七个五年计划》单独设章对社会保障的社会化改革问题做出明确说明：“改革社会保障管理体制，坚持社会化管理与单位管理相结合，以社会化管理为主。”［2］国家提出社会保障的社会化原则，标志着社会保障制度进入重大变革时期，单位包办社会保障事务的做法逐步减少，个人的缴费责任得到重视。在体制转轨的要求下，山东社会保障建设在这一阶段的主要特征是社会保障制度作为国有企业改革的配套措施而存在，并将单位管理与社会化管理相结合。1989年中国共产党第十三届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》，1986年《山东省国民经济和社会发展第七个五年计划》都反映了这一时期党中央和中共山东省委建设社会保障的重点是将社会保障的单位管理和社会化管理相结合，凸显了社会保障顺应经济体制转轨、为国有企业改革配套的作用。

在养老保险方面，养老保险的社会化模式逐步推开，企业保障的做法逐渐消失，山东省加快了养老保险在全省范围内的社会统筹工作，这一时期有关养老保险的文件体现了合同制工人开始和企业共同负担缴纳保险费的义务，提高了全社会对于养老保险社会化的重视。在医疗保险方面，自河北省石家庄试点离退休人员的医疗费用社会统筹之后，医疗保险领域的社会化改革正式起步。改革一方面从健全规章制度和加强教育监督上继续加大对公费医疗严重超支现象的解决力度，另一方面全面推进医疗费用的社会统筹，提出医疗费由财政与个人、企业与个人共同负担的设想。在失业保险方面，20世纪80年代中期，中国的经济体制改革进入全面展开的阶段，国营企业逐步被推向了市场，成为自主经营、自负盈亏的独立经济实体，在改革企业劳动用工制度、淘汰经营管理不善的企业过程中，大量的企业职工被迫退出劳动力市场，难以通过工资性收入维持基本的生活水平。在这种时代背景下，国家建立了失业保险制度。山东省颁布政策文件明确了失业保险金的来源是由国家机关、事业单位和社会团体按合同制工人标准工资总额的1%按月缴纳，高度重视经济发展过程中的劳动力就业问题。在农村社会保障方面，山东省对传统的农村社会保障进行改革开始于1986年，农村“五保”制度、农村救灾救济制度、农村最低生活保障制度、农村合作医疗制度和农村社会养老保险制度进入全面发展阶段。

（三）为市场经济服务，社会保障建设急剧变革的阶段（1993—1997年）

90年代以来，国家把社会保障建设的重点放在养老、医疗、失业和社会救助上，以此来适应国有企业改革和经济体制转轨的需要。1995年，山东省逐步形成了养老、医疗、工伤、女职工生育等多功能、多层次的社会保险体系，相继开展企业补充养老保险和储蓄性养老保险，不断增强社会保险的服务功能，在40多个县市实现了养老金的社会化发放，主要目标是进行社会保障的社会化改革，消除单位保障制遗留下的种种弊端。

在养老保险方面，重点集中在深化养老金的社会统筹与个人账户相结合的改革上，主要改革对象是企业职工，进一步对之前确立的养老保险制度进行发展和完善，建立起基本养老金的正常调整机制。山东省在很大程度上解决了以前的基本养老保险制度不统一、企业负担重、统筹层次低和管理制度不健全等问题，根据山东省企业职工的实际情况统一了企业的缴费率、个人账户的规模和基本养老保险金的计发办法。在医疗保险方面，山东省在探索解决医疗费用支出过大、医疗服务成本过高的问题时，从体系制度上着手，根据党中央的精神指示，以职工医疗保险制度取代公费医疗和劳保医疗，进一步明确了医疗保险领域实行社会统筹与个人账户相结合，个人的权利与义务相统一。在失业保险方面，主要任务是在制度建立的基础上，对失业保险的实施范围、保障水平、基金统筹层次等方面做出明确规定，扩大保障范围，积极应对经济体制转轨和企业改革过程中引发的矛盾和问题，极大地缓解了山东省的就业压力，发挥了失业保险对促进经济发展的重要作用。在救助制度方面，20世纪90年代以来，受国际上经济全球化和东南亚金融危机的影响，中国城市出现很多经济、社会矛盾，下岗和失业现象增多，城市贫困人口的规模增大。山东省根据各地市的经济发展情况，合理确定保障对象的范围和保障标准，改革传统的社会救济制度。在农村社会保障方面，从1997年开始，山东省有条件的地区逐步建立了农村居民最低生活保障制度，通过宣传教育提高农民自我保健和互助共济的意识，动员农民积极参加农村合作医疗，引导农村五保工作走向规范化建设。这一时期的建设与现实的经济承受能力和传统文化习惯是相适应的，尊重了各地市的实际发展情况，改革效果明显。

