加强极端天气灾害应急救援工作的分析与思考

邢国伟

(广西省消防总队，广西 南宁　530022)



加强极端天气灾害应急救援工作的分析与思考

邢国伟

(广西省消防总队，广西 南宁530022)

随着人类经济活动和自然环境的发展，重大灾害的发生是不可避免的，而破坏力和可能性将越来越严重。结合广西实际，针对极端天气灾害的特点，分析研判了当前极端天气灾害应急救援工作存在的薄弱环节，就极端天气灾害的应急救援工作进行了探讨。

极端天气；灾害事故；薄弱环节；应急救援

极端天气是指天气(气候)的状态严重偏离其平均态，在统计意义上属于不易发生的事件。通俗地讲，极端天气气候事件指的是50年一遇或100年一遇的小概率事件。近年来，随着全球气候变暖，强降雨及洪水、台风、雨雪冰冻、干旱等极端天气呈现出增多增强的趋势，给国家和人民群众生命财产造成了巨大损失。据资料显示，90年代以来广西每年因极端天气灾害造成的损失近100亿元，它已成为制约广西经济社会可持续发展的重要因素。面对新情况、新问题，迫切需要我们加强极端天气灾害应急救援工作[1]的研究，增强抵御极端天气灾害的能力。

一、极端天气灾害事故特点

(一)破坏力强，危害性大

极端天气严重偏离天气(气候)的平均态，一旦发生，破坏力更强，危害更大。如2014年7月在广西登陆的超强台风“威马逊”，登陆时中心附近最大风力15级，灾害造成广西11个市57个县(市、区)、432.11万人受灾，因灾死亡10人，直接经济损失138.4亿元。

(二)涉及面广，时间长

广西常见的极端天气灾害包括干旱、洪涝、热带气旋、冰雹、大风、雷暴、低温冷害、霜冻等。此类灾害事故往往不会局限于一城一地，多为区域性灾害，发生的时间少则数天，长则数月，损失巨大。如2009年8月至2010年5月，广西出现严重的秋冬春连旱时，受灾县(市、区)100个，发生灾害时间超过10个月，受灾人口达1 237.23万人，造成直接经济损失33.16亿元。

(三)可以预测，难以防范

作为天气灾害，由于气象条件的形成需要一定的时间，所以极端天气灾害是可以有效预测的。但由于极端天气严重偏离其平均态，其破坏力特别强、危害特别大，超出人力可控范围，目前只能减少其损失，而不能完全防范。

(四)救援难度大

一是极端天气范围广、周期长，处置时需要大量的救援力量，力量调集、后勤保障比较困难。二是极端天气下常发生道路交通损毁，供水供电中断，给应急救援的部署和协同带来很大困难[3]。三是极端天气下常发生洪涝、泥石流、建筑倒塌、化学危险品泄漏等次生灾害，给救援工作带来了极大困难。

二、极端天气应急救援存在的薄弱环节

(一)应急救援指挥体系不健全

目前，现有的应急组织机构众多，在极端天气灾害事故处置时，我们习惯于根据灾害严重程度，临时成立领导小组或指挥部等，以运动战的形式加以应对。而各级应急办，只是一个协调机构，并不具备实际指挥职能，远不能担当核心指挥机构的作用。各级各地还没有建立统一的应急救援信息化指挥调度平台，部门与部门之间、行业与行业之间也未真正建立起“立体型”的社会救援救助网络。统一的、综合的、常设性的灾害处置核心机构及常设行动平台缺失，致使现有的组织体系无法适应极端天气下应急救援预警与快速反应的需要。

(二)应急响应机制不完善

极端天气灾害处置涉及多部门、跨区域的行动，必须在地方党委和政府的统一领导下，在相关单位的协同配合下进行，但从实际的联动机制看，各应急救援队伍自成体系，多是按部门职权制定的，各管灾害救援的一个方面，各应急救援队伍繁多、“条块分割、各自为政、多头投入、效益不高”，无法形成有效合力[4]。在极端天气灾害中，气象部门只是发布预测预警信号、具体的防范工作落实、抢险救灾等相关信息；对灾情发生反应最快的是公安(消防)和媒体，但由于缺乏统一的管理平台，信息到不了或者不能及时传到负责应急救援工作的有关职能部门；而负责灾情收集报送及灾民生活救助的民政部门，由于在基层缺乏专业工作队伍，对灾情无法及时掌握，从根本上制约了应急救援工作的快速反应。

(三)应急保障能力不足

应急救援处置工作的成功与否，在很大程度上打的就是技术战、装备战。装备建设是提高救援战斗力的重要因素，但目前应急救援装备配备，由于没有健全的战勤保障机制对有限资源进行合理的配置和优化使用，造成应急救援技术、装备存在数量不足等问题，特殊专用的先进救援装备，尚不能满足极端天气灾害事故处置的需要。同时，由于极端天气灾害往往会引起水电、交通和通信中断等次生灾害，给饮食保障、通信保障带来一定的困难。如2014年7月的抗击超强台风“威马逊”的应急救援中，北海、钦州、防城港等地发生断水、断电问题，致使当地现场通信中断，严重影响了应急救援工作的开展。

