我国消防部队应急救援体系建设构想

张　智

(公安部消防局 战训处，北京　100054)



我国消防部队应急救援体系建设构想

张智

(公安部消防局 战训处，北京100054)

通过介绍公安消防部队应急救援体系建设进展情况，分析当前消防应急救援形势任务存在的主要薄弱环节，提出建设以公安消防部队为依托的消防应急救援体系的设想。

消防；应急救援；体系；进展；设想

近年来，我国地震等自然灾害和重大安全生产事故等社会突发事件频发，给人民群众生命财产带来严重危害，极大影响了社会和谐稳定。如何建立一个具有反应快速、闻警即动、通用性强、装备先进、覆盖面广的应急救援体系，最大限度地减少各种灾害和社会公共突发事件带来的损害，是促进经济社会又好又快发展的迫切需要，对构建社会主义和谐社会、最大限度地保障人民群众生命财产安全具有十分重要的意义。

《中华人民共和国消防法》明确规定：“公安消防队、专职消防队依照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。”[1]2009年，国务院办公厅在《关于加强基层应急队伍建设的意见》中进一步明确要求：“各县级人民政府要以公安消防队伍及其他优势专业应急救援队伍为依托，建立或确定‘一专多能’的县级综合性应急救援队伍，在相关突发事件发生后，立即开展救援处置工作。”[2]全国公安消防部门认真履行《中华人民共和国消防法》赋予的法律职责，坚决贯彻落实党中央、国务院关于加强防灾减灾工作决策部署，公安消防部队应急救援专业队伍不断壮大，应急保障物资准备不断完备，应急预案体系不断完善，应急救援能力稳步提升。近年来，公安消防部队参加各类灾害事故应急救援不断增多，火灾扑救、应急救援、社会救助等接警出动起数从2006年的47.2余万起增加到2014年的113.7万余起，特别是在云南彝良、云南鲁甸、四川芦山、甘肃漳县岷县、西藏日喀则等地震救援，抗洪抢险、抗旱救灾，山体滑坡与泥石流救援，以及维稳处突等工作中，公安消防部队快速反应、科学施救，发挥了主力军和突击队的作用，得到了各级党委、政府和人民群众的高度赞誉。简要回顾了国家“十二五规划”实施以来公安消防部队应急救援体系建设情况，分析了当前消防应急救援体系存在的主要不足，提出了改进和加强以公安消防部队为依托的应急救援体系的一些设想。

一、公安消防部队应急救援体系建设现状

(一)消防应急救援力量

近年来，公安消防部队不断加强队伍建设，提高自身履职能力。截至目前，全国共有执勤消防中队(消防站)4 504个，消防官兵17万余人，配备各类消防车近3万辆。其中，建成主要承担应急抢险救援任务的特勤大队64个，特勤中队466个，应急救援攻坚组9 000多个，水上、山岳、索道等事故救援专业队1 000多个，按照国际地震救援队标准组建地震搜救队557个(轻型地震搜救队416个，重型地震搜救队141个)。此外，国家和地方政府投入经费9.06亿元，依托公安消防部队在河北石家庄、辽宁沈阳、浙江绍兴、广东广州、重庆、新疆乌鲁木齐建设了6个国家陆地搜寻与救护基地，配备各类应急救援特种器材1万多件套、车辆96辆。

同时，公安消防部队认真贯彻落实《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》，推动省、市、县三级政府以公安消防队伍为依托组建综合性应急救援队伍。目前，31个省(直辖市、自治区)全部依托公安消防部队挂牌成立了省、市、县三级综合应急救援队伍，28个省份还依托公安消防部队组建了省级地震救援队。可以说，消防应急救援力量基本覆盖了所有区县，有的经济发达地区已部署到乡镇，初步形成了比较完善的应急救援力量体系。