（四）新型社会保障制度全面建设和社会保障建设全面开展的阶段（1998年至今）

这一阶段的社会保障建设在继续深化养老、医疗、失业和社会救助的同时，不断探索基金的征管和属地化管理办法，山东省社会保障制度的总体框架初步建立起来，社会保障作为一项基本的社会制度在建设。

在养老方面，山东省进一步完善相关政策法规，注重提高社会统筹的层次，加强基本养老保险的基金管理和调剂力度，并探索养老保险的社会化管理方式，鼓励社会力量参与养老事业，加快发展养老服务产业。在医疗方面，坚持基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合，并逐步探索实行医疗改革，推动大病统筹、属地化管理等重大问题实现新的突破。在失业保险方面，进一步扩大保险覆盖面，从失业保险金的申领、发放和保险关系转迁等方面不断完善制度，注重失业保险的保障和激励作用，将其与一系列的就业服务和就业培训相结合，促进劳动力就业。在救助方面，明确最低生活保障的覆盖范围、保障标准和资金来源，将城市居民最低生活保障纳入法制化建设的进程；在全省建立低保、农村特困户救济、五保户供养、灾民救济、城市流浪人员救助以及医疗、教育、住房等社会救助制度，一个覆盖广泛的“安全网”逐步形成。在福利制度方面，国家对社会福利社会化的含义做出明确阐述，立足我国社会主义初级阶段的基本国情并结合党的十五大精神，提出探索与社会主义市场经济体制相适应的社会福利事业管理体制和运行机制。在农村社会保障方面，明确了新时期的工作思路，特别强调完善农村社会救助体系，山东省发布文件明确农村低保建设遵循的基本原则，并对标准的确定与调整、对象的确定、待遇的申请、审批与发放等具体事项做出了规定。

二、由“单位人”向“社会人”转变的演进路径

改革开放以来，随着经济体制转轨，社会经济结构发生大的转变，单位和个人利益日益多元化。考察1978年至今的发展历程，山东社会保障建设呈现出明显的由单位保障制向社会保障制的转变特征，山东社会保障逐渐实现了政府主导与社会各方共同负担责任的路径模式。

山东在计划经济时期建立的以社会救济、社会福利和劳动就业为主要架构的社会保障制度是一种国家出资，单位管理的制度模式。在这一模式下，国家—单位—个人之间形成了强烈的依附关系，单位作为国家的附属物，并不自负盈亏，个人作为单位的附属物，享受着单位提供的“从摇篮到坟墓”的一切保障。改革开放后，多种所有制经济实体发展速度较快，国有企业被推向市场，原有的传统保障制度暴露出一系列弊端。首先，单位保障制的覆盖范围狭窄，城市非全民所有制单位与个人、广大农村集体及个人均无法享受到全面的保障；其次，单位保障制下的保障项目不健全，没有建立失业保险，单位终身制使得“铁饭碗”、“大锅饭”的观念根深蒂固；再次，单位保障制的保障资金来源单一，全部费用由国家负担，加重了国家的财政压力。山东社会保障传统的“单位人”模式无法适应改革后建立的社会主义市场经济发展的要求，社会保障改革势在必行。

山东社会保障初期的改革没有彻底放弃单位保障的制度安排和管理方式，是一种渐进的探索过程。直到1993年中国共产党第十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干重要问题的决定》（以下简称《决定》），提出社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等，并明确将社会保障制度作为发展市场经济的重要支柱之一，推动了社会保障的社会化改革。中共山东省委省政府以《决定》为依据，在总结80年代和90年代初山东改革初期经验的基础上，对山东省社会保障建设进行了宏观规划并要求各相关部门结合工作职能和实际情况制定具体政策，初步形成了山东社会保障体系的框架，山东社会保障体系正式开始独立于企事业单位之外，将传统保障中的“单位保障”转变为真正意义上的“社会保障”。此后，在山东社会保障的社会化建设过程中，企业依法定期缴纳社会保障税，不再承担保障责任，新的社会保障体系的运行不再依附于企业，也不再是企业制度的一个组成部分。社会保障开始成为山东省发展市场经济的一项配套措施。 2000年，中国共产党第十五届五中全会通过的《中共中央关于制定“十五”计划的建议》（以下简称《建议》）将社会保障作为一项基本的社会制度进行建设，并在继续深化各保障项目的基础上，开始探索社会保障行政管理和基金征管的社会化方式。

山东社会保障在近40年的改革历程中走出了一条由“单位人”向“社会人”转变的路径，国家主导，企业、个人及社会各方共同负担保障责任的国家—社会保障制完全取代了国家负责、单位包办的国家——单位保障制。党中央、中共山东省委省政府颁布和出台的政策法规文件发挥了宏观调控的总体效应，实现了国民社会保障观念的更新，全社会都参与到社会保障建设中，让社会保障真正成为一项国家既要负责任，同时又不能由政府包揽全部事务的社会事业。

