慈善法草案的亮点解析

杨思斌

慈善法草案的亮点解析

杨思斌

《中华人民共和国慈善法（草案）》将于2016年3月提请十二届全国人大常委会会议审议。2015年，全国人大常委会对慈善法草案进行了两次审议后，慈善法草案（二审稿修改稿）向社会公开征求意见。慈善法草案（二审稿修改稿）的亮点主要体现在以下几个方面：

采用“大慈善”的概念体现了慈善活动发展的趋势

传统的慈善是“小慈善”，把慈善局限为扶贫济困救灾、扶助老幼病残等弱势群体活动，现代慈善则把公益领域纳入到慈善事业发展的空间。我国《公益事业捐赠法》中关于“社会公益事业”的界定不仅包含了传统的慈善而且还包括社会公共和福利事业等更为宽泛的内涵。 随着我国社会保障制度的发展，弱势群体的生存与发展权有了国家保障以后，慈善事业需要拓展其活动范围，发挥其在社会建设和现代国家治理体系中的应有功能。事实上，我国的慈善公益实践已远远超出了扶危济困的范畴。因此，慈善法关于慈善的界定必然要向现代“大慈善”靠近，以广开“善道”，拓展慈善活动的空间和领域。草案对慈善活动的界定采用了“大慈善”的概念，即慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，在扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救助自然灾害等突发事件以及促进教科文卫体事业的发展、保护和改善生态环境等领域自愿开展的公益活动。慈善法草案采用大慈善概念，既与国际上慈善事业发展的规律相顺应，也为中国慈善事业的发展开辟了广阔的空间，体现了面向未来、面向发展的立法精神。

明确慈善组织的法定形式规定慈善组织的设立和认定制度

慈善组织是慈善事业的载体，在慈善法中具有基础性的地位。草案规定，慈善组织是指依法成立、以开展慈善活动为宗旨的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利组织。这种规定考虑到了与现行社会组织管理的“三大条例”的衔接，又不简单照搬“三大条例”规定，而是保留基金会、社会团体作为慈善组织的法定形式，以“社会服务机构”取代了“民办非企业单位”。因为 “民办非企业单位”是一个内涵混乱、外延模糊的概念。一些准公益性的民办非企业单位要求对所提供的服务取得合理回报，但是由于回报程度的合理性不宜明确界定，在利益冲突之下，准公益性民办非企业单位有可能转变为牟利的手段和工具，往往以公益自居却不接受慈善组织利润分配限制的约束，给慈善事业的发展带来负面的影响。因此，草案没有继续使用“民办非企业单位”的概念，而是以“社会服务机构”代之，这是慈善立法的重大创新。

我国社会组织设立的双重许可制度，影响了慈善组织的独立性和自治性，扼杀了部分从事慈善事业人士的爱心。对社会组织双重许可制的改革已经在很多地方试行，草案吸收了我国社会组织登记改革的成果，改变双重许可制度，规定慈善组织的直接登记制度，即设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记。民政部门应当自受理申请之日起三十日内作出决定。同时，草案规定，已经设立的社会组织，可以申请认定为慈善组织，民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。慈善组织的直接登记和认定制度，降低了慈善组织设立的门槛，简化了手续，有利于慈善组织的发展。

适度扩大了公开募捐的主体范围

募捐是慈善组织持续运营和健康发展的保障机制。募捐是一种面向社会公众的行为，有可能影响到社会公共秩序和公共利益，需要法律予以规制。

目前，具有公开募捐资格的主要有红十字会、中华慈善总会及各地的慈善会，具有公墓资格的慈善组织的数量和所占比例较小，不足以吸纳社会慈善资源。实践中官办慈善组织垄断募捐权问题也一直被人们所诟病。草案规定，依法登记满两年的慈善组织可以申请公开募捐资格证书，其内部治理结构健全、运作规范的，民政部门应当发给公开募捐资格证书。该项规定被认为是放开了慈善组织公开募捐的资格，打破了公募慈善组织和非公募慈善组织的界限，有利于慈善组织的公平竞争。

