民主与法治：共生关系拟或序列关系*——兼论法治视野下我国政治体制改革路径

吴文勤

(中共无锡市委党校 江苏 无锡 214086)

民主与法治：共生关系拟或序列关系*
——兼论法治视野下我国政治体制改革路径

吴文勤

(中共无锡市委党校 江苏 无锡 214086)

民主与法治是一个文明国家所必须具备的基本素质。没有民主与法治支撑的国家，必然缺乏坚实的根基和良好的秩序。民主与法治是共生关系而非序列关系。这种共生关系，并不排斥推进过程中某方面具有一定的偏重值，但两者必须协调推进。在我国法治传统和法治意识还比较薄弱的国情下，着重加强法治建设同时有序推进民主政治建设，这是可行的，也是必须的。党的十八大以来我国政治体制改革的路径，就是一条法治视野下的政治体制改革路径。

民主；法治；共生关系；政治体制；改革路径

民主与法治，是一个文明国家所必须具备的基本素质。没有民主与法治支撑的国家，必然缺乏坚实的根基和良好的秩序。西方发达国家以民主与法治在世界其他地方进行价值渗透。后发展中国家大多数都在努力建设民主与法治的国家。然而成功者寥寥无几。一些国家民主政治没有真正建立起来，却陷入国家秩序混乱之中。究其原因，有人说这些国家没有民主的传统，缺乏民主的经验与技巧。笔者认为，后发展中国家不仅缺乏民主的传统，更缺乏法律意识和法治信仰。法治的秩序是民主政治的保证。对于民主与法治的关系，有人主张法治先于民主存在 ，[1]即它们是序列关系；也有人认为民主与法治是共生关系，必须同时进行。理清两者关系，对于推进民主与法治建设的路径选择具有重要现实意义。

一

要理清民主与法治的关系，就得对民主与法治的历史进行考察。众所周知，最早的民主政治出现于古希腊。民主政治在古希腊很辉煌，之后随着爱琴文明的衰亡，民主政治也随之衰败，取而代之的是封建神权与王权政治。直到文艺复兴之后，资产阶级革命的胜利，民主政治又重新崛起，并且在世界上广泛传播，民主浪潮一浪高过一浪。 古希腊的城邦即为“法治”的城邦。在那时，政治与法律两者密切相关，甚至在某种程度上是同义词——柏拉图的主要著作之一题为《法律篇》，亚里士多德同样性质的著作题为《政治学》。[2]城邦政治之所以会在古希腊出现，最重要的原因是古希腊诸国均为小国，国民与疆域都很少，而且诸国之间基本上能和睦相处。这样就导致城邦政治主要是国内政治，也即关于公民的政治。古希腊经济比较繁荣，城邦具有自治与闭关的特点，而城邦内部的贸易却较发达，而且主要是私人之间的贸易。城邦既然是自给自足和闭关的，它也必须有各种法律来保障这种自给自足的生活，他们以和平的方式来处理相互之间的利益关系。于是城邦要有关于公民资格、公民权利与义务的法律，要有行政机构、议事机构和法庭的选任、组织、权限、责任的法律，这些就是国家法，即宪法。还要有关于财产、继承、契约等等的私法，以及把血族复仇的古代惯例，转化为国家负责惩处犯罪行为的刑法。[3]而且这些法律是以达到至善为目的法律，即亚里士多德说的良法，法治的核心是保障公民的权利和自由，统治者受法律约束。这样，法治在古希腊也就出现了。亚里士多德就认为法律统治要比人治好，把国家描绘为秩序，国家权力是法律秩序的效力和实效。[4]同时，民主政治又促进了法治的发展。城邦是“轮番为治”的公民团体，城邦高于它的每一个个别公民，也高于它的一切统治者，这是城邦的“民主集体主义”——一种以公民最高主权为基础的民主集体主义。[5]这种民主集体主义必须要有规章，要有规章治理。“古希腊人充分认识到，如果他们不愿受暴政统治，那就必须受法律统治。”[6]因此，城邦必定是“宪政国家”或“法治国家”。