三、由“分割差异型”向“统一均衡型”转变的演进路径

建国以来，山东省形成的社会保障项目具有明显的分割差异特征。一方面，受城乡二元户籍结构的影响，社会保障被分割成城乡两种不同的制度设计，体现在保障水平、资金来源、管理体制等不同标准中；另一方面，受经济体制改革的影响，社会保障在不同所有制、不同单位之间存在差异。

（一）分割走向统一

2006年，国务院公布的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确指出：“要加快建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制，实行城乡劳动者平等就业的制度，建立健全与经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障制度。”［3］统筹城乡社会保障是一项长期而艰巨的任务，尤其是大力建设农村社会保障，不仅要解决短时期内的矛盾，更重要的是要使制度长久持续，在改革的过程中注重城乡社会保障在保障标准和统筹层次上的衔接。山东省在解决城乡社会保障分割问题的过程中，坚持公平性、统一性、可持续性。针对山东省城镇与农村的复杂情况，中共山东省委省政府致力于逐步消除城乡过大的社会保障差距，从改革和创新社会保障的制度建设、机制运作的环境、行政管理的体制等方面为社会保障的城乡统筹创造条件。

最低生活保障建设是统筹城乡社会保障的起点。进入常态化运行之后，中共山东省委省政府从养老、医疗、失业、社会福利等方面进行了综合的城乡统筹，以致力于消除城乡壁垒，促进农村剩余劳动力向城市转移，在全省形成统一的劳动力市场。统筹城乡社会保障很重要的一点是要考虑到弱势群体的利益补偿，失地农民就是社会保障改革中重要的弱势群体。山东省的农村数量较多，在全省进行统筹城乡社会保障的建设中，遵循了因地制宜的原则。尤其是在新农村改造的过程中，出现了大量的失地农民，成为近些年农村社会保障建设中的重点关注对象。济南市三涧溪村采取积极引入工业园区，成立花卉园林种植合作社、黑猪养殖合作社等，把农民从土地中解放出来，逐渐淡化失地农民对土地保障的强烈依附，让失地农民有获得工资性保障的机会，从而有效地化解了农民失地后需求得不到保障的问题。

山东省着力建设的公平有效、完善统一的社会保障制度有利于打破长期形成的城乡分割状态，保障各类劳动者均有享受社会保障的权利，建立完善的社会保障“安全网”，增强城乡社会文明程度，实现社会稳定和发展。

（二）差异走向均衡

社会保障制度在我国发展至今，历经“平均主义”、“效率主义”、“社会公正”、“差序平等”等的价值演变，逐渐形成了以公平正义为核心的基本原则导向。制度的不同影响着公平正义目标的实现，影响着劳动力在市场经济条件下的自由流动，容易加剧贫富差距的程度。中共山东省委省政府颁布了一系列政策文件解决山东省社会保障存在的差异问题，引导社会保障的内容和形式走向均衡，在各地市、保障项目、保障标准之间基本实现了统一，其中以机关事业单位养老保险改革最为典型。

机关事业单位养老保险始建于20世纪50年代，成型于1978年，根据国务院下发的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，山东省相应地对干部的退休条件、待遇标准等事项进行了规定。建国后，机关事业单位养老保险曾为妥善安置老弱病残干部，维护社会稳定发挥了巨大的作用。但随着经济体制改革，这一制度暴露出了诸多弊端，养老保险“双轨制”运行造成机关事业单位与企业之间养老保险关系转移接续困难，影响了劳动力的合理流动；同时，机关事业单位与企业之间的养老金待遇不平等，难以进行统筹协调，拉大了劳动者之间的待遇差距。为此，中共山东省委省政府从两方面采取措施，解决机关事业单位与企业之间的不均衡问题，一是改革机关事业单位养老保险，2015年发布了《山东省人民政府关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的实施意见》，明确对山东省按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，以有效衔接、正常调整为原则，改革了基本养老金的计发办法，建立了职业年金制度；二是建立企业退休人员基本养老金调整机制，稳步提高企业退休人员的待遇水平，缩小企业人员与机关事业单位人员退休待遇的过大差距。

统一均衡的社会保障是现代文明的象征，山东省在继续抓好养老、医疗、失业、社会救助等基本保障项目的同时，不断重视确立均衡的社会保障标准，统一价值理念、目标方向和指导原则，允许各地市和各部门根据实际情况采取具体的方式方法，通过制度衔接、广覆盖、保基本来实现社会保障的均衡发展。

［1］郑功成.中国社会保障制度变迁与评估［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［2］国民经济和社会发展第七个五年计划［Z］.1986.

［3］中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见［Z］.2006.

（责任编辑 刘晓明）

王妍舒，山东师范大学公共管理学院硕士研究生；李齐，山东师范大学公共管理学院讲师 （邮政编码250014）

C913.7

A

1672-6359（2016）03-0063-04

山东省社会科学规划研究项目“改革开放以来山东社会保障建设的路径与经验研究”（15CDSJ20）阶段性研究成果