进一步发挥“三社”联动作用加强和创新社会治理

民政部副部长 顾朝曦

进一步发挥“三社”联动作用加强和创新社会治理

民政部副部长 顾朝曦

党的十八届五中全会对未来五年国民经济和社会发展作出了全面规划，对于确保如期全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要而深远的历史意义，是我国从内陆文明向海洋文明、从农耕文明向工业信息文明、从地区性文明向全球性文明转型的重要决策。置身于民族复兴的伟大历史进程中，我们必须遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，认清发展方位，明确发展目标，丰富发展手段，推进国家治理体系和治理能力现代化。就民政而言，我们所从事的大多是社会工作，着眼点和落脚点是社会建设，更需从大局和长远入手，探寻社会发展规律、机理和对策，增强民政工作的针对性、科学性与可持续性。

一、看清位置

明者因时而变，智者随事而制。我们谋划“十三五”社会建设与社会工作，先得认清大势，把握方位。从文明进程来看，今天的中国正处于农业社会、工业社会和信息网络社会的三重交叠期。开展社会治理与服务，应当正视这三种社会形态及各自面临的问题、风险与挑战。

首先是农业社会的问题。当前，农村社会结构已发生重要变化。根据调查，中国一般农业地区现有四种代表的农户，分别是：进城户，占10%左右；半工半耕户，占70%；中农，这是对“中坚农民”的简称，不是过去的阶级成分，是指没有进城务工经商而是留村务农的年富力强的青壮年农民及其家庭，占10%；老弱病残户，占10%。也就是说，当前70%的农民家庭存在以代际分工为基础的“半工半耕”结构，这种结构是当前中国农村最为基本且不稳定的结构。而留村的农户结构中，老弱病残占相当比例，是我们开展社会救助、精准扶贫的重点对象；“中坚农民”在农村社会结构中处于中坚位置，是我们开展乡村治理所必须依靠的重要力量。

这些年，我们下大力气推进了农村社区建设和村民自治工作。但是，农业工业化的大趋势，无法阻挡。当前，农村社会治理面临一些现实困境。比方说，乡村精英流失，治理主体能力弱化。社会分化加剧，村民自治后劲不足。村民维权不畅，干群关系紧张。“苍蝇式”腐败，侵蚀治理根基。建设资金匮乏，公共服务供不应求。灰色势力抬头，影响社会和谐稳定。乡村空心化，公共安全有待加强。青壮年大量外出，留守人员生活困难。传统文化割裂，乡村文明受到挑战。如此等等，这些问题都需要我们未来几年重点加以研究和解决。

其次是工业社会的问题。工业化从来就不是一种单一的经济现象，总是与社会变迁联系在一起；社会的变迁既能帮助也能阻碍经济发展。在发展幅度与节奏上，中国的国情是“工业化超前，城市化滞后”。而在西方，工业化成熟于福利制度建立之前，老年化凸显于福利制度建成之后，他们可以按部就班、循序渐进地发展社会事业。相比之下，我国工业化2.0还没有好好过关，城镇化尚未完成，老龄化却匆匆来到，国人又在追求全球一体化下的较高生活品质，使得我们不得不重视社会治理与服务现代化的速度、力度与节奏。尤其我们的工业化，经历了由计划经济向市场经济的转变，相应地社会居民经历着由单位制向社区制的适应，社会转型期人的归属感及共同体的构建显得任重而道远。就拿社区工作来说，天天进出小区的同一个大门，可人们相互之间还是陌生的，几乎没有交流。