从古希腊的分析，我们可以得出民主与法治同在。之后，古希腊的民主政治在外敌的侵犯下衰亡了，欧洲逐渐陷入了封建主义的神权政治与王权政治。尤其是在中世纪，神权与王权不断斗争，把人权当作了牺牲品。在此过程中，法律也不断地被制定出来了，甚至一些法律对我们当今仍有现实意义，然而它已失去了“法治”的精神实质，即保障公民的权利与自由，限制政府权力无限扩张，而只是成为了统治者的统治工具。这只能称为法律的统治。神权与王权压制着人们的思想自由，抑制了人们的创造性，尤其是神权以灭绝人性来约束人们。人们不断与神权和王权作斗争，争取自己的自由与民主权利，并通过法律来巩固斗争胜利成果。英国的《大宪章》就是用法律形式来确定公民权利，约束王权。现代民主与法治在资产阶级与王权的斗争中不断成长。从思想渊源来看，现代法治的形成与十二、十三世纪逐渐盛行于整个欧洲的高水平的法律意识及某种超验的法律价值观有关。即法律是正义的体现，体现在对人权、正义、自由和尊严等普世价值的坚定信念之中。正是由于有了这种超验的法律价值观，人们就会不断地与王权斗争，夺回本来属于自己的天赋人权与自由。

因此，在1668年的“光荣革命”中，议会派的胜利与其说是民主的胜利，不如说是法治的胜利。这场革命的结果重新确定了谁是英国的立法者。[7]按照凯尔森将国家分为民主制与专制国家的依据是“政治自由”，即在政治上自由就是从属一个他所参与其创造的法律秩序的人……民主意味着在国家的法律秩序中所代表的那个“意志”等于国民的意志。民主的对立面就是专制的束缚。在那里，国民被排除在法律秩序创造之外，秩序和他们的意志之间的协调是毫无保证的。[8]法治中的法律必须是由人们制定或认可的法律。因此说，民主的胜利，也是法治的胜利，民主政治的确立，也是法治的确立。之后，民主政治在法国、美国的胜利，均由宪法性文件为依据，即法国的《人权宣言》、美国的《独立宣言》。因此，民主政治必定是宪政，而宪政是法治的核心内容之一。法治是民主政治的基础与保障，而法治又必须以民主政治为前提，法治与民主是共生关系。

二

民主是指多数人的统治，采取少数服从多数的原则，但不剥夺少数人的自由与权利。由于当今民族国家比较大，不可能像古希腊时期那样实行直接民主，而只能通过直接民主与间接民主相结合的代议制，即通过民主政体来实现。民主政体是指政治权力最终依赖于自由选举，在通过自由选举产生政治权力的国家中，对政府的批评不仅允许，而且是积极的优点。在存在这种民主的地方，执行政府的管理必定会取得人民的积极主动的承认与合作，因为不能说服公众意见的政府将会在下一次选举中被推翻。[9]法治是良法之治，而这良法是人们制定或认可的，是人民意志的体现，而不是少数统治者意志的体现。人们制定或认可法律，只能通过代表民意的立法机关来制定，通过代表人民意志的民主政府来执行，而这一切都有赖于民主政治的建立。

法治的核心内容之一，就是政治的法治化，而政治的法治化就体现在民主政治之中。民主政体是民众决定政府，而不是政府控制民众。民主政体主张通过分权来限制政府权力被滥用，主张政府的权力是人们让渡的，人们监督政府权力的行使，在政府不为人们谋福祉时，人们可以收回自己的权力。“如果法治一词指的只是民主或立宪政体有别于专制政体，那倒是个明智的说法。”[10]可见民主与法治的关系不一般。如果政府不受民众约束，政府就可以为所欲为，最终发展为专制政体，发展为少数统治者的工具。它不仅不受民众的约束，而且不断限制民众，压制少数派，民众就失去了政治自由。这样的政府执行法律只能是压制民众，而不是约束政府本身。民众约束政府的有效方式，除了每几年一次的自由选举之外，运用人民制定或认可的法律来约束政府是平时最有效的方式。通过法律的约束，使政府执行民众的意志，保障公民的自由与权利。通过独立的司法来制裁政府的不法侵犯。如若不能通过法治的形式来约束政府或更换政府时，人们只能通过暴力行动来影响政府或推翻政府，那么这样的社会必然是无序社会。