(四)应急救援专业水平不高

一是队伍专业化水平不高。目前，发生极端天气灾害首先到场处置的虽以消防队伍为主，但消防部队并非极端天气灾害事故处置的专业力量。而《广西壮族自治区人民政府关于加强我区应急队伍建设的意见》明确要求，由各级气象部门牵头，组织基层干部和气象信息员等有关人员组建基层气象灾害应急队伍，但无论从其人员配备还是装备配备上看，均不能满足极端天气灾害事故处置的需要[2]。二是专业处置能力不强。极端天气灾害发生几率小，对此类灾害事故的研究不多，还未形成科学、全面、系统的行动规程，极端天气灾害事故处置行动不尽科学，不够高效。三是专业救援人员匮乏。救援人员参与极端天气灾害处置少，救援人员实战经验不足，专业人才匮乏，难以形成长效战斗力。四是专业化训练还在低水平徘徊。各地缺乏专业的训练基地和模拟训练设施，训练基地化、实战化、模拟化、合成化水平低，制约了应急救援能力的提升。

三、加强极端天气应急救援工作的思考

(一)建立统一高效的组织指挥体系

1.搭建一体化组织指挥体系

整合各级各类应急救援部门，实行集权化管理、专业化指挥，从而整合应急资源、减少指令审批和响应层级设置，更有效地调动救援所需资源，更快地下达救援指令，做到统一应对和高效处置。同时，完善应急救援专家队伍，发挥专家学者在应急救援中的专业特长和技术优势。为应对涉及面较广、复杂程度较高的突发公共事件应急管理和处置工作，2009年，广西专门印发了《关于成立自治区人民政府突发公共事件应急管理委员会的工作方案》，成立自治区应急管理委员会，并下设18个专项应急指挥机构，分别负责统一领导和组织协调工作。

2.建立统一的调度指挥平台

组建县、市、自治区级应急救援指挥中心，按照“政府主导、统一指挥、紧密协同、有序衔接”的原则，搭建应急救援信息化指挥调度平台，具备预警、接处警、调度、指挥、执勤实力管理、信息互通互享等功能，实现上下联通、横向连接、资源共享、响应迅速、调度科学、信息畅通，发挥指挥调度平台的“中枢神经”作用。广西南宁市于2001年在全国率先建立了一套城市应急联动系统，建立了公安、交警、消防、急救、防洪、护林防火、人民防空、公共事业等的统一指挥调度平台，使得离散的资源得以互联和共享，能实施迅速高效的各部门联合行动，最大程度地减少国家和人民的生命财产的损失。

3.优化指挥流程

以改变多头管理、分段管理、分行业管理的现状为目标，在应急救援处置时，由指挥部集中指挥，命令直接下达给参与救援处置的各救援力量。在具体行动指挥中，要大力推行扁平化指挥体系，反映“指令下达——接收反馈——实时汇总——动态修正”的过程，消除层级过多带来的行动迟缓、信息不畅、结果不明、掌控不清等负面影响。

(二)完善应急响应机制

1.完善协调联动机制

强化政府主导，树立“预防为先”的工作理念，认清极端天气灾害的危险性，强化政府的统一领导，气象、消防、防汛、交通等各职能部门、单位发挥好自身作用，充分调动各方面的积极性，真正形成各司其职，各负其责，密切协作，相互配合，齐抓共管的局面。制定联席会议机制和力量调度机制，分析研判实际运行工作中的问题和障碍，总结阶段性应急救援工作的经验和不足，动态掌握本地区应急救援队伍状况和实力，完善救援力量调度程序，规范调度权限、调度层级、责任追究，实现统一调度、精确调度。

2.完善信息共享机制

依托自治区、市、县三级应急救援指挥中心，统一接口、统一标准，将各骨干部门或行业信息数据库进行整合，建设内外2个圈层的信息共享系统，完善信息共享机制，最大限度为救援指挥提供信息支持。负责内部使用的信息系统具有决策性和内部性特征，任务是连接、处理、整合救援资源、危险源管理、地理信息等相关信息，使分散信息实现高度聚合以帮助救援指挥决策。外部使用的信息系统为公众服务，主要是便于公众搜索预警、应急救援信息和自救互救指南等。完善新闻发言人制度，坚持政府主导，及时、准确、全面、统一发布应急救援信息，正确引导社会舆论。

3.完善资源互助机制

完善装备调动补偿机制，使用经济手段将不同应急救援机构或社会单位闲置的救援装备盘活，以达到快速反应、整体联动。建立地区城市群之间的资源支援机制，根据不同类型灾害事故特征，分阶段有偿或无偿提供人员、车辆、装备的支援协作。

4.完善演练机制

针对极端天气灾害，组织开展经常性地应急救援训练和模拟实战演练，加强科学处置、抢险救援训练，努力使处置突发灾害事故抢险救援行动的各个环节都严谨规范、科学有效。定期开展应急救援演练，将年度实战演练的频度和要求纳入标准化管理，将行业或部门日常演练的内容和质量纳入单位工作考评范畴，提高平时和战时的衔接，全面提高应急队伍抗灾抢险救援的能力。