关于工业化衍生的社会流动、社会认同、社会保障与服务问题，都需正视。我所关心的是，户籍制度改革、居住证制度推行后，今后的社区建设与社工服务，如何在促进流动人口融合、重建熟人社会共同体方面下工夫、做文章。尤其是90后的流动人口，或者按有的贴标签的提法，称之为第二代农民工，他们的社会融合问题，应当引起重视。据统计，90后流动人口的总量超过4000万，他们在随父母由乡村向城市流动并定居的过程中，面临着外来人、农村人、年轻人的三重身份抗争，经济立足不稳，发展后劲不足，参与渠道不广，社会互动不畅，市民态度默然，理想与现实断裂，乡土记忆淡化，城市体验更强，容易受环境和制度制约，形成空间和心理上的“双二元社区”，不利于社会融合与社会稳定。尤其在经济下行压力增大、工业2.0版本向4.0版本升级跃迁、就业空间有限、清理“僵尸企业”、劳资关系紧张的情况下，这个群体更需关注。

再次是信息网络社会的问题。改革开放以来，我们经历了一场社会变革，是市场经济建立所带来的，基于制度变迁引起的社会结构转型。当下，我们“身在此山中，云深不知处”地经历着另一场社会变革，由网络社会生成所带来的，基于技术革命引起的社会结构转型。随着移动网络的普及，互联网对社会生活的影响与重塑，开始进入集中爆发期。我们对网络社会新常态的到来，不论是在制度规范上，还是在心理准备上，甚至在思维方式上，似乎还没有做好充分准备。不少政府部门仍忙于改善基础设施，为社会创造就业，却忽视了正在兴起的新技术即将带来对社会治理的挑战，未来地方政府或许将不得不向私营部门购买数据。“十三五”期间，社会治理不过“网络关”，就难过时代关。

信息网络时代，社会治理呈现出技术性与政治性、虚拟性与现实性、互动性与引导性、开放性与竞争性相统一的特点。在社会组织建设与管理方面，我们不仅面临着网络社团的监管问题，也要认真思考网络社交对传统社会结社的冲击。现在没有用过微信、没有朋友群的，已成了小众。在社会服务与社会工作方面，必须对网络文化、网络思维的冲击有足够认识。网络社会，传播主体在由精英群体向草根人群延伸，传播内容呈现主流文化逐渐与亚文化共荣的景象，多元传播渠道带来由个体文化向圈子文化的跨越，这就导致了人类交往前所未见的开放性与封闭性并存的现象。在互联网时代，东方和西方的官方意识形态存在分歧，权力层与年轻人沟通出现了思想和语言障碍。我们的社会治理与服务必须与时俱进，把工作做到人的心坎上。

二、找准方向

马克思说，人的本质是一切社会关系的总和。我们要建设什么样的社会，营造什么样的社会关系，党的十八大，十八届三中全会、四中全会、五中全会都有重要论断和专门部署，习近平总书记在多次会议和调研场合作出了一系列重要指示，我们需要认真贯彻落实。党的十八届五中全会，强调人民主体地位，提出全面建成小康社会新的目标要求，提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，明确“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局；增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，成为我们加强社会建设的努力目标和重要遵循。其中，建设共建共享、良性互动的社会，对于我们民政工作者来说，既是光荣任务，也是工作指针，需要一以贯之，更需要解放思想、开拓思路，消化吸收新理念，创造性地推动社会建设与治理创新。根据我的体会，有三个理念可以在今后工作中予以借鉴。

首先，建设福利多元的社会。福利多元主义在西方的社会政策领域已运用得较为成熟，强调将国家福利服务的天然提供转变为家庭、社区、社会组织、市场企业、政府等多元主体的共同提供，其实质是福利供给与治理的社会分工。当前，我们推行的简政放权、行业协会商会脱钩、鼓励社会力量参与社会建设，蕴含相似的理念，若能进一步增强家庭、社区、社会组织等多元主体参与社会治理服务的自觉性、独立性与合法性，将会更好。过去，政府与市场、社会互动时，喜欢采取居高临下和恩赐的态度；现在，推行简政放权、职能转移，又有政府甩包袱、推卸责任的误解。在强化党的领导的前提下，我们可通过政府购买服务、PPP合作、绩效支付（PFS）等模式，开展福利多元主义的具体制度与机制设计，将社会治理与服务的责任“凯撒的归凯撒，上帝的归上帝”，强化家庭、社区、社会组织等主体自我服务、自我管理的功能、责任与义务，共同营造社会共同体。当前，尤其要通过社会治理与社会教化，恢复和增强家庭的功能。中华文明的核心在“家”。

