统筹推进城乡社会保障体系建设

王　刚



统筹推进城乡社会保障体系建设

王刚

“十三五”时期，是实现全面建成小康社会奋斗目标的决胜期，也是全面深化改革的攻坚期。社会保障发展既面临机遇和有利条件，也面临诸多挑战和困难。主要表现为：社会保险政策体系不健全，社会保障的公平性有待增强；社保服务体制机制、经办模式滞后于人民群众对社会保障服务日益增长的需求，服务的方式和效率、能力和水平需要进一步提升；以正规劳动关系确立为前提的社保运作机制对灵活就业和流动人员的不适应，机制创新亟待加强；人口老龄化、少子高龄化带来的社保压力持续增加，社会保障的可持续能力需要提高。解决这些问题，必须认真研究、深化改革、完善措施、着力推进城乡社会保障体系建设。

一、整合城乡社会保险体系，提高制度运行质量和效率

随着城乡社会保障制度改革的推进，保障民生的力度逐步加大，社会保险体系进一步完善。但面对困难和问题还需要认真贯彻实施社会保险法，以推进城乡社会保险体系建设为重点，大力加强城乡社会保险制度建设，不断提高制度运行的质量和效率。

(一）要不断完善城乡养老保险体系

我国农村人口数量大，老龄化问题凸显。因此，扩大农村养老保险范围，提高农村养老保险水平，进而统筹城乡养老保险体系，一直是社会保障体系建设工作的重中之重，必须切实抓紧抓好。

一是要继续完善农村养老保险制度。建立城乡一体的养老保险制度，工作重点在农村。只有进一步发展农村养老保险制度，提高保障水平，才能缩小城乡差距，实现农村与城市养老保险系统之间的顺利对接。2009年开始的新型农村社会养老保险试点工作，加快了建立覆盖城乡社会保障体系的步伐。工作中，应进一步完善社会统筹与个人账户相结合的基本模式，探索建立新型农村社会养老保险制度可持续发展机制；进一步拓宽筹资方式，鼓励多种经济组织和社会公益组织为农村社会养老保险提供资助；进一步完善农村养老金待遇的计发办法，充分保障农民权益；进一步健全农村养老保险基金管理办法，建立收支两条线管理和基金信息行政村公示制度；进一步做好农村社会保险和新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度以及被征地农民养老保险制度的衔接工作。

二是继续完善农民工和被征地农民的养老保险制度。农民工是推动城镇化和工业化的主要力量，也是城市新增人口的主要来源，是城乡一体化发展的重要动力。被征地农民随着城市化浪潮大量出现，维护他们的利益是构建和谐社会的必然要求，也是新农村建设的重要内容。因此，在实际工作中，应坚持以人为本的原则，进一步扩大保障范围，合理确定农民工和被征地农民的缴费方式和缴费标准；积极宣传，调动农民工和被征地农民参保的积极性；强化多部门配合形成联动机制，统筹协调解决好农民老有所养的问题。

三是继续做好城乡基本养老保险制度的衔接工作。“新农保”和“城保”制度的衔接是城乡养老保险一体化发展的前提。首先，积极推动养老保险关系随参保人自由流动和顺利续接的改革，建立养老保险经办机构随时能够提供转移保险关系的服务体系。其次，尝试缩小城乡养老金给付的差距，严格控制城市养老金水平的增长，提高农村养老金给付水平，在“有增有减”中缩小城乡养老金水平差距，实现制度上的趋近。第三，建议设立专门管理养老保险转换和衔接的机构，由省财政部门给予资金支持，并由地方政府财政予以配合，以便更好地完成制度衔接的启动工作。

(二）要不断完善城乡医疗保险体系

完善新型农村合作医疗体系，建立城乡一体化的基本医疗保险制度，不仅有利于加快城乡基本医疗保障体系建设，而且能够促进基本医疗卫生制度的建立，保障农村居民和城市居民一样，人人享有基本医疗卫生服务，充分体现社会主义制度优越性。

一是逐步统一三项基本医疗保险制度。我国先后制定了针对城镇职工的城镇职工医疗保险制度、针对城镇非从业居民的城镇居民医疗保险制度以及针对农村居民的新型农村合作医疗制度，实现了基本医疗保险制度的全覆盖。但三项基本医疗保险制度由于实施时间、政策依据以及保障对象的不同，在具体运行过程中存在着较大的差异。因此，应结合各地经济和社会发展状况，根据各地城乡基本医疗保险制度的完善程度，探索将三项基本医疗保险制度在政策标准、经办管理、筹资和补偿方面逐步统一和衔接，从而有效保障一体化的整体推进。