(二)消防应急救援预案体系

公安消防部队立足实战，按照危险化学品、建筑堆垛、交通运输、其它等4大类、31小类、56种灭火救援对象，分别制作了数字化灭火救援类型预案。为加强和规范灭火救援预案编制工作，提高预案的针对性和可操作性，部消防局组织编制了高层、地下、人员密集场所、地震等17类灾害事故灭火救援模板供全国消防部队使用，目前各地消防部队共制定总队、支队级灭火救援类型预案34 000余份。此外，公安部消防局认真总结四川汶川、青海玉树抗震救援实践，针对地震救援时效性强的特点，按照2 h、4 h的集结要求，分别制定了一次性调集5 000、10 000、20 000、30 000救援力量的跨区域地震救援预案，明确了力量编成和运输保障方式。2011年，公安部消防局在四川宜宾组织四川、重庆、云南公安消防总队的12支轻型和重型搜救队、569名官兵进行了川滇地区跨区域地震救援实战拉动演练。2014年，公安部消防局在辽宁抚顺组织辽宁、吉林、黑龙江、河北、内蒙古总队的10支重型地震搜救队、山东搜救犬基地搜救犬分队共计889名官兵、109辆消防车、48头搜救犬进行了北方地区跨区域地震救援实战拉动演练。2015年，公安部消防局在海南洋浦经济开发区组织海南、广东、广西三省区公安消防部队的93辆消防车、526名官兵和32个社会联动单位进行石油化工火灾扑救跨海增援联合作战演练，此次演练是全国公安消防部队首次举办跨海增援联合作战演练。这三次跨区域实战拉动演练都是在近似实战的演练现场，通过大密度、高强度的连续救援，不断提升公安消防部队的实战能力。

(三)消防应急指挥处置机制

为确保应急救援工作的有序开展，依据《国家突发公共事件总体应急预案》，公安消防部队初步建立了四级应急指挥处置机制[3]：一级为跨省(区、市)救援，由公安部根据中央要求实施；二级为跨地(市、州、盟)救援，由省公安厅和消防总队指挥处置，同时报公安部；三级为跨县(市、区、旗)救援，由市公安局和消防支队指挥处置，同时报省公安厅和消防总队；四级为县级区域内救援，由县公安局和消防大队指挥处置，同时报市公安局和消防支队。在实行四级应急指挥处置机制的基础上，进一步明确事故现场指挥权责，当公安消防部队和社会其他应急救援联动部门协同处置时，由政府领导统一指挥或授权指挥；当公安消防部队与公安机关其他警种联合处置时，由公安机关领导统一指挥或授权指挥；当公安消防部队独立处置时，由公安消防部队现场最高指挥员指挥。在灾害事故救援中，公安消防部队主要负责现场处置，与公安机关其他警种及社会相关应急救援力量密切配合，按照职责分工，全力开展应急救援工作。

(四)消防应急救援战勤保障

公安消防部队着眼灭火救援应急装备保障和跨区域装备保障要求，从2009年开始逐步建立了部消防局、总队、支队三级装备储备机制。部消防局根据跨区域灭火救援需要，在北京、石家庄、沈阳、绍兴、长沙、广州、成都、重庆、银川、乌鲁木齐等城市建设10个应急装备物资储备库。各地按照“完善体系、健全机制、平战结合、警地融合、提升效能”的要求，在275个地级以上城市建立了战勤保障大队，逐步建立了部队储备与社会保障相结合、实物储备与企业生产能力储备相结合、部队运送与交通物流部门运送相结合的储运机制，储备一批科技含量高，能够满足跨区域灭火和抢险救援需要的应急装备物资，形成覆盖全国的应急物资装备储备保障网络。

二、消防应急救援体系的主要不足

(一)消防警力总量仍显不足

现有消防警力不能满足日益繁重的消防保卫任务的需要。截至2014年底，公安消防部队共有官兵17万余名，加上地方政府专职消防员9.9万余人、企业事业单位专职消防员6.9万余人，全国共有专职消防员约33.8万余人，仅占全国总人口的2.47‰，相比之下，美国占11‰，日本占12‰，俄罗斯占15‰。我国城乡现有各类消防站12 115个，每个消防站平均服务公民数11万多人，美国8 500多人，日本3.8万多人，德国2 400多人。近年来，各地新城区在不断建设，城市建成区面积在不断扩大，有的甚至扩大为十年前的好几倍，消防工作任务量成倍增加，但消防部队编制员额增长缓慢。全国城市消防站欠账35%，199个县无现役消防队，其中94个县无任何专业灭火应急救援力量，多种形式消防队伍招不到人、留不住人、战斗力不高的问题比较突出。据统计，20年来我国GDP从1994年的4.85万亿元增长到2014年的63.65万亿元，增长超过12倍；公安消防部队接警出动次数则由1994年的几万起上升到2014年的113.7万起，与GDP增长比例相当，但同期全国现役消防警力仅增长0.67倍，远远不能满足日益繁重的灭火与应急救援任务需要，一些大中城市的消防中队每年接警出动都在1 000起以上，部分甚至近3 000起，官兵长期处于疲惫不堪的超负荷状态。此外，广大农村消防力量、消火栓等消防基础建设进展不大，全国70%以上的乡镇没有专业消防力量，现有的乡镇消防队不少有名无实，难以有效发挥作用；一些新建或在建水利枢纽、能源战略储备库和危化品集散地等国家级特大型重点建设项目所在地消防力量不足的问题也比较突出。