慈善信托纳入慈善法调整打开了金融服务于慈善的通道

慈善信托（公益信托）是开展慈善活动的一种特殊方法。我国《信托法》虽有公益信托的规定，但公益信托对于主要调整商事信托的《信托法》来说是个例外规定，而对于慈善法来说却是必要的内容，缺少慈善信托的慈善法是不完整的，不符合慈善法的基本法和综合法的定位。草案专章规定了慈善信托，对慈善信托的界定、慈善信托的设立、受托人及义务、信托监察人、法律适用等进行了规定。慈善信托的规定，打开了金融服务于慈善的通道，有利于激活和规范慈善信托制度。

规定慈善服务体现慈善立法的制度创新

慈善服务是慈善活动的最终目的，也是慈善事业运行的最后环节。慈善服务包括基于慈善目的的志愿服务，但又不能等同于志愿服务。关于慈善服务是否要专章规定，有人主张以志愿服务取代慈善服务；有人认为国外的慈善法几乎没有专门规定慈善服务的，慈善法也没有必要规定；还有人认为慈善服务的内容放到慈善财产部分规定即可。鉴于慈善服务的重要性以及志愿服务无法取代慈善服务等考虑，草案专章规定了慈善服务，对慈善服务的含义与提供方式、慈善服务的原则、慈善服务标准、慈善服务志愿者等进行了规定。这些规定，对强化慈善服务的社会需求进行了立法回应，为服务型慈善组织的发展提供了指引，体现了慈善立法的制度创新。

规定信息公开制度有利于提升慈善公信力

公开透明机制是慈善取信于社会的重要保证，同时也是保障捐赠者的知情权和监督权的需要。近年来，我国慈善事业在快速发展的同时，也出现了一些严重损害慈善事业形象与公信力的情形。由于缺乏信息公开制度，公众不知道如何准确、理性地评价慈善组织。信息公开是维护慈善公信力的必要条件，是规范慈善组织行为的重要抓手。草案设专章规定了信息公开。草案规定了信息公开的内容和要求；针对慈善组织开展公开募捐和非公开募捐的不同情况，明确规定了信息公开的对象、内容及其程序；规定了慈善组织向受益人公开相关信息。信息公开制度回应了社会公众对慈善事业的关切，为慈善信息公开提供了基本的法律规则，是慈善立法的一大亮点。

确立综合监管体系体现了慈善监管理念的重大变化

慈善事业利用的是社会资源并依法享受国家的税收优惠政策，必须建立完整健全的监管体系，以维护慈善秩序，构筑一些个人和组织利用慈善牟取私利的防火墙。草案明确了政府监管部门及其职责，要求慈善组织履行年度报告制度，规定了行业监督和社会监督，构建了综合性的监管体系。其中，年度报告制度是一个创新。目前，民政部门对社会组织的管理采取的是年检制度，这项制度会增加守法者的运行成本，却无法保证让违法者得到惩治，不符合简政放权、放管结合的行政管理体制改革的要求。慈善法草案规定年度报告制度，体现了慈善监管理念的重大变化。

鼓励社会各方面力量开展慈善活动

依据现行的制度，民间从事慈善活动的不具备法人资格的组织被排斥在合法的慈善组织之外。这既不利于促进慈善事业的发展，也与慈善组织法律形态的国际惯例相悖。草案规定慈善组织以外的其他组织可以开展力所能及的慈善活动，实际上承认了慈善组织以外的其他组织包括没有登记的社会组织从事慈善活动的合法性，体现了慈善人人可为的现代慈善观念，为草根慈善组织的生存发展提供了法律空间。此外，草案还有城乡社区组织、单位，可以开展群众性互助互济活动的规定。这些规定有利于鼓励社会各方面力量开展慈善活动，形成全社会支持慈善、参与慈善的浓厚氛围。

（作者系中国劳动关系学院公共管理系教授）