美丽乡村建设实践及理论提升——基于基层的调研

□于法稳

(中国社会科学院 农村发展研究所，北京　100732)



美丽乡村建设实践及理论提升——基于基层的调研

□于法稳

(中国社会科学院 农村发展研究所，北京100732)

[摘要]2013年，中央一号文件提出了美丽乡村建设，同年，农业部在全国开始了1100个“美丽乡村”的试点。本文基于全国30多个县市的调研，梳理了美丽乡村建设中存在的问题，在此基础上提炼出了美丽乡村建设中的几个理论问题，并提出了推进美丽乡村建设的政策性建议。

[关键词]美丽乡村；基础调研；三位一体；关键问题

2013年中央一号文件提出，要“推进农村生态文明建设。加强农村生态建设、环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村”。随即，农业部发布了《关于开展“美丽乡村”创建活动的意见》，明确提出了开展“美丽乡村”创建活动的重要意义、总体思路及重点工作。农业部于11月确定了全国1100个“美丽乡村”创建试点乡村。2014年中央一号文件再次强调指出，“通过美丽乡村建设，建设农民美好生活的家园”。由此可见，党和国家十分重视美丽乡村建设工作。

“十三五”期间，是我国全面建设小康社会的关键时期。围绕着“全面建成小康社会”，习近平总书记提出了一系列新思想、新论断、新要求。

经过2年多的实践，美丽乡村建设中也暴露出了一些问题。本文基于全国不同区域30多个县(市、区)的实地调研，剖析了美丽乡村建设中存在的问题，在此基础上，提出推动美丽乡村建设的政策建议。

一、美丽乡村建设中的问题诊断

(一)缺乏系统学的建设理念

从理论上来讲，美丽乡村建设是生产、生活、生态“三位一体”的系统工程，同时，也是硬件设施与软件建设相统一的系统工程，过分强调哪一个方面都是不全面的[1]。基层调研发现，美丽乡村建设普遍存在着一个现象，就是建设中重视基础设施建设、泥草房及危房改造等生活方面以及村庄美化、环境治理等生态方面，而对于如何加强农业生产，提高农业可持续能力，增加农民收入方面却缺乏足够的重视。

美丽乡村建设需要各个相关部门相互协调、共同推动。党中央、国务院提出美丽乡村建设之后，各个部门都给与了积极响应。但调查发现，围绕着美丽乡村建设，不同部门都在推行本部门的行动计划，造成了美丽乡村建设过程中的名称混乱，如党委、政府部门的“文明村”、环保部门的“生态村”、宣传部门的“生态文明村”、建设部门的“美丽村庄”、林业部门的“美丽林场”，其他部门也各有所称，如此等等。而且，这些部门都在建设自己的示范村，有的与美丽乡村示范村是一致的，更多的是不一致。当然，这些部门推行的行动计划是美丽乡村建设的重要组成部分，或者与美丽乡村是相通的。

为了推动美丽乡村建设，基层部门都确定了牵头或者管理部门，但调研发现，美丽乡村建设的牵头或者管理部门也不统一，有的地方是由新农村建设办公室负责，有的地方是由农业工作办公室或者农委负责，有的地方是由宣传部负责，有的地方是由城乡建设局负责，还有的地方是由政策研究室负责，还有的地方由财政局负责。这样就带来了一系列问题，国家部门文件的下发渠道就不顺畅，监督检查的执行力度也可能会出现一些问题。

(二)农村产业发展设施没有得到应有的重视

2014年中央一号文件提出了推动农村改革的重点及方向，为进一步推动农村工作提供了良好的政策支撑。但调研发现，在美丽乡村建设中。随着农业机械化程度的日益提高，一方面是农业机械越来越多，马力越来越大，对田间道路、桥涵质量的要求越来越高，另一方面，由于缺乏日常管护，田间道路、桥涵损毁日益严重。此外，农田水利设施欠账是众所周知的事实，同时，很多地方在农田水利设施建设中重视灌溉设施的配套，而对排灌设施重视不够，一旦遇到强降雨，势必导致洪涝灾害，给农业生产带来致命的危害。特别是在黑龙江省，农田水利设施远远不足，种粮农民因灾致贫的现象非常普遍。