(二)应急救援法律法规不完善

法制建设是应急救援力量体系建设的基础和保障，也是开展各项应急救援活动的根本依据。据不完全统计，我国应对突发公共事件而制定的法律、行政法规和部门规章已超过130余件，涉及公安、消防、交通、安全生产、气象、公共卫生、保险等多个行业和部门，例如《消防法》《突发事件应对法》《防震减灾法》《防洪法》《安全生产法》，这些法律法规构成了我国应急救援工作的法制基础。但都是针对不同类型的灾害事故分别立法，大多数是各部门根据各自行业内的应急和救援工作特点专门制定的，其法制化程度还不高，法律效力也偏低，相互之间缺乏衔接、甚至存在矛盾，不利于部门之间的协调与配合，难以有效规范国家综合应急救援力量体系的科学运作。《国务院关于进一步加强消防工作的意见》和《消防法》等相关法律虽然对公安消防部队所承担的应急救援工作的任务进行了的明确界定，但在实践中还存在一些不适应性，特别是在处置一些突发性事件中表现相当突出。以处置道路交通事故为例子，处置此类事故时一般是公安消防部队第一时间到场而不是地方人民府相关部门，为避免耽误最佳抢救时机，抢救生命，公安消防指挥员会在地方部门政府的相关人员不在场或未到场前的情况下发布行动命令，但是因此会带来一定的法律后果。虽然此类事件不是很多见，但是随着抢险救援工作任务越来越多，必定成为公安消防部队一个不可回避的问题，从而一些应急抢险救援工作的顺利进行也将会受到影响。

(三)应急救援响应机制不完善

当前，我国政府层面负责应急管理的主要常设机构是国务院应急管理办公室，地方各级政府也相应成立了应急委、应急办，其主要职责是应急值守、信息汇总、综合协调等，发挥着运转枢纽作用。在一定意义上讲，这些部门尚未完全脱离“值班室”的角色，并不是常态化、实体性的应急指挥机构，在重特大灾害事故应急救援中难以实施有效统一指挥。近年来，各地政府加强了政府主导、各部门参与的应急联席会议制度建设，但在实际运行中多是研究队伍建设、经费投入、检查考核等事务性工作，在应急响应、指挥协调、综合保障等方面还缺乏实质性的内容。因此，每当重特大灾害事故发生时，从中央到地方基本上都是临时成立领导小组，各部门再按照固有职责分级成立指挥机构，多个指挥部并存、重叠、交叉，各自为战、各管一摊，指令下达多头，难以达到应急救援工作反应快速、运转高效、协同有序的要求。此外，我国目前尚未建立政府统一的应急救援指挥平台，各种防灾减灾信息源分散在各行业、系统应急救援指挥中心，采取的是“一个部门为主、其他部门配合”的模式，各自独立、自成体系，没有建立完善的应急信息网络化管理以及有效的技术支持体系，在顶层设置上不联通、不联动，国家和地方的应急响应难以紧密衔接，缺乏统一调度指挥各类应急救援队伍协同作战的机制，各种专业救援力量和相关部门之间不能真正实现整体联动。

