议题化与制度化的双向互动——群体性突发事件制度化治理研究

程金生

(广东警官学院 公共管理系,广东 广州 510232)



议题化与制度化的双向互动
——群体性突发事件制度化治理研究

程金生

(广东警官学院 公共管理系,广东 广州 510232)

群体性突发事件在现代社会结构转型背景下，有其发生的必然性，它源于利益冲突，起于社会融入困境，是特定社会群体权益无法有效实现的体现，是特定社会群体与特定社会结构的对接关系障碍的反映。其社会后果的严重性，社会代价的严峻性，必须使之得到有效治理。以政治途径为主，坚持“秩序优先”的原则，在现代国家建设和现代社会建设两大主题之下，克服政策上的发展导向和民生导向关系的偏颇、均等化的制度供给不足、体制性的“以官治官”、“对上负责”、追求“政绩工程”内生治理机制的缺陷，以制度供给与微观的议题化治理的双向互动、上下互动，建立系统治理架构，实现群体性突发事件的有效治理。

制度化治理；现代国家；现代社会；社会融入；议题化

群体性突发事件是我国整个社会现代化转型期重大社会问题，也是新时期我们仍然必然面临并必须予以重视的社会问题。如果放眼这个我们身处其中的正在快速变化的现代化转型历史过程，随着市场化、城市化、信息化、再工业化和民主化的逐步展开和加速推进，价值观念的多元化和生活方式的多样化成为可能，我们甚至可以说，社会发展已经步入社会运动社会，作为社会运动的群体性事件不再作为社会生活的例外事件，而是各种类型的社会群体(尤其是底层社会群体)为实现特定的社会日常生活(有时甚至是基本的最低限度的生活)的正常展开进行的具有特定模式的塑造既有社会传统和社会秩序带有抗争性质的社会行动，[1]美国社会学家斯蒂芬·平克认为，这种社会行动“已成为当代社会的基本组成部分，尤其是它已成为表达那些没有被充分代表的政治利益的重要载体。”[2]3平克的看法是，这种抗争性质的社会行动已经构成现代社会系统的不可避免的现实存在的一部分，并反映现代社会体系面临的压力之所在，它必然要表达，也必然要求社会系统对此作出正常的合理的反应。抗争在某种意义上是要求融入社会系统的一种努力。政治，是现代社会最为重要的构成力量，它以制度供给、服务供给和社会治理而全方位的向社会渗透，因而，抗争行为无论是为获取经济利益、权利资格或要求融入当地生活等等目标的实现，其最终指向都及于政治层面，这是由政治在现代社会结构中的地位所决定的。政治体系不仅要对社会行动作出反应，而且还要主动地利用抗争行动，通过规范行为、合理地调节社会利益关系、配置相应的资源，从而使抗争群体融入社会系统，由此消除社会分裂，完善社会系统，推动社会发展。正因为如此，从政治的维度思考群体性突发事件的有效治理，成为一种具有根本性意义的方向选择。

一、群体性突发事件作为社会运动及其制度化治理的定向

我们把群体性突发事件理解为一种社会行动，或集体行动，从而，将其归于社会运动的范畴。

把群体性突发事件界定为社会运动，特别需要作出说明。社会运动概念来自西方发达国家新近建立的一种理论传统，社会运动是一个被逐步体制化的一种集体行动。成为影响制度供给、政策制定、资源配置的选举政治、利益集团政治之外的第三种政治。其功能作用在于，它通过反映社会结构关系的内在紧张的信息而使政治主体将其体制化从而化解社会结构体系的内在紧张，从而，社会运动常规化了，避免了社会冲突激化的表现形式，阻断了严峻社会后果的产生。社会运动的体制化定向具有相当大的启发性。

应该说，社会运动是一个在政治上非常敏感的概念，我们选择这样一个概念，纯粹是一种尊重事实并基于这种事实而来的理论建构的需要，更为重要的是，它对我们从政治上正确的理性地面对社会冲突的实际时如何应对，具有极大的好处。从认识上讲，通过这个概念，可以观照群体性突发事件，以使社会运动理论作为一种分析工具，帮助我们看到群体性事件中所蕴含的丰富内容，从而有利于把握其本质，在实践上，能够很好地通过政治途径而予以有效应对。因此，它提供了一个体制化的方向定向。