其次，建设包容发展的社会。费孝通先生提出中国人际关系的“差序格局”问题。这些年来，我们推社会建设与发展，也存在“差序格局”问题，不同地域推进社会组织建设、社区建设、社会工作，无论是制度建设，还是理念普及，都存在先与后、快与慢、多与少等方面的差异。面对差异与差距，需要正视，但不能急躁，更不能试图一个标准、一个进度、一套模式打天下。社会治理如同奏乐器，几十个人步调一致拉同样的琴，不是本事；大家操着各式各样的乐器，形成共鸣的交响乐队，才是王道。“十三五”期间，东中西部地区面临的农业社会、工业社会、网络信息社会的形态、节点和问题，依然会不尽相同，必须有针对性地提出政策目标、设置评估标准、完善激励措施。落到工作层面，层级之间，组织之间，部门之间，乃至司局之间，要弘扬好“美人之美，各美其美，美美与共，天下大同”的治理精神与思想。

再次，建设扁平化治理的社会。过去，我们习惯于在纵向科层结构中实施管理，我们的思维方式也偏向于纵向的科层逻辑。对于我们的管理或服务对象，如果不把它纳入到这个纵向结构中来，成为这个结构中的某一层“下级”，我们几乎就无法对其施以影响力。例如对社会组织，我们的管理部门往往居高临下，把他们当做下级，当成伙计而不是伙伴来对待。还有，《中华人民共和国居民委员会组织法》明确规定，居委会是居民自治组织，它是基层政权的基础，但它不是政府部门的下级机构。但是，近年来，不少基层政府在重视加强居委会力量的工作中有意无意地将居委会纳入了行政化轨道。我们的政府还没有学会在扁平结构中与社会互动，进而施展影响力。今后，在推进“三社”联动过程中，我们要善于引入扁平治理的理念和手段。比方说，召开社工服务方面的会议，完全可以通过视频会议、网络直播等开放式手段，一竿子插到底，让分散于基层的民办社工机构代表直接听会，省得层层传达、“以会议落实会议，以文件落实文件”，也防止信息传递扭曲或中断。

三、精准发力

民政是加强和创新社会治理的骨干力量，但不意味着在社会治理领域，民政能够包揽天下。实际上，相较于政法委、综治办等部门，民政更多的是履行服务型治理的职能，主要通过将管理寓于服务、扩大公共服务产品供给的方式，来履行我们的职责。在新的时期，我们要在继续用好行政手段、市场手段、法律手段的同时，积极学习探索用社会的方法、社会协同的机制、社会参与的资源去应对复杂的社会问题。结合民政业务上“十三五”规划的研究制定，我觉得要重视以下几件事情。

一是整合面向社区的社会治理与服务资源。俗话说，社区工作“上面千条线，下面一根针”。开展社区治理与服务，得先把民政的数条线，拧成一条线。无论民政部，还是民政厅局，司局处室制定面向社区的政策不能背靠背，更不能对兄弟部门制定的政策嘴上无意见、心中有抵触，各条业务线上各行其是、各建话语系统，搞得基层晕头转向、叫苦连天。在基层，民政的资源整合要努力向“三联三同三有”方向靠近：组织联设、队伍联建、阵地联用；工作同步、事情同商、活动同办；做好工作有标准、做优工作有指导、做强工作有荣誉。在部里，同志们彼此多互相提醒，防止决策浪漫化，不能研究制定政策，理念很新鲜，理论很漂亮，方法很飘渺，执行很朦胧，更不能需求模糊化，论证空泛化，拍板一句话，监督模拟化，结果变“神话”。