三、消防应急救援体系建设前景设想

当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期。火灾形势的发展与经济社会发展密切相关，从今后五至十年我国经济社会发展的趋势看，我国经济仍将继续保持平稳较快发展，城市化水平不断提高，基础建设规模不断扩大，能源、原材料消耗不断增多，易燃易爆生产、储存场所增多，人口老龄化进一步加快，加之我国处在经济转型、社会转轨的特殊历史时期，因利益分配格局调整，社会贫富差距拉大等引发的社会不稳定因素增多，诱发火灾的各种因素不断增多。此外，受全球气候变化、极端天气增多等因素影响，各类自然灾害事故仍将多发，次生火灾也可能增多。建设适应当前和未来形势任务需要的消防应急救援体系，可以为国民经济和社会发展第十三个五年规划的实施营造良好的消防安全环境。

消防应急救援体系建设，可以说是条件充分，但建设任务又非常艰巨。总体看来，应当借鉴国际通行做法，结合我国实际，建立健全国家综合应急救援力量体系，以消防应急救援力量为依托，组建政府统一领导、职责明确、体系完整、功能全面、覆盖面广、通用性强、快速灵敏、高效运转、昼夜备勤、战斗力过硬、能协调议事又有综合救援实力的综合应急队伍，最大限度地减少各种灾害和社会公共突发事件的损害。同时，推动国家制定出台《应急救援法》，明确公安消防部队在相关应急救援中的地位和作用，建立应急救援协调配合机制，理顺应急救援指挥关系。

(一)加强以公安消防队伍为依托的专业应急救援力量建设

1.壮大专业应急救援队伍。公安消防部队作为一支军事化部队，具有分布广、全天候、经验足、装备好等优势，应进一步加大对这支综合应急救援主力军的投入。按照发达国家1‰的人口配备率增加消防员编制，消除队站空白点，严格落实城市消防规划合理布局，依据各地灾害现状加强直升机、车辆、装备建设。同时，进一步发挥全国减灾救灾标准化技术委员会的职能和作用，在加强标准化基础研究的基础上，将标准化理念引入综合应急救援领域，编制消防队伍、矿山救护队伍、公共卫生事件处置队伍、环境灾害事故处置队伍等专业队伍建设标准和处置流程标准，实现综合应急救援工作标准化和规范化。

2.动员和发展社会化应急救援队伍。做大社会消防应急救援力量，除进一步增加消防现役警力外，还必须走社会化的路子，靠大力发展多种形式消防队伍来壮大应急救援力量。2010年8月19日，公安部、国家发展和改革委员会、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、交通运输部和中华全国总工会联合印发了《关于深化多种形式消防队伍建设发展的指导意见》[4]，针对近年来多种形式消防队伍建设发展中在队伍管理、工资待遇、经费保障等方面存在的“瓶颈”性问题，提出了指导性和操作性强的政策措施。因此，首先要积极推动各级政府按照文件要求，进一步推动发展地方合同制消防队伍，着力解决县域、乡镇消防力量不足的问题。其次，依法推动火灾危险大的企业组建专职消防队，对队伍萎缩或名存实亡的，以及没有按照标准和要求建设的，要督促其加强。第三，可以借鉴发达国家成功经验，推动发展志愿消防队伍，赋予其救援职能，并给予抚恤和伤残保障，完善社会动员机制。此外，全国现有450多万保安人员，还应当充分发挥他们先期预警和早期处置的作用。需要强调的是，不管哪支消防专业力量，建议都要纳入公安消防救援力量体系，加强业务指导，强化专业培训，统一调度指挥。力争通过几年的不懈努力，基本形成以公安消防队伍为主体、各相关警种密切协同、其他应急救援的专业队伍和地方多种形式的消防队伍有效联动的综合性应急救援力量体系。

3.加大各类应急救援人员培训。依托现有资源和基础，布局好、建设好综合应急救援培训基地，加强对专业应救援人员、社会化救援队伍和志愿者及公众的技能培训。综合应急救援培训基地的建设要体现“突出重点、兼顾一般”，满足本地区主要和常见灾害的救援处置训练要求，尤其要建好火灾、地震、地质灾害以及城市生命线工程、战略工程高风险险种的处置训练设施。培训体系要“层次分明、标准实施”，既要保障各类专业应急救援队伍的基础化、标准化救援能力，又要依据地区特点，突出优势和特长，还要做好救援力量培训课程的衔接，做到流程规范、衔接无缝，发挥出各类救援队伍的不同专长。

