党群协商法治化：党群关系发展的一个向度

冯连军 王旺胜

党群协商法治化：党群关系发展的一个向度

冯连军 王旺胜

执政党与群众的关系涉及国家、政党和社会的方方面面，如何有效改善党群关系，具有多维视角。党群协商以协商民主为视角切入研究党群关系，强调在平等、理性、共识的基础上构建新型党群关系。当前，党群协商的实践成效显著，但依然存在主体不平等、协商不规范、结果难落实等方面的问题，而要解决这一现象，必须推进党群协商的规范化、程序化、制度化，即协商法治化。法治是一种基本思维方式和工作方式，只有严格遵循依法治国基本方略，从理念层面、制度层面和行为层面，规范协商主体、明确协商内容、完善协商形式、监督协商过程、落实协商结果，才能使党群协商符合理性、改变偏好、达成共识，做到既符合协商理念，又经得起实践检验，改善党群关系现状。

依法治国；协商民主；党群关系；协商法治化

党的十八届四中全会指出全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。［1］而实现这个总目标，必须“坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发”。［2］另外，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议上指出，“社会主义协商民主在我国有根、有源、有生命力……是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。［3］本文以此为背景，分析协商民主理论在我国民主建设领域的应用与发展，提出协商法治化的概念，探讨党群协商的法治化途径，以期为党群关系的健康发展提供一个向度。

一、党群关系发展面临的困境与出路

在我国，党群关系主要是指中国共产党和人民群众以及各类社会组织之间的关系。党群关系的健康发展关乎执政党地位的巩固、人民群众利益的维护、社会组织的可持续发展、民主法治建设的进程以及中华民族伟大复兴等重大课题的研究与实现，必须加以重视。当前党群关系的总体是好的：社会的全面进步和人民生活水平的不断提高，是党群关系发展的物质基础；各种亲民、惠民、利民政策的推出，为改善党群关系提供了政策支持；党群联系制度化渠道不断拓宽，为改善党群关系提供了有效途径；基层民主建设稳步推进，为改善党群关系提供了直接动力……但是，在国内外形势发生深刻变化的新的历史条件下，在充分肯定党群关系主流趋好的同时，我们也并不否认党群关系在某些方面还存在一些不健康、不和谐的因素，党群关系发展面临一些困境。

（一）党群关系面临的困境

随着全面深化改革的不断推进，处于转型阶段的中国社会机遇与挑战并存。这种机遇与挑战在党群关系发展中表现得尤为明显：一方面，中国共产党已经完成了从革命党向执政党，从全能型政党向服务型、学习型和创新型政党的转变，无论是执政能力和水平，还是社会功能拓展都大为改观；另一方面，改革进程中产生的各类社会矛盾和利益冲突不断加深，社会阶层分化不断加剧。这一现象的直接后果就是群众的利益诉求更加多元化、分散化，群众对执政党的要求和标准也更为严苛，从而导致党群关系的紧张和群众工作压力的剧增。这些因素和困境主要有以下几个方面：

1.群众话语权较弱，思想隔阂有待弥合。形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风作为党内脱离群众的四种不良作风，历来为执政党所坚决反对，但是依然在党内或多或少地存在，这严重损害了党群和干群关系，这些行为和现象的存在客观上造成了党群、干群关系的不平等，导致群众利益受损、话语权下降。部分党员干部脱离群众、急功近利，缺少现代民主意识和服务意识，这些现象对群众心理产生了消极影响，党员干部和群众情感产生隔阂。

2. 民主法治不完善，群众利益难以维护。新中国成立以来，党和政府出台了一系列法律法规，贯彻落实民主法治精神，尤其是在广大农村地区效果并不明显。这导致部分群众利益难以维护，影响党群关系。

3. 工作方法较落后，时代性特征不明显。少数基层党组织未能根据党群关系面临的新情况、新变化、新特点，及时转变党领导群众的方式和做群众工作的方法。一方面是因为“党的群众工作的手段落后、形式单一，不能适应群众思想多元化、宣传手段多样化的需要，群众思想政治工作缺乏灵活性、针对性”；另一方面是因为“不能与群众平等相待、相互交流，仍然习惯于‘我说你听’的传统说教，群众思想政治工作缺乏互动性、有效性”。［4］