(三)生活设施方面不完善，机制缺失

1．美丽乡村建设的工程体系不完善。在美丽乡村建设中，投资的主要对象是地面工程建设，如村内道路、文化广场、农村饮水安全工程、供电、村里路灯等硬件设施，以及农民的泥草房、危房的改造工程，而对地下工程，如污水处理设施建设关注不够。美丽乡村建设工程体系不完善，可能带来一系列问题。

2．政策执行时引发的基层矛盾比较突出。改善农民居住条件，是美丽乡村建设的一个重要组成内容，特别是泥草房、危房改造工程。但在基层执行政策时，出现了一些矛盾，特别是由于泥草房、危房改造申报数量与下拨资金数量不匹配，则会给相关部门、乡镇的工作造成极大的被动。同时，村民如果想得到补贴，可能会采取贿赂村干部的方式。

3．环保基础设施的管护机制缺失。在美丽乡村建设工程中，存在着重建轻管现象。环保部门推行的集中连片环境综合整治工程，污水处理厂、垃圾中转站、运输车、农村安全饮水工程等基础设施都比较完备，但由于乡镇、村集体经济基础薄弱，农村基础设施和公用事业的经营管理呈现出有人建、有人用、无人管的情况，损毁情况比较严重，导致了国家投资的浪费。

(四)生态方面的问题日益严重

与过去相比，农村人居生态环境发生了很大变化，不再源于单一的不当行为，而是逐渐演化为生活、生产、生态三种不当行为的叠加。[2]在生产行为方面表现为农业生产过程中大量化肥、农药、杀虫剂、除草剂的使用；规模化养殖粪便、污水的任意排放；农作物秸秆的任意堆放及焚烧等。在生活行为方面表现为农村居民生活垃圾、生活污水的任意堆放及排放；在生态行为方面则表现为污染企业及城市污染向农村加速转移，造成广大农村地区饮用水质的污染，以及废气对大气质量的影响。

1．化学投入品带来的污染日益严重。在农业生产过程中，以化学肥料替代有机肥料造成的环境问题日益严重，我国农用化肥施用总量呈现出明显的增加态势，而且施肥强度有增无减。化肥施用量从2000年的4146.41万吨，增加到2012年的5838.85万吨，增加1692.44万吨，增长40.82%。同期，农作物播种面积只增长了4.55%。计算结果表明，施肥强度从2000年的265公斤/公顷，增加到2012年的357公斤/公顷，增长92公斤/公顷，增加34.69%。我国化肥的利用率较低，一般在35%左右，更多的部分则进入土壤及水体，对其造成一定的污染。

同时，农药、除草剂、杀虫剂的投入强度很大。统计数据表明，我国农药使用量到2011年已经达到了178.7万吨，比2000年的127.95万吨增加了50.75万吨，增长39.66%。由于农村年轻劳动力进城务工，夏季作物生长季节无法除草，为此在夏收之后大剂量喷洒除草剂，一直到秋收都不再需要除草。此外，农业生产中由于病虫害的抗药性在增强，投入的杀虫剂、农药剂量也日益增加，导致了土壤、水体的污染，以及农产品品质的下降，最终影响消费者的健康。

农用塑料薄膜在农业生产中的应用越来越广，特别是在水资源十分短缺的西北地区，农用塑料薄膜对于保水保墒发挥了十分重要的作用，但随之而来的白色污染也越来越严重。统计数据表明，农用塑料薄膜施用量从2000年的134万吨，增加到2011年的229万吨，增加了95万吨，增长70.90%。

2．农药包装物污染危害越来越严重。农药包装物(特别是农药瓶)等污染日益成为农村生态环境污染的重要部分。目前，由于缺乏包装物回收制度，农民在使用之后往往丢弃在田间地头，或者水体之中，造成二次污染。

3．农村规模化养殖场的污染防治措施严重缺失。近几年来，农民发展起来的规模化养殖造成的污染呈现明显递增态势。调查发现，农村规模化养殖场主大都关注如何提高畜禽产量以及如何增加效益，而忽视畜禽养殖产生的污染物对生态环境的影响。污水、粪便随意排放和堆放，一方面养殖场周边的水生态环境、土壤生态环境受到严重污染，另一方面周边空气环境也会受到很大的影响。

在农村规模化养殖污染治理方面，有关政策难以“立地”。调研发现，一些建设项目要求养殖场运行两年才能申报(期间造成的污染如何处理)，同时要为周边80户农民供应沼气。这在广大北方平原地区还可以实施，但在如重庆、四川、贵州、云南等山区，农民居住较为分散，根本就不具有可操作性。