(二)积极推动国家立法部门完善应急救援法律法规

对于应急救援主体的法律地位不明确和在施救当中适用法律不明的情况，建议国家制定出台《应急救援法》，同时加强各种法律法规、国务院政策条例和地方配套法规建设，对应急救援主体的法律地位进一步明确，明确应急救援中消防队伍作为国家应急救援体系骨干力量的具体职能和法律地位，将其主体地位的优势充分发挥出来。具体而言，应当在法律中明确规定救援主体救援的范围，救援中的职责、任务、权利、义务，救援中的免责情况等，确保将应急救援主体力量建纳入法制轨道，使应急救援的各项工作和环节法制化、规范化、现代化、常规化。同时，为了充分发挥公安消防部队的职能，还应立法加强消防行政体制建设，提高公安消防部队的法律地位和行政地位。当前，消防队伍主要是隶属于地方公安机关领导，考虑到应急救援的专业性、特殊性和应急救援工作的独立性，建议应当进一步提升公安消防部队在行政体制中的地位，立法确立其独立的行政管理体制，探索实行公安部统一领导下的垂直管理体制并直接对地方政府负责，列入地方政府管理部门。理顺管理体制后，在重大灾难事故应急救援中，有利于公安消防部队发挥政府应急救援体系专业力量和公安机关警种的双重职能作用，确保快速应对、高效处置。

(三)建立统一高效的组织指挥体系

1.明晰各类应急救援机构的职能分工。目前，各级突发事件应急预案都十分注重发挥专业应急救援队伍的作用。根据常见和主要灾害事故应急处置确定的主责机构(多为公安、消防、应急指挥中心、通信、医疗等部门)和支援机构(多为环保、水电气设施部门、社会资源提供单位等)，建议通过国家制定出台《应急救援法》，明晰各类应急救援的职能分工，在原机构职责任务范围上有所拓展和深化，避免推诿扯皮。同时，要完善应急救援专家队伍，发挥专家学者在应急救援中的专业特长和技术优势。大中型企业特别是高危行业企业要建立专职或兼职应急救援队伍，合理界定他们在本行业或社会化、志愿性救援中的职能任务，使其成为一支重要的补充力量。

2.建立一体化组织指挥体系。借鉴国家安全委员会设置，应当建立综合性强的应急救援指挥机构，建立国家应急救援管理指挥机构，如俄罗斯的国家危机处理中心，整合各级各类应急救援部门，实行集权化管理、专业化指挥，从而整合应急资源、减少指令审批和响应层级设置，更有效地调动救援所需资源和下达救援指令，做到统一应对和高效处置。

3.优化组织指挥流程。以改变多头管理、分段管理、分行业管理的现状为目标，在综合类应急救援处置时，由指挥部集中指挥，命令直接下达给参与救援处置的各救援力量；在单一特种灾害事故处置时，可授权该灾害事故专业救援处置单位自主指挥，指挥部实施辅助指挥，避免外行指挥内行现象发生。在具体行动指挥中，要大力推行扁平化指挥体系，反映“指令下达——接收反馈——实时汇总——动态修正”的过程，消除层级过多带来的行动迟缓、信息不畅、结果不明、掌控不清等负面影响。同时，要完善解放军、武警部队参与综合应急救援任务的响应机制，增强机动性、灵活性，在统一的指挥体系框架内发挥最大效能。

4.完善应急救援运转机制。制定联席会议机制和力量调度机制，研判分析实际运行工作中的问题和障碍，总结阶段性应急救援工作的经验和不足，动态掌握本地区应急救援队伍状况和实力，完善救援力量调度程序，按照“常态和非常态灾害、一般和重特大规模”的区别，规范调度权限、调度层级、责任追究，实现统一调度、精确调度。依托国家、省、市三级应急救援指挥中心，统一接口、统一标准，将各骨干部门或行业信息数据库进行整合，建设内外2个圈层的信息共享系统，完善信息共享机制，最大限度为救援指挥提供信息支持。完善演练机制，在国家层面，将全国划分为若干协作区，每3～4年开展一次协作区应急救援演练，锻炼提高全国区域性应急救援实战能力；在各省、市、县层面，省一级每年一次、市一级每半年一次、区县每季度一次开展不同类型的综合应急救援演练。将年度实战演练的频度和要求纳入标准化管理，将行业或部门日常演练的内容和质量纳入单位工作考评范畴，提高平时和战时的衔接，以高强度的实战演练机制提升各级尤其是基层单位的应急救援处置指挥水平。