4.机制体制不健全，群众工作渠道单一。群众工作是党的优良传统和政治优势，是党的事业不断取得进步和发展的保障。为保持这一优良传统，党创立了以信访制度为主体的群众联系工作机制、体制，为党群关系的良好发展提供了保障。但是当前，随着社会多元化和新媒体的兴起，以往的单一群众工作机制难以适应多元发展的社会诉求，更难以整合这种诉求。群众工作渠道单一的结果是：一方面群众的利益得不到及时有效表达和解决，另一方面执政党也难以了解和把握群众的思想动向和利益需求，形成一种交错式联系。

5.群众向心力不足，基层党组织凝聚力下降。“党的基层组织是党联系群众、团结群众的桥梁和纽带……在整合资源、凝聚力量、化解矛盾、实现长治久安方面有不可替代的作用”。［5］随着新社会阶层的兴起、社会流动性的加剧、社会组织的快速发展，基层党组织的部分功能被取代、服务范围相对收缩、组织影响力和吸引力下降，群众需求得不到满足、转而寻求其他社会组织（诸如各类经济发展协会、理事会等）的帮助，从而造成党组织的凝聚力和社会整合能力下降。

（二）党群关系发展的关键出路

党群关系的健康发展，不仅事关执政党本身是否能获得群众的支持和认同，也牵涉以群众为主体的社会发展程度和水平的高低。由上文分析，党群关系面临着一些困境。而所有这些问题可以用“主体平等、利益均衡、民主约束、法治保障、共识目标”几个关键词概括（如图1所示）。

图1

1.主体平等。党群平等，强调的是党不仅不能脱离群众，更不应凌驾于群众之上。对此，党的历届领导人深有体会。毛泽东同志认为，“党群关系好比鱼水关系。如果党群关系搞不好，社会主义制度就不可能建成；社会主义制度建成了，也不可能巩固”。［6］邓小平同志认为，“党的组织、党员和党的干部，必须同群众打成一片，绝对不能同群众相对立”。［7］无论是鱼水情深，还是打成一片，都强调了党群和谐、和睦的重要性，而要达到这一目标就必须实现党群之间的主体平等，即政党密切联系群众，从群众中来、到群众中去。

2.民主约束。在我国，人民是国家的主人，人民有权选举自己的代表，组织国家机关，管理国家各项事务，管理各项经济和文化事业，管理社会事务，并监督国家机关及其工作人员；人民依法享有人身、言论、通信、出版、集会、信仰等自由权利，在法律面前一律平等。这些民主权利不仅有宪法保障，更有各种民主制度约束。邓小平指出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”。［8］同样地，没有民主就没有党群和谐，就没有党群关系的良性发展。

3.法治保障。中国共产党历来重视法治建设，并提出“为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，积极建设社会主义法治”。［9］而全面推进依法治国，必须“坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定”。［10］全面推进依法治国，不仅能为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供法治保障，也能为构建良好的党群关系提供法治保障。

4.利益平衡。利益分配不公，是社会产生矛盾的根源。中国共产党没有自身的特殊利益，这是由党的性质决定的。中国共产党的代表性远远超出其他一切政党的代表性甚至覆盖全社会。日趋多元的利益诉求又对党的利益整合功能提出了挑战，如何达到利益平衡，消除各类社会矛盾，实现人民群众利益最大化，一靠民主，二靠法治，二者缺一不可，有机统一。

5.共识目标。全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这不仅是长期以来全国各族人民群众的期望，更是当前，执政党和政府以及全社会达成的共识。这个总目标迁移至党群关系领域，则具体化为党群关系的平等化、民主化、法治化。其中，平等化是党群关系和睦的前提，民主化和法治化是党群关系良性发展的保障和着力点，把三者有机结合起来才能在平衡各种社会关系和利益关系的基础上，推动党群关系的良性发展，实现依法治国总目标。