二是逐步提高医疗保险统筹层次。统筹层次低是目前城乡医疗保险制度建设过程中需要解决的突出问题。过低的统筹层次不仅使大数法则无法发挥作用，导致基金运营风险过大，更使得城乡之间政策不统一，待遇不一致，从而加剧城乡割据的局面。因此，应进一步提高统筹层次，在实现市级统筹的前提下，探索省级统筹的实现路径，合理划分省级和市级政府之间的职责权限，建立互动机制、激励机制和风险应对机制，逐步做到省级城乡医疗保险政策统一、标准统一、基金统一和管理统一。

三是优化城乡医疗保险关系转移续接办法。实践证明，保证流动人口的基本医疗权益，关键之一是医疗保险关系的顺利续接，实现医疗保险的城乡统筹管理。一方面要提高统筹层次，另一方面要建立各级医疗保险经办机构之间的协作机制，从而解决农民在城乡之间流动、医疗保险制度在城乡之间的续接问题。

二、健全城乡社会救助体系，努力提髙社会救助保障水平

社会救助工作是一项重大民生工程，事关广大困难群众的生活，事关社会和谐稳定。目前已形成了以最低生活保障、农村五保户供养、自然灾害救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助制度为支撑，以临时救助、社会帮扶为补充的较为完备的城乡救助体系。但是，当前社会救助工作还存在着家庭经济状况核实难、财政投入不足、基层力量薄弱、工作手段落后、社会救助工作整体水平有待提高等问题。

(一）加快社会救助立法工作步伐

构建城乡一体的社会救助体系，应当坚持立法先行，用法律的形式来规范和约束社会救助主体和对象的权利和义务关系。统筹城乡社会救助均衡发展，必须抓紧制定出台国家社会救助法律法规，以法律形式对社会救助主体、对象、标准、监管等方面做出统一规定，促使社会救助工作有法可依、有章可循，依法保障社会救助的公开、公平和公正，充分发挥社会救助工作的社会效益，从而实现社会救助的城乡一体化发展。

(二）坚持农村社会救助专业化和信息化发展

推进社会救助体系建设，一是要健全社会救助机构，合理设置社会救助工作岗位，明确岗位职能，配置专业人员，促进社会救助服务专业化；二是要建立家庭经济情况核查机构，对农村家庭实际情况进行确定，以此作为享受社会救助的依据；三是各级政府要加大对社会救助信息化建设投入力度，建设省、市、县、乡一条龙的信息服务网络，实现社会救助网络化管理、网络化监督以及网络化信息共享，不断提高救助服务质量和效率。

(三）建设多位一体的全方位救助体系

推进社会救助体系建设，除传统救助项目以外，还要发展多种专项救助项目，促进城乡社会救助体系的全面发展。要进一步完善医疗救助体系，千方百计增加医疗救助资金来源，完善医疗救助方式；完善住房保障系统；完善农村教育救助以及大力发展农村慈善事业等。

三、完善城乡社会福利体系，不断提高社会福利水平

长期以来，城市和农村的社会福利水平一直存在两极分化。城市居民享受着较完善的老年福利、残疾人福利以及妇女儿童福利，但农村居民长期以来则在社会福利体系边缘徘徊。需要制定完善相关政策措施，加快实现社会福利社会化，为构建城乡一体的社会福利体系奠定良好基础。

(一）探索完善社会福利事业管理体制

完善社会福利事业管理体制，一是要明确政府责任，拟定政策法规，制定服务标准、审批执业资格以及开展执法监督。二是要加大各级财政投入力度，以政府为主要力量在农村出资办养老院、老年公寓和其他福利机构。三是应逐步推进社会福利机构的转制和改制，探索采用公建民营、委托经营、租赁经营等方式开展社会福利机构的改制工作。

(二）大力扶持发展社区福利服务

积极探索在地方政府的组织和指导下，以街道或乡镇社区服务中心为主体，以社区志愿服务为基础，为城乡居民提供多种形式的社会福利服务。按照“科学规划，合理布局，整合资源，挖掘潜力，中心辐射、全员覆盖”的原则，以政府为主导，动员社区和社会多方力量，在多个乡镇和社区建立“爱心家园”，使双孤集中供养率大幅提高。

(三）积极鼓励发展非正式社会福利

社会福利制度除老年福利、残疾人福利、妇女儿童福利等项目外，还包括民间互助、家庭福利等非正式福利项目。各级政府应加强宣传教育，大力提倡友善互助、尊老爱幼的传统美德，从道义和制度上规范人们互助互爱、敬老养老的行为，进一步强化家庭养老功能，强调家庭成员在社会福利建设中应承担的责任，充分发挥家庭福利在社会福利体系中的支撑作用。

（本文作者：河北省人大常委会副主任）

责任编辑：李冬叶