4．农作物秸秆成为影响美丽乡村景观的重要因素。农作物秸秆由过去仅用作农村生活能源和牲畜饲料，逐渐拓展到肥料、饲料、食用菌基料、工业原料和燃料等用途。

根据联合国粮农组织的资料，各种农作物秸秆系数(K值)为：玉米2.5、小麦和水稻1.3、大豆2.5、薯类0.25。利用每一个作物品种的秸秆系数，和它的粮食产量之积等于它的秸秆量。由此计算得到，2012年我国农作物产生的秸秆量达到98837万吨。目前，我国农作物秸秆利用率达到69%，有68197万吨秸秆得到利用，但仍有30639万吨秸秆没有得到利用。由于耕作方式、农业机械等方面的不匹配，农民对农作物秸秆还田的认可度不足。作为生活燃料的部分秸秆大多都堆放在地头、(村内)路边，其余的则在田间焚烧，影响了农村生态环境的整洁。

5．农村生活垃圾、生活污水成为美丽乡村建设中的一大难点。随着农民生活水平的提高，农村生活垃圾问题日益严重，给农村生态环境带来了巨大的压力。与过去相比，农村生活垃圾成分越来越复杂，包括厨房垃圾、妇女儿童用品、塑料制品等，垃圾产生量也越来越大。农村居民在丢弃垃圾时往往有一个传统习惯，就是丢弃在房前屋后的河沟里，久而久之这些河沟就成了垃圾堆放点。在一些经济欠发达地区农村调研发现，很多农村已经陷于生活垃圾的包围之中，特别是遇到雨季，这些垃圾随水漂浮；同时，由于很多农民家庭都没有下水道，生活污水则是任意倾倒在院外的路上，或者与固体垃圾倾倒在一起。生活垃圾、生活污水对生态环境造成的污染呈现出明显加重态势，日益成为农村生态环境问题的重要组成部分。

有些政策要求的建设模式缺乏科学性，如在黑龙江省推广沼气池建设就不符合该区域气候特点。此外，在村内污水边沟建设，仅仅用水泥板进行衬砌，也不解决任何问题，污水照样入渗地下，造成国家投资的浪费！

二、美丽乡村建设中的几个理论问题

(一)美丽乡村建设的主体究竟是谁？

国家提出美丽乡村建设之后，国家各部委都从本系统的业务出发，开展了“自上而下”的项目推动，正是由于这种 “自上而下”的方式，将各级政府及职能部门推向了美丽乡村建设的第一线，成为美丽乡村建设的主体，而真正应该成为主体的广大农村居民则游离于美丽乡村建设之外！

从基层政府职能部门层面来看，为了突出本系统参与美丽乡村建设的成效，基层职能部门往往倾向于选择一些基础较好的村庄作为项目实施点，而真正需要项目的村庄则很难获得支持，正如广大农村居民所讲的，政府选择美丽乡村试点喜欢“锦上添花”，而不愿“雪里送炭”！

从广大农村居民层面来看，由于政府职能部门“自上而下”推行的项目与广大农村的实际需求在一定程度上存在着错位问题，这也是农民不愿意参与到美丽乡村建设之中的主要原因。同时，广大农村居民也普遍认为，政府推行这些项目是在做“政绩工程”，与他们没有关系。

(二)美丽乡村建设的内容究竟是什么？

美丽乡村建设是生活、生态与生产“三位一体”的系统工程，同时，也是硬件设施与软件建设相统一的系统工程。

从生活设施层面看，改善农村基础设施和农民居住条件，通过生态环境治理，美化生态景观无疑是美丽乡村建设的重要内容。但是，平原、丘陵、山区等不同地貌类型区域生态资源条件、社会经济发展水平都不同，美丽乡村建设的内容不可能相同。一个重要的原则应该是：把农村建设得更像农村，更能突出农村的特点，特别是民族地区更应如此，只有这样乡愁才能更浓；如果把广大的农村都建成高楼大厦，原来的村庄消失了，曾经生活的小院子消失了，到时乡愁可能就会成为一种真正的“梦”。