二、协商民主：改善党群关系的新视角

协商民主作为一种创新的民主形式，是指政治共同体中自由、平等的公民通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式，是上世纪80年代以来西方政治发展和政治思想的最重要成果之一。协商民主具有协商、共识和合法性等核心要素，其价值取向和规范导向能够有效维护权利、化解冲突、推动和谐，更好地回应我国当前社会发展中主体与诉求多元化的趋势，真正体现我国人民当家做主的民主本质，实现人民群众的利益。经过党的几代领导集体的发扬光大，协商民主的发展熠熠生辉，党群协商也愈加完善，但也存在一些亟待完善的问题。

（一）党群协商取得的成就

党群协商无论在协商主体、协商形式还是协商内容等方面成效显著。从已有实践看协商民主在党群关系方面的应用，主要表现在协商和共识等方面，取得了丰厚的成果，例如浙江温岭的恳谈协商、四川巴中的审议协商、河南安阳的思辨协商等。

1.协商主体多元化。随着中国社会主义市场经济的发展，我国社会阶层分化为“国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、城乡无业失业半失业者阶层”［11］等十大阶层。新的阶层不仅期望在经济方面得到一定满足，在政治方面也希望获得参与国家和社会事务的机会。党群协商的兴起和发展，为新的社会阶层参与政治事务，维护自身的权利，提供了一个有利的途径。

2.协商形式多重化。随着协商民主在各地实践的发展，党群协商的形式也日趋多重化和多样化。常规的协商形式有座谈会、听证会以及党政部门针对地方发展需要向群众征集意见、建议等。除此之外，近年还兴起了民主恳谈、思辨协商、阳光信访、议事协商等新的形式。民主恳谈是一种对话机制，即在民主恳谈会上群众对政府工作提出意见和建议，或就群众个人、单位企业的问题提出给予解决的要求；思辨协商是以辩论的方式，通过正反双方互陈观点，激烈辩论，最后得出最符合地方发展和最广大群众利益的协商方式；阳光信访是一种信访创新机制，即“构建各级党委负总责，两级联席会议为龙头，两级信访大厅为载体，基层信访网络为支撑”的信访稳定工作新格局；评议协商是一种人事和决策评议机制，是指政协委员对相关人事安排和决策进行有效评议，最终以政协的评估为衡量人事绩效和决策科学性的标准。党群协商发展丰富多彩，有助于党群关系的良性发展。

3.协商内容多样化。随着协商主体的多元化和协商形式的多重化发展，党群协商的内容也逐渐多样化。协商内容可分为以下几类：一是涉及群众关心的民生问题，比如养老、住房、物价、征地、拆迁、教育、医疗等问题；二是涉及地方发展的社会问题，诸如城市规划、道路交通、生态环境、社会治安等；三是涉及政策制定、人事任免等政治问题，例如中央文件的贯彻落实、地方政府规划、国有企业改革、地方选举等。日趋精细化、多样化的协商内容，不仅反映了我国社会阶层分化的历史变迁，也是适应社会发展的有效回应，有助于提高执政党应对社会多元化需求的能力，不断整合群众多元化的需求，有效构建良性的党群关系。

4.协商制度规范化。党的十八大报告首次提出“社会主义协商民主”这一概念，从“顶层设计”的角度确立了社会主义协商民主的制度化，结束了社会主义协商民主“摸着石头过河”的历史。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了一系列具体的新思想、新论断和新举措。各地在推进协商民主的实践过程中也相继出台了一系列约束和规范党群协商的制度、规定等。例如，为规范民主恳谈会的各个环节，保证协商质量，防止人走政息，避免协商流于形式，浙江温岭市人大常委会颁布了《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定（试行）》，为民主恳谈会的制度化发展提供了保障。

（二）党群协商存在的问题

协商民主发展迅速、成效显著。作为民主政治的形式之一，它在推动党群协商的发展方面具有重要影响，但也存在一些急需改进和完善的地方，对党群关系的健康发展造成一定影响，不利于中国民主和法治建设。具体而言：