与之相对应，法治在本质上依赖于民主制度的存在。[11]法治若没有民主制度为前提，法治将失去其实质内容。法治的核心是保障公民的权利和自由，约束政府权力滥用。而只有民主政府的权力才能受到约束，才会谋取民众的承认和合作，才能保障公民的权利和自由。在专制的政体下是不可能建立法治的，只能建立法律的统治，是人治的社会。国王或君主本身就是法律，人们只是臣民，“君要臣死，臣不得不死”，人们最起码的生命安全都没有保障，更谈不上其他权利。在当代社会，有不少国家在努力创建本国的法律体系，想通过法律来治理国家，进而建立法治。然而，在这些国家，民主政体没有真正建立起来，政府不受民众的约束，公民的自由民主权利没有保障，腐败现象日益突出，官僚主义日益严重。没有民主政治作支撑的“法治”只有其形，没有其实。

然而，有不少人主张法治优先于民主，即两者不是共生关系而是序列关系。他们认为，民主政治建设要以法治秩序为前提，只有构建了良好的法治秩序才能建立有序的民主政治，否则就会导致民主的暴政。因此，他们主张先进行法治建设，在法治秩序构建好之后再进行民主政治建设。然而，他们没有认识到，真正法治秩序的建立也必须以民主政治为基础，没有民主政治为基础的法治会演变成法律的统治，法律变成统治者的统治工具，而不是保障公民基本权利和自由、限制政府权力的有力武器。因此，先进行法治后进行民主政治建设的路径行不通，只能民主与法治协调同步推进，民主与法治是一对孪生兄弟，是共生关系。当然，这种共生关系，并不排斥推进过程中法治或民主具有一定的偏重值。也就是说在民主或法治获得偏重值时，法治和民主不是停滞不前而是协调跟进。因此，在法治传统和法治意识还比较薄弱的国情下，在着重加快法治建设的同时协调有序推进民主政治建设，这是可行的，也是必须的。民主绝不是超越法治所纵容的民主表达和无序的参与。民主再好，也不能撇开法律，甚至践踏法律，将民主置于至高无上的地位。否则，民主政治尚未建立，而天下已大乱。当今世界民主政治发展的现实也充分证明了这一点。

三

我国民主与法治建设进程就是妥善处理两者关系的不断探索过程。新中国建立之初，一切都处于恢复状态。此时的政府任务繁重，一方面要致力于经济的恢复与建设，另一方面要恢复社会秩序。为此，制定了不少法律法规。经过几年的努力，全国的社会秩序基本稳定。但在文化大革命中，法律遭到严重破坏，人民代表大会制度名存实亡。十一届三中全会之后，我国就把民主与法制推上了议事日程，1998年把建设社会主义法治国家写进了宪法。经过这30多年努力，我国的各项法律制度逐渐建立并不断完善起来，人民群众的法律意识也日益增强，一些知识分子和民众中逐渐形成了一些超验法律价值观和法治信仰。然而，我国的法治社会尚未建立起来。一方面，我国的法制建设还有许多需要完善之处，法律的权威和法治的信仰还有没真正确立起来。另一方面，我国的民主政治还不成熟，公权力没有得到有效约束，公民的民主权利没有得到有效落实。因此，党的十八大明确吹响了坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的号角，十八届三中全会提出了 “完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总体目标，十八届四中全会作出了全面推进依法治国决定。因此，我们可以清晰地看到，党的十八大以来我国政治体制改革的路径是一条法治视野下的政治体制改革路径，也就是在加快法治建设的同时有序推进民主政治体制改革。民主与法治是实现中国梦的双翼。