(三)健全应急保障体系

1.健全专业化应急保障体系

建立自治区和市级应急物资储备库，拓展应急物资的门类和种类，建设覆盖范围广、应急功能全、科技含量高、保障能力强的专业化应急保障体系[5]。在现有资源存量的基础上，自治区一级可依托综合应急救援总队建设一个综合应急保障库，保障关键设施装备，各行业部门各有重点、相互依托进行分门别类的专业库建设，实现共建共享。

2.完善社会化应急保障体系

进一步将“应急物资储备”思维转变到“应急资源建设”思维，大力发展企业生产规模存放、民间临时应急征用之路，将有限财力用于关键的应急物资装备“小储备”，将民间资源盘活发掘“大储备”潜力。探索社会捐助、商业保险、灾害保险、减免税收、设立基金等多种经济手段辅助建设社会化应急保障体系，实现综合应急救援社会资源在时间上、空间上的综合利用。

3.强化应急通信保障体系

通过固定通信线路、卫星通信线路、移动通信线路形成以处置各种极端事件为目的，纵向自治区、市县、救援基本单元，横向联通各应急救援处置部门的通信网络，确保救援指挥有可靠通信保障。同时，还应加强通信设施和装备建设，提高抗损性。如提高专业人员人均无线通信设备的配备率、不同类型卫星电话的配置、军用民用卫星的使用率、高低空通信中继设备的投入、放宽对民用无线电的管制,培养民间无线通信力量作为公网失灵后的补充等。

(四)建强专业化应急救援队伍

1.壮大专业应急救援队伍

充分发挥公安消防部队分布广、全天候、经验足、装备好等优势，建立完善以消防部队为主体的专业化应急救援队伍。依托水利、气象等部门，全面加强重点领域专业应急救援队伍体系建设，基本满足极端天气灾害事故应对工作需要。2010年，自治区人民政府下发《关于加强我区应急队伍建设的意见》的文件，要求自治区、市、县(市、区)三级人民政府要以公安消防部队为依托，组建综合应急救援队伍，各级气象部门牵头组建气象灾害应急队伍，做好台风、强降雨、大风、冰雹、雷电、低温冷害等极端天气防灾减灾工作。

2.动员和发展社会化救援队伍

将社会化救援队伍纳入综合应急救援队伍范畴，积极动员社会力量参与，鼓励街道社区、企业、学校、协会、社会组织和单位，根据本单位、社区特点，依托自身力量组建志愿者应急救援队伍，建立群防群治体系，提高基层应急工作的社会化程度。充分发挥共青团、红十字会和民间组织的作用，建立青年志愿者、红十字志愿者和其他志愿者应急救援队伍，拓宽现有各类志愿者组织的工作范围和应急志愿服务内容，依托志愿者开展科普宣教和辅助救援工作。

3.加大应急救援人员培训

依托现有资源和基础，布局好、建设好综合应急救援培训基地，加强对专业应救援人员、社会化救援队伍和志愿者及公众的技能培训。培训体系要“层次分明、标准实施”，既要保障各类专业应急救援队伍的基础化、标准化救援能力，又要依据地区特点，突出优势和特长，还要做好救援力量培训课程的衔接，做到流程规范、衔接无缝，发挥出各类救援队伍的不同专长。

四、结束语

极端天气灾害应急救援工作是一项跨领域、跨部门的综合性、系统性工程，必须以科学发展观为指导，健全政府领导、部门联动、社会参与，运转高效、流畅的灾害应急处置机制，充分发挥各部门、各地区、各行业的作用，综合运用科技、行政、法律等手段，最大限度地限制和降低极端天气灾害造成的损失，保障人民生命安全、经济发展和社会和谐稳定。

[1] 公安部消防局.中国消防手册(第十一卷·抢险救援)[M].上海：上海科学技术出版社，2007.

[2] 公安部消防局.消防灭火救援[M].北京：中国人民公安大学出版社，2002.

[3] 陈积德.关于公安消防部队加强应急救援工作的思考[C]//公安消防部队调研文集，2009:131-132.

[4] 刘强.邹志涛.我国消防应急救援指挥体系建设现状及存在问题[J].中国应急救援,2012，(6):21-23.

[5] 魏捍东,刘建国.构建我国社会应急救援力量体系的思考[J].武警学院学报,2008,(2):18-23.

[6] 李云帆.加强消防部队应急救援功能策略研究[J].湖北警官学院学报,2013,(3):154-155.

(责任编辑、校对陈华)

An Analysis of Strengthening Emergency Rescuing of an Extreme Weather Disaster

XING Guowei

(FireCropsofGuangxiProvince,Nanning530022，China)

With the development of human economic activities and the climate change, the occurrence of major disasters is inevitable with the great destructive power and the serious consequences. Based on the actual situation of Guangxi, and according to the characteristics of extreme weather disasters, this paper analyses and discusses the weak points in the emergency rescue work of extreme weather disasters.

extreme weather; disaster accident; weak link; emergency rescue

2015-11-16

邢国伟(1979—)，男，河南方城人，工程师。

D631.6

A

1008-2077(2016)02-0038-04