(四)建立健全应急救援战勤保障体系

1.健全专业化应急保障体系。国家发改委将应急物资分为防护物品、生命救助等13类239种。公安部、民政部、水利部、地震局等部门都进行了应急物资储备，分别建立了中央级和省市级储备库，但这些储备库建设布局不尽合理，且分属不同部门，管理权分散，难以满足频发的非常规突发事件救援中对特种装备和救援技术的需要，应急保障物资联动调度和集成能力较差。应进一步拓展应急物资的门类和种类，在现有资源存量的基础上，省一级可依托综合应急救援总队建设一个综合应急保障库，保障关键设施装备，各行业部门各有重点、相互依托进行分门别类的专业库建设，实现共建共享。

2.完善社会化应急保障体系。进一步将“应急物资储备”思维转变到“应急资源建设”思维，除上述所说国家进行少量的关键储备之外，要大力发展企业生产规模存放、民间临时应急征用之路，将有限财力用于关键的应急物资装备“小储备”，将民间资源盘活发掘“大储备”潜力。建立装备调动补偿机制，使用经济手段将不同应急救援机构或社会单位闲置的救援装备盘活，以达到快速反应、整体联动的目的。建立地区城市群之间的资源支援机制，尤其是发生重特大火灾、地震、泥石流、洪涝灾害时，根据不同类型灾害事故特征，分阶段有偿或无偿提供人员、车辆、装备的支援协作。尝试向企事业单位或民间组织购买救援服务或签订协议，激活民间资源，采取减免税收、建立基金等方式鼓励他们的积极性。探索社会捐助、商业保险、灾害保险、减免税收、设立基金等多种经济手段辅助建设社会化应急保障体系，实现综合应急救援社会资源在时间上、空间上的综合利用。同时，还应根据我国未来灾害应急的需求特点，推进特种应急救援装备与技术的自主研发、生产制造、储备更新等产业体系和发展能力。依靠高科技的保障，提高防灾减灾能力。

(五)建设消防航空应急救援中心

借鉴俄罗斯在全国设立7个国家消防航空应急救援区域中心的做法，以公安消防部队6个国家搜寻与救护基地为依托，争取中央财政投入和地方财政支持，建设区域性消防航空救援站，承担跨区域消防航空应急救援任务。以正在筹建的公安消防部队指挥学院为依托，建立国家应急救援培训基地和消防航空应急救援中心。同时，鼓励有条件的地方建设本地区的消防航空救援队。

四、结束语

加强以公安消防队伍为依托的消防应急救援体系建设是国家公共安全整体战略的重要阵地，可以为我国国民经济和社会发展第十三个五年规划的实施营造良好的消防安全环境，重点是强化消防应急救援队伍建设、完善应急救援法律法规体系、建立统一高效的应急救援组织指挥体系、建立健全应急救援战勤保障体系、设立消防航空应急救援中心等5个方面。国家应制定出台《应急救援法》，明确公安消防部队在相关应急救援中的地位和作用，探索实行公安部统一领导下的垂直管理体制并直接对地方政府负责，建立应急救援协调配合机制，理顺应急救援指挥关系，为加强以公安消防队伍为依托的消防应急救援体系建设提供政策和法律保障。

[1] 中华人民共和国消防法[Z].2008.

[2] 国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见[Z].2009.

[3] 公安部关于加强公安消防部队应急救援工作的指导意见[Z].2011.

[4] 关于深化多种形式消防队伍建设发展的指导意见[Z].2010.

(责任编辑、校对陈华)

A Discussion of the Construction of Fire Emergency Response and Rescue System for Public Security Fire Forces

ZHANG Zhi

(FireDepartmentofMPS,Beijing100054，China)

Through introducing the progress of the construction of fire emergency response and rescue system (FERRS) of public security fire forces, the main problems with the current FERRS are analyzed in this paper, and the prospect of strengthening the FERRS is discussed.

fire; emergency response and rescue; system；progress; prospect

2015-10-26

张智(1977—)，男，江西萍乡人，高级工程师，博士。

●灭火救援技术

D631.6

A

1008-2077(2016)02-0028-06