二是加强分类管理，提升社会组织公共服务能力。社会组织代表着转型期不同利益集团的价值判断和利益诉求。要尊重客观实际、采用多个标准开展日常管理；要坚持改革项目优先，管放结合兼顾；将入门登记类管理、年检工作类管理、政社分开类管理、购买服务类管理、政府扶持类管理、评估成果类管理常态化、制度化，重在实效实用。

三是做好城乡社区建设与协商。开展社区建设与协商，不能三年一次民主，而要每天都能民主，遇事多商量，有话好好说。要以落实中办国办《关于加强城乡社区协商的意见》为牵引，推进农村社区建设试点，重视城市社区工作准入和社区减负，关注乡镇街道公共服务能力建设，鼓励社区社会组织登记与备案，健全社区社会服务标准，扩大专业社工及民办社工机构在社区工作中的影响力，促进社区熟人关系和共同体意识构建，寻找群众意愿和要求的最大公约数，实现公共利益和各方利益的最大化。

四是狠抓社工队伍建设。当前具体从事社会治理与服务的社工，有专业、非专业的区分，但随着基层队伍年龄结构、学历层次的转变，向专业化、职业化方向发展是必然趋势。在重视民办社工机构建设、搭建社工执业平台的同时，要重视社区社会工作者的培养和转化，社区工作者、社会工作者两套话语体系要注意交融。社工职业水平评价职能委托社工学会后，在考培分离原则的基础上，要善于引入慕课等方式，加大考前培训辅导力度。到2020年，必须完成《社会工作专业人才队伍建设中长期规划》的既定目标，社会工作专业人才总量达到145万人。要重视基层社工的待遇保障，纳入到政策督导范围之内。两年前，我去一个地方调研，社区里的社工向我抱怨，待遇还不如低保户，确实让人很心酸。我们干民政工作，不能让基层的同志受累受气又受冻。

五是讲好中国故事。五中全会强调要“统筹国内国际两个大局”“开放发展、合作共赢的合作布局”，民政工作虽属内政，但面向国际，讲好我们民政的事情，推广我们的经验与产品，也是彰显社会主义制度优越性的重要组成。在今后的对外合作中，要善于“讲故事”，一个典型性的案例可以让对方更回味长久，印象深刻。部里的网站建设，也要重视基本网页的英文、俄文等版本的翻译和更新，让世界更好了解我们，让我们更好展示大国形象。今年的国际合作工作，在各司局各单位的配合、理解与支持下，干得有声有色，希望能再接再厉，开阔民政工作的国际化视野。

六是重视大数据管理。大数据时代下社会治理强调服务环境“开放化”、服务方式“推送化”、服务产品“个性化”、公共决策“民主化”、危机管理“预防化”，政府绩效管理“定量化”。在社会治理与服务理念中要自觉融入大数据思维，强化顶层设计和协调推进，建立法律法规和社会治理机制，促进数据安全和数据深度应用，推动“微事”与大数据结合。要大力推进社区公共服务综合信息平台建设，有序推进“智慧社区”建设。民政工作者要善于从数据收集者转变为数据分析者，从大数据中预测社会需求，预判社会问题，提升社会治理能力。

七是重视情感管理。制度管理的本质内涵是规则，是以刚性的条文来约束社会行为。如果制度管理中缺乏柔性的情感，其结果可能是人心涣散，削弱战斗力。社会治理的对象是人，而人是具有感性和精神灵魂的个体，如果不能做到将制度管理与情感管理相结合，制度必然会呆板地死去，最终成为一纸空文或组织发展的障碍。移动互联时代，社会治理与服务需要有温度的交往，有内容的互动。助人自助理念和志愿服务精神的弘扬，显得十分有必要。科技等治理手段的运用，也应该增进人们之间的心灵沟通，而不是让我们成为科技的奴仆。