那么，这是怎样一条路径呢？根据党的十八大报告、十八届三中、四中全会决定以及习近平系列重要讲话精神，可以清晰地看出这一路径的基本思路。

首先，建构宪法主导的政治秩序。民主政治运行需要明确的、可预见、可调控的政治游戏规则作保障。而这一政治游戏规则就是法治化的政治规则。全面推进依法治国，最核心的就是建构宪法主导的政治秩序，并实现政治运作过程的法律化，用系列法律来严密规范国家权力、公民政治权利的行使和运行，以实现政治的制度化、规范化和程序化。[12]为构建法治化的政治秩序，党的十八届四中全会《决定》从树立宪法权威和加强宪法实施、建设法治政府、提高司法公信力和增强全民法治观念作了系统部署。其目的是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，就是要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。从而使政治和社会领域的明规则战胜潜规则，真正树立起法治权威，构建基本的法治秩序。

其次，健全权力运行和监督体系。权力不受制约和监督，必然导致权力的滥用和腐败。权力运用能否得到有效制约和监督是衡量一个国家政治制度是否民主有效的重要标准。党的十八大报告强调要健全权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法权权限和程序行使权力。推进权力运行公开化、规范化。加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。党的十八届三中全会决定指出“让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策”，“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系”，推进权力清单制度，依法公开权力运行流程。党的十八届四中全会决定则指出要强化对行政权力的制约监督，全面推进政务公开。总之，就是要不断完善权力运行机制，使其结构趋于合理、配置比较科学、运行程序严密、制约监督有效，真正把权力关进制度笼子。

第三，依法保障公民民主权利。国家政治制度的民主化，就是要保证和支持人民当家作主，使各项民主权利落到实处，也就是使全体人民能依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能畅通表达利益要求，社会各方面能有效参与国家政治生活。一是改革和完善民主选举制度，充分保障和捍卫法律所赋予公民的选举权和被选举权。最为关键的是激活人民代表大会制度，并使其在民主的轨道上真正运转起来，捍卫公民选举权和被选举权的真实性、有效性。[13]二是大力发展协商民主。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。三是大力发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，保证基层群众更好地行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。四是完善民主决策程序，提升决策的民主化水平。确立“不经咨询论证不决策”的基本原则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。

第四，推进政社民良性互动。社会政治制度的现代化在很大程度上取决于正确地确定个人、社会与国家之间的相互关系的性质，尤其是取决于公民社会的成熟程度。事实证明，在公民社会不发达的状况下，在改革的过程中，多半可能的是破坏现有的政治制度，造成混乱。[14]民主制度就是公民以独立的人格积极主动参与政治过程的制度。它将公民参与合法化、组织化、规范化，为其提供制度的架构。通过政治参与，公民了解公共事务和自己的利益所在，并在得知和开始重视他人的要求时，升华自己的公民道德。民主行为的制度化，使公民形成民主的习惯，学会如何和平合法地表达和争取的利益，尊重他人的欲求，同时学会在个人利益与公共利益之间达成一种恰当的平衡，逐渐习惯以理性的方式、宽容和妥协的态度对待政治问题，掌握讨价还价和处理复杂关系的技巧。[15]我国提出的创新社会治理体制，推进多层次多领域依法治理，其实质就是要改进社会治理方式，激活社会组织活力，培育公民的民主意识、法治意识和公民责任，提高社会的自治能力，建立公民社会，夯实民主政治的社会基础，从而实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

第五，推进党的领导法治化。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。推进中国特色社会主义民主政治建设，必须坚持中国共产党的领导。然而，在法治的视域下，党的领导必须与社会主义法治有机统一起来，坚持依法治国、依法执政，推进党的领导法治化。推进党的领导法治化，最核心的是将党的执政置于宪法框架下，把党的执政行为纳入到依宪执政和依法执政的法治轨道上来，自觉接受宪法和法律的监督。如何实现党的领导法治化？党的十八届四中全会决定提出了“三个统一、四个善于”的目标和路径，也就是必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法法国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协商各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。

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[15]丛日云.民主制度的公民教育功能[J].中共天津市委党校学报，2001，(1).

(责任编辑：华 民)

2016-03-10

吴文勤(1973-)，男，江西抚州人，中共无锡市委党校科研处处长，《太湖论丛》副主编，江苏省政治学会理事，江苏省科学社会主义学会理事，副教授。主要从事民主与法治研究。

D691.21

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1672-1071(2016)03-0070-05