1.主体不平等。协商民主需要一种具体的、相对复杂的平等，主要表现在机会平等、可支配资源平等以及个体参与者的能力平等诸方面。在中国，执政党掌握着群众自愿让渡的公共权力，而人民群众的话语权则相对较弱，这种非对称的权力与资源分配导致协商过程中主体地位的不平等。同时，面对众多人口，以何标准选择群众参与协商，是党群协商的一大难题，这就造成实质上协商机会的不平等。另外，尽管中国人口素质已经大幅提升，但是素质差异大是一个无法回避的事实，也从客观上造成个体参与者能力不平等的事实。“协商的核心是非强制性地提出或接受合理的观点”，［12］而以上种种原因恰恰违背了协商主体平等的原则。

2.协商不规范。对协商民主理论颇有研究的陈家刚认为，协商民主尊重程序，并将程序看做是决策获得合法性的规范性要求。［13］党群协商的程序性是公民有序政治参与的保证，也是中国民主政治发展的需要。当前的党群协商存在的不规范，主要集中在协商制度的不规范等方面。比如当前依然存在协商过程中对参与主体的要求和认识不明确，选择参与者存在较大的主观性和随意性；协商在一定程度上流于形式，大多协商是经过“预演”的结果；协商带有政绩色彩，会出现人走政息的现象，协商的连贯性和持续性得不到保障。程序上的不规范影响了群众参与的积极性、损害了党群关系的健康发展。

3.结果难落实。协商民主除了尊重程序，也强调共识，主张协商过程的参与者应该提供理由说服所有其他参与者。这种说服不是强制的，不是依靠暴力的，而是建立在共识的基础之上。协商的过程实质是表达偏好和转换偏好的过程，但是由于地方保护主义、官本位思想、权利意识等落后思想的存在导致协商结果难以落实，更会导致协商议题的重要性遭受质疑；从长远来说，也会损害群众的利益、打击群众的政治参与热情，从而加剧党群关系的紧张程度。

三、协商法治化：党群关系良性发展的路径

中国的历史和实践证明，社会主义民主和法治不可分割。法治是民主下的法治，民主是法治中的民主，二者应均衡发展、不可偏废。党群协商是中国特色社会主义协商民主的有机组成部分，它的发展离不开以依法治国为方略的社会主义法治的支撑，否则就会成为无源之水、无本之木，就会走形、变味。推动党群协商制度化、规范化和程序化的必然要求就是协商法治化。所谓党群协商法治化，是指把依法治国方略——包括法治理念、法治机制、法治行为等贯穿党群协商的全过程，从理念层面、制度层面和行为层面，规范协商主体、明确协商内容、完善协商形式、监督协商过程、落实协商结果，以期协商符合理性、改变偏好、达成共识，做到既符合协商理念，又经得起实践检验，有效构建良性党群关系。实现党群协商法治化的有效途径为：

（一）树立法治化思维

法治思维“就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式”。［14］习近平总书记指出“法治是一种基本思维方式和工作方式，法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展。要提高领导干部运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题、推动发展的能力……让依法办事蔚然成风”。［15］无论是执政党还是群众在进行党群协商的时候首先要树立法治思维、法治理念，并以此为依据提出偏好或改变偏好，最终针对协商主题达成共识或改变偏好。一方面，要充分运用法治思维或理念思考及处理在协商前及过程中出现的各类问题，以便最大程度地契合协商主题，提高协商效率和科学化程度；另一方面，在协商过程中遇到困难或出现利益冲突时，要最大化运用法治思维，以便改变偏好、达成共识，力求达到“热问题、冷处理”的效果。此外，关于协商结果的落实问题，无论是执政党还是群众都应该以法治思维模式分析、确保协商结果落在实处，真正体现协商价值和意义。因此，树立法治化思维不仅是与“法治是一种基本的思维方式”这一论述异曲同工，也是协商民主在党群关系领域得以落实的前提，更是党群协商是否真实的前提。

（二）确立法治化制度

协商民主作为中国特色社会主义民主的重要组成部分，是推动中国民主政治发展的重要推力。党群协商不是只停留在口号和理念层面的空谈，而是一种切实可行的处理党群关系的基本工作方式。因此，在落实党群协商法治化的过程中，“应按照广泛和多层的要求，设计相应的配套制度、协商规则、应用程序，使之成为三位一体的制度体系。具体而言，应在协商的制度化、规范化、程序化上下功夫，增强协商的实效性、约束性，防止协商的表面化、随意性，使协商过程成为充分发扬民主、推动科学决策的过程”。［16］