从事实的层面将其定位为社会运动，是一种更为根本性的看法。因为，在已经实现了工业化、市场化、城市化和民主化的发达国家，社会运动非常普遍，其理论也非常丰富，这种学术积累对我们不无借鉴意义。借用这一概念的理由在于，历史往往有惊人的相似之处，在某种意义上，“一切历史都是当代史。”人类历史规律表明了群体性突发事件在现代社会条件下必然发生、存在、演变，我国的社会发展进程也不可能例外。其次，社会运动概念并不如人们想像的那样在政治上不可接受。事实上，其政治上的敏感性主要源自政治上的偏见。站在政治统治的立场上，无比敌视社会运动，怕因此而失去了政治统治地位，这种担心是大可不必的。社会运动的作用和结果是政治改革和社会改革，无论是历史的经验还是理论的逻辑都表明，社会运动的导致了社会行动的制度化，重新调整了社会关系，重塑了利益格局，使社会结构更加合理，更好地发挥了政治的功能作用，从而，消除了既有政治体系的不足甚至是危机，不仅如此，它还推进了既有政治体系的进一步完善。因此，站在社会进步的立场上，可以说，社会运动并不如它看起来那样敏感和可怕，甚至可以说，它是一个很好的概念，反而是群体性事件是一个非常不好的概念，给人以混乱的的印象。把群体性性突发事件当作社会运动来理解，反映了这样一种社会现实，它体现了在微观领域，既有的政治体系还没有相应的反应机制即制度机制来理顺这种混乱，混乱还没有进入人们的理性认识范围，更没有进入有序的调控体系之中，群体性事件当然只能是事件了；第三，人们最需要关注不是社会运动的革命性，而是社会运动作为一种抗争形式，充分反映了这个社会微观领域变化的深层次的信息，揭示了社会内部局部性的结构性矛盾和紧张，并因此据以调整政治关系从而调整社会关系，进而更好的适应社会发展。这应该说，社会运动概念及其理论给了我们深刻的政治智慧。它可以促使我们更为理性地应对群体性事件。

从广阔的社会背景看，群体性突发事件是随着人类社会历史走出简单同质性的农业文明，步入复杂多样性的工业文明之后，并逐步迈向比工业文明更为复杂多样的后工业文明之后，所出现的社会生活的一种全新常态现象，即它是再工业化、市场化、城市化和民主化的产物，也是社会结构系统中某些弱势(或特殊)社会群体被边缘化或被排斥而引起的显著的社会落差而引起的一种必然反应。它总是伴随着价值观念多元化和生活方式多样化的社会期待和社会文化现实情境。从其发生的主体(社会行动者)范围和领域看，由于它既不是个体性事件(因而，必须理会)，也不是涉及整个社会的宏观性事件(因而不必恐惧)，而是社会中局部领域局部层面出现的涉及众多社会关系(官民或干群关系、官商关系、劳资关系、医患关系，等等)冲突的事件。在后果上它带来的是一个社会中观或微观层面的社会关系的局部性变革和社会结构的局部性变革(因而，需要改革)，变革的核心是利益关系的不断调整，是社会协调与社会整合。变革的目的是为了促进社会系统健康的持续的完善和有序的运转，进而带来政治体系的进一步完善和政府治理能力的提高。这种中观或微观层面的社会结构性变革涵盖生产性的经济领域和消费性的社会文化生活领域以及协调与平衡它们的利益关系的政治领域，因此，在这个时代，在某种意义上，群体性事件已经成为中观或微观领域社会结构变迁和形塑的重要力量。如何在政治上接受它，并在此基础上有效治理它而不是杜绝它(因其产生的必然性而杜绝不了)或回避它(因为其带来的既有社会秩序的破坏而要求新秩序的形成因而无法回避)，显得格外重要。至于在观念上接受它、理解它并正确对待它，应该不是一个问题。

我国从改革开放至今30余年的社会历史发展过程，正是一个从传统的农业社会走向现代工业社会的转型过程。毫无疑问，它要经历人类社会发展相同的历史过程。同时，作为一个后发国家，很多自然演化和主观努力的大事件在压缩的时空中齐集出现，因而，其历史过程比那些已经实现现代化的国家表现的更为复杂，但基本规律是相同的。即是说，我们非得经历群体性事件多发这样一种历史过程，从比较的视野中可以看到，它只是表现得更为复杂，更显特色而已。就此而言，共同规律与复杂形式，既是现实的必然，也是是我们把握作为社会运动的群体性事件的一个思想方法。也可以说，虽然我们用社会运动这个概念来观察群体性事件，但已经注意到群体性事件在我国转型社会这个特殊历史时空中的独特性和复杂性。