从生态设施层面来看，很多地方都采取粉刷主要干道两侧建筑的墙体，外观确实出现了新面貌；同时，把干道两侧堆放的秸秆、树枝等农村生活燃料集中到偏僻的村中空地上，由此带来这些堆放之处更加脏、乱、差，而且增加了安全风险(如火灾)。因此，这种方式也没有得到农村居民的认可。同时，国家环保部、财政部推行了农村环境连片整治工程，配备了垃圾桶、转用车辆，并建设了垃圾中转站、污水处理场等，但由缺乏运行经费，结果导致了这些设施的闲置，一定程度上也是国家投资的浪费。

从生产设施层面来看，美丽乡村建设较多地关注了生活设施与生态设施的建设，对生产设施没有给予应有的重视。如普遍存在的水利设施、田间道路设施严重不足问题，远远不能满足现代农业的需要。

从软件建设层面来看，党中央、国务院一再强调要统筹城乡发展，不仅仅是基础设施等硬件方面的统筹，更应该是软件方面的统筹，包括社会保险、养老保险、医疗、卫生、教育、文化等方面。在实际运作中，美丽乡村建设对软件的建设没有给予足够的关注。

为此，在美丽乡村建设中，应全面统筹生活、生态与生产设施建设，统筹硬件设施建设与软件建设。同时，应关注广大农村居民生活习惯、生活方式的改变、素质的提高等方面的建设。

(三)美丽乡村建设究竟采取什么模式？

广大农村差异性较大，不可能采取统一的建设模式。但基层调研发现，模式几乎一样，即对村内道路、文化广场、农村饮水安全工程、供电、村里路灯等进行改造与建设；对于农村住房改造，多采用“穿衣戴帽”的方式，过多地关注外观的统一，但没有考虑潜在的影响。这种方式一方面会严重影响到乡村民居的多样性，另一方面这种方式不能从根本上解决问题。

如农村饮水安全工程，特别是山区农村饮水安全工程，投资标准仅考虑了工程项目资金，而且是按照饮水不安全人口确定的，没有充分考虑到山区的地势地貌、农民居住分散、材料多次转运等特点；另一方面要求地方进行资金配套，以弥补山区农村安全饮水工程项目实施中所涉及的征地、项目设计、监理费、青苗补偿、项目建设管理等费用，但山区多为国家扶贫开发重点县，根本没有能力进行配套。所有这些都对美丽乡村建设造成一定的影响。

为此，美丽乡村建设模式一定要多样化，根据不同区域的社会经济发展水平、生态环境条件、不同民风民俗，设计不同的建设模式，不要全国一个模式，更重要的是要让广大的农村居民积极参与其中，选择最适合的建设模式。

(四)美丽乡村建设究竟由谁组织？

美丽乡村建设是一个系统工程，需要自上而下各级部门之间的相互协调、共同推动。党中央、国务院提出美丽乡村建设之后，各个部门围绕着本系统的工作，推出相应的行动计划，对美丽乡村建设发挥了一定作用。但由于缺乏彼此之间的一个协调机制，部门各自为战，不可避免地出现重复建设，以及“锦上添花”现象。

因此，为了有效地解决美丽乡村建设中的多部门组织问题，需要自上而下进行统一，这样可以畅通驱动，提高效率，更有利于减少实施过程中“争政绩、推责任”现象。

三、加强美丽乡村建设的政策性建议

根据美丽乡村建设中存在的突出问题，特提出如下政策性建议：

(一)做好政策的顶层设计，促进美丽乡村建设

在政策的顶层设计上，必须从国家各部委“自上而下”的项目推动，转变为广大农村“自下而上”的需求拉动。同时，应该根据不同的区域经济发展状况，设计不同的发展模式，让广大农村居民积极参与到美丽乡村建设之中，让他们内心认识到，国家真正在推动美丽乡村建设，是要让广大农村居民与城市居民同享我国改革红利，而并非做“政绩工程”。

(二)生活、生态和生产“三位一体”，促进美丽乡村建设

在美丽乡村建设过程中，生活设施、生态环境的改善仅仅是外在体现，最根本的是生产问题，这是解决农民发展，增加收入，真正进行美丽乡村建设的根基！因此，需要根据区域社会经济状况以及生产传统，科学选择产业，成为生产发展的基本出发点。

(三)统一组织管理机构，畅通政策渠道

为了推动美丽乡村建设，国家相关部门、各级政府都出台了一系列政策。但在政策实施过程中，由于缺乏部门之间的协调机制，由此导致了部门在参与美丽乡村建设中各自为政的现象。这种方式导致国家投资的分散，难以达到预期的成效。