从顶层设计而言，党群协商是一项长期的工作方式，它不是孤立无援的，而是有机融合在党的群众工作方法之中的一项长期的工作，应该制定一系列配套的工作制度，以期有效保障协商的法治化。从协商规则和程序而言，党群协商不仅涉及执政党的整体利益，也涉及群众的根本利益；不仅有协商前的规则和程序，也有协商过程和协商后的规则和程序；不仅可以体现执政水平和执政能力的高低，也可以检验公民参与程度和国民素质水平。因此，“细化协商议题的提出和确立、协商活动的安排和准备、协商过程的步骤和要求、协商意见的整理和报送、协商结果的反馈和运用”等，在知情、沟通、反馈等环节完善相关制度和工作机制是保障协商法治化、维护协商主体权益、保障协商结果落实的关键。

（三）落实法治化行为

协商法治化，不仅要求协商主体树立法治化思维、落实法治化制度，也要求落实法治化行为。这是对“法治是一种基本思维方式和工作方式”的最好印证，也是对“空谈误国，实干兴邦”的最佳解读。作为党群协商的主体之一，党员干部是党群协商的重要参与者，是“全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者”。十八届四中全会指出要“提高党员干部法治思维和依法办事能力”，这就要求全体党员干部自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。这一能力具体应用到党群协商领域，则是在协商过程中的行为法治化，是组织、推动、实践党群协商结果、巩固协商制度的具体表现。此外，作为党群协商的另一主体，人民群众在协商中维护自身利益时不仅要敢于维权，还应善于维权；不仅要善于提出自己关心的问题，还要合理解决涉及自身的问题；不仅要知法懂法，还要遵法守法，而不是反应消极或走向极端。

法治化思维、法治化制度和法治化行为是党群协商法治化的有机组成部分，三者统一于社会主义法治建设进程之中。法治化思维是前提，法治化制度是保障，法治化行为是表现。没有法治化思维，法治化制度和法治化行为就成为空谈；缺乏法治化制度，法治化思维和法治化行为则是泡影；法治化思维和法治化制度是否科学合理，必须通过实践进行检验，经不起实践检验的行为必然是无效的。在社会主义改革攻坚期和深水区的大背景下，“我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”。［17］在改善党群关系现状、推动党群协商法治化的进程中，把法治化思维、法治化制度、法治化行为贯彻始终、有机结合，不仅有助于化解党群矛盾、维护群众利益、推动党群关系健康发展，也有助于贯彻落实依法治国方略、实现全面深化改革的总目标。

［1］［2］中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报［EB/OL］.http：//politics.people.com.cn/ n/2014/1023/c1001-25896726.html.

［3］学习贯彻党的十八届四中全会精神运用法治思维和法治方式推进改革［N］.人民日报，2014-10-28.

［4］王军.新时期党群关系面临的问题及对策［J］.山东社会科学，2009（6）.

［5］姚恒，张彦玲.党群和谐论［M］.同心出版社，2012.89.

［6］建国以来毛泽东文稿（第6册）［M］.中央文献出版社，1992.547.

［7］［8］邓小平文选（第2卷）［M］.人民出版社，1994.368.168.

［9］［10］［17］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29.

［11］陆学艺.当代中国社会阶层研究报告［R］.社会科学文献出版社，2002.8.

［12］［13］陈家刚.协商民主与当代中国政治［M］.中国人民大学出版社，2009.33.26.

［14］张立伟.什么是法治思维和法治方式［N］.学习时报，2014-03-31.

［15］南方日报评论员.把法治作为基本思维方式和工作方式［N］.南方日报，2016-03-08.

［16］宋菊芳.推进社会主义协商民主制度化发展［N］.人民日报，2014-03-19.

（责任编辑 胡爱敏）

冯连军，华中师范大学政治学研究院博士研究生；王旺胜，华中师范大学党委统战部部长（邮政编码 430079）

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1672-6359（2016）03-0021-06