如何治理群体性事件呢？决策层、理论界、实务工作者都看到了群体性事件的不可避免性，从不同的角度，提出了解决这个问题的设想，尝试着化解矛盾不同的途径。限于这个主题所涉及到的问题的复杂性，依据发达国家的历史经验，以及十八届三中全会提出的“完善中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力的现代化”的总目标，十八届四中全会提出的“全面依法治国”的法治国家建设的构想，我们尝试性地提出制度化治理群体性突发事件的路径构想。

治理这个概念表明了在政治的维度上，使社会行动者通过合作和协同来实现秩序的方向选择。中国特色的治理格局显示了党委和政府在治理格局中的主导性；依法治国这个概念表明了将社会行动纳入制度规制的范畴的要求，以使社会行动以理性的和平的方式解决在社会发展进程中引起的冲突。因而，制度化治理群体性突发事件既是政治上的要求，也是社会转型的必然。在这里，所谓制度化治理群体性突发事件，是指将群体性突发事件纳入制度规制的轨道，政治主体创造一种情境，使冲突中的社会主体能够按照一种得到政治认可的方式来进行，不仅解决行动中的社会主体所面临的问题，而且最终使行动中的社会主体整合进入社会共同体，从而使社会冲突能够通过整合的社会组织结构来加以限制并通过治理这一必要的政治途径而予以化解。换言之，制度化治理群体性事件表明了解决这个问题的方向：以政治途径，治理格局和治理机制，使各种类型的社会主体以“稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”开展行动，实现群体性事件中相互冲突的社会主体之间的相互包容，理顺社会关系，平衡利益诉求，重塑社会结构，建构新的社会秩序，从而解决群体性事件中的社会主体面临的诸种紧要问题，保障社会在一个持续的动态稳定状态中向着现代化的方向有序展开，避免社会因剧烈震荡而付出巨大的代价。

制度化治理群体性事件，实质上是将群体性事件的解决的主要途径定位在政治的维度上，治理的格局中，通过利益关系的平衡机制，良性的社会结构形塑目标引导，社会发展与民生落实相得益彰，实现持续健康平稳的发展进程。以政治的途径来解决问题，应该也是一个主要的途径。正如对社会稳定有着深刻洞识的美国政治学家亨廷顿所言：在很大程度上，群体性突发事件的多发，乃是“社会急剧变革、新的社会集团被迅速动员起来卷入政治，而同时政治体制的发展却又步伐缓慢所造成的。”[3]4因此，在复杂社会里，或在一个走向现代化的日益复杂的社会里，只有政治行为才能造就共同体，也只有政治机构才能维系它。因为，政治途径旨在建立起能够包容并能反映道德和谐性和互惠互利性原则的共同体，并在各具特定利益的人和集团之间架起新的桥梁。从而，政治体系能够不断通过这样一种反应机制而不断完善，在这个完善过程中，国家能力得到不断提高，治理能力不断现代化。

二、作为治理立场与制度化实践的现代国家

以制度化的方式有效治理群体性事件既是一个基本立场也是一个基本目标追求。制度化治理群体性事件，既与社会结构有关，也与政治有关。说它与社会结构有关，是说在其本质维度上，在其产生的背景上，群体性突发事件归根结底反映了人们与社会结构系统的张力关系，或者说，既有社会结构产生的新因素(市场经济、工业化、城市化、民主化，等等)导致人们与社会结构的紧张关系，并因此导致社会体系自身的运转障碍，如果不变革既有社会结构关系，问题就不能得到有效解决，因而，群体性事件在本质上是一个现代社会结构的动态构成及其有效运转问题的反映。从社会结构方面来观察群体性事件，是为了从根本上界定群体性事件的问题本质。其与政治的关切在于，政治作为社会价值的权威分配者，成为社会结构的主导性的调控性因素和力量而介入到社会现代化转型过程中，通过平衡相关主体的利益关系，从而找到解决群体性突发事件的关键性因素和途径，并从此一维度提出富有针对性的解决问题的办法来。同时，也显明了政治在当代社会结构中功能性定位。它蕴含着作为现代国家建构的目标定位。现代国家既是一个社会价值的权威分配者，也是一个具有强大治理效能的社会的调控者。