(四)围绕着农业生产，加大基础设施建设

随着土地流转的推进，特别是在东北粮食主产省份，种植规模将日益扩大，大型机械的推广势在必行。因此，从国家层面，应加大田间道路、通村道路、桥涵以及晾晒场地、烘干设施建设的投资力度，为确保国家粮食安全提供有力支撑。

(五)采取差异的政策取向，并对不适合基层实际的政策进行及时调整

全国各地区域性差别较大，国家相关政策应注重区域之间的差异，特别是有关资金配套政策，确实给我国老、少、边、穷地区带来了很大的负担，影响了这些地区美丽乡村建设进度，进而会影响到这些地区人民与全国人民一道到2020年全面建成小康社会的进程。

同时，建议建立政策调整机制。国家有关部门应该根据美丽乡村建设过程中出现的问题对政策进行及时调整，以更好推进美丽乡村建设。

(六)建立农村基础设施与环境管理的创新机制

美丽乡村建设过程中，部门所推行的行动计划，对项目实施的过程过于关注，但对实施效果关注不够，特别是保持实施效果的机制严重缺失。逐步建立农村基础设施与环境管理模式的创新机制，克服重建轻管，确保工程建一处、服务一方群众的目标，明确管理主体和管理责任，加强对管理人员的技术培训，提高管理人员知识水平和管理技能。

(七)建立种植业、养殖业协调发展的产业体系

通过建立种植业、养殖业相互协同的产业体系，发展循环型农业，一方面减少规模化养殖对农村生态环境的污染，同时在一定程度上减少化肥的施用量。根据循环型生态农业原理，在具有规模化养殖区域，构建以农作物生产为基础的生态农业产业循环体系，实现种植业与养殖业的协调发展，使养殖业为种植业提供有机肥；逐步建设高标准农田，农作物秸秆为养殖业提供饲料，实现区域内种植、养殖、农产品加工产业之间的农业大循环，实现经济、社会和生态效益的统一。同时，也应逐步减少化肥的投入，进而改善土壤，提高农产品品质。

(八)建立农药包装物、塑料薄膜等回收机制

制定农药包装物、塑料薄膜回收奖励办法，提高农民参与的积极性，发挥销售企业在农药瓶、肥料袋等包装物回收中的作用。以部分补贴的形式，鼓励农药经营单位负责回收，由有资质的企业集中处理，减少对环境和水源的污染。

四、结束语

近年来，国家投入了大量的资金用于解决三农问题，但调研发现，农民对国家部分惠农政策的效果不满意，基层干部也有一定的意见。因此，国家需要在惠农政策方面进行认真的研究，创新国家政策实施的机制、方式、途径，真正达到惠农的目的；同时，由第三方对国家的惠农政策实施效果进行评价，为国家及时调整政策提供科学依据。通过中央政府、基层政府、科研工作者、农民以及企业的共同努力，推动美丽乡村建设，尽早实现伟大的中国梦。

[参考文献]

[1]于法稳.当前美丽乡村建设几个突出问题[J].人民论坛，2014(18).

[2]于法稳.农村生态文明建设中的生态环境问题及其综合整治的政策性建议[J].鄱阳湖学刊，2014(3).

(责任编辑：廖才茂)

The Practice and Theoretical Generalization of the Building of Beautiful Countryside:Based onField Investigation and Research

YU Fa-wen

(InstituteofRuralDevelopment,ChineseAcademyofSocialSciences,Beijing100732China)

Abstract:In 2013,the building of beautiful countryside was brought forward in the No.1 Central Document.In the same year,the Ministry of Agriculture started the “beautiful countryside” experiment in 1100 selected places all around the country.This paper,based on investigation in over 30 counties (cities),points out some problems existing in the building of beautiful countryside,generalizes some theoretical questions for the building of beautiful countryside,and offers some policy suggestions for promoting the building of beautiful countryside.

Key words:beautiful countryside；fundamental investigation；three in one；critical issues

[中图分类号]F124

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599(2016)02-0056-06

[作者简介]于法稳(1969—)，男，山东鄄城人，中国社会科学院农村发展研究所首席研究员、博士，中国社会科学院研究生院教授、博士生导师，中国生态经济学学会秘书长，研究方向为生态经济学、农村可持续发展、资源管理等。

[收稿日期]2016-01-08