不难发现，群体性突发事件源于生活于这个社会中的某些特定社会群体在其与其相对应的特定的社会结构对接时产生障碍、积累矛盾从而引发冲突的带有抗争性质的事件。换言之，它是特定人群进入社会结构的嵌入性困境的反映，是社会结构性矛盾演变并激化的结果。即是说，从发生学的角度看，群体突发性事件是在社会结构现代化转型背景上发生的事件，是社会发展的产物。由于，我们已经进入现代社会的门坎，现代化社会转型正在发生。现代社会生活生成展开的社会结构变化背景，牵涉到一个相对广阔的时空范围，涉及到一个大规模的社会的复杂的组织性问题和资源配置问题，触及到广泛的社会认同问题，利益分配问题，以及因此而产生的价值观念多元化、生活方式多样化、行为方式多样化的问题，等等，诸多问题。群体性突发事件带有史无前例的复杂性。只有政治力量才能驾驭这种超高超难的复杂性问题。

所以，在现代社会结构体系与运转机制逐步生成的条件下，特别需要作为现代社会最为重要的结构性因素和最有支配力量的政治对此作出积极的反应。通过政治活动，作出一个合理正当的具有普遍性意义的制度性安排，并依托强大的能力来适时调处合理有效的现代社会结构的生成，形成政治、经济和社会文化相互协调的结构，使社会成员能够有序地嵌入到不断形塑的现代社会结构中，既顺利地展开其自身的生活，也不断完善社会结构，维持其有效运转，从而一个既保有多样性又具有统一性的现代社会机体及其有效运转成为可能。由此看来，与高度发达的与现代社会演进相一致的政治发展——现代国家的建构显得特别重要。

应该说，从政治的维度来化解社会的结构性紧张，是西方发达国家理论家所提供的一种知识传统，或者说，“一种范式”。这里特别要提到亨廷顿。亨廷顿在研究人类现代历史发展进程中发现，“社会愈复杂，愈需要高度发达的政治机构来维持社会共同体。在简单社会里，即使没有政治，或至少没有高度分权化的政治机构，共同体也照样可以生存。而在复杂的社会里，只有政治行为才能造就共同体，也只有政治机构才能维系它。” “社会势力愈盘根错节，政治机构相应地愈益变得更加复杂化和权威化。”[3]11

强调政治途径，强调现代国家建构，是一个坚持“秩序优先”的观点，同时也是一种功能选择。因为，秩序优先把秩序看成是在解决其他价值实现上最有效的前提条件。它是通过现代国家的政治活动的有效运作而实现社会结构的优化从而实现社会发展。显然，这是一种社会结构视野中的常规政治，强调的是现代国家作为社会结构的一个有机构成部分而充分发挥其作为制度供给的主体和制度实践的主体的功能作用。制度供给者的现代国家观属于罗伯特·达尔及拉斯韦尔，其本质洞见在于国家是社会价值的公平的权威分配者，后者属于韦伯传统，属于亨廷顿和福山。其本质洞见在于，国家是一个具有强大国家能力的治理者。现代国家不是这两种面相的一种，而是二者之间的有机统一。这显然是一种基于治理立场的现代政治观，是功能性的国家定位，而不是作为谋求政治权力获取的政治立场。其实质是，它通过维持秩序而谋求群体性突发事件的制度化。制度化治理群体性事件不仅追求有效的治理方式，而且在深层透露出对这一问题本质的理解及解决这一问题的方向。

很显然，这是一个符合社会结构构成规律的一种理解方向和实践方向。人们的现实生活总是依赖于特定的经济、政治和社会文化所构成的结构来承载，只有人们能够顺利嵌入特定的社会结构中，其现实生活才能有效展开，其价值诉求才有可能实现。如此，人们才能安身立命。在此意义上，人们的现实生活的展开发生在他们与特定社会结构的具体交汇点上。完美的对接，实现有效的社会融入，既有完善的社会结构的生成，也有美好的生活的可能。对接的受阻，社会融入遇到障碍，必然既使人们的社会生活遭遇各种各样的问题，社会结构也必然存在着各种各样的问题。问题很清楚，群体性突发事件是特定群体与特定社会结构对接、展开出现问题的一种极端性反映。

在现代社会，这一问题显得更加突出，其规律性体现得更为鲜明。在现代社会，市场经济是经济的基本形态。市场是现代社会结构的基础性因素。同样，现代国家也是现代社会结构的基础性构成因素。市场离不开现代国家。市场化的定向，需要发挥市场机制的决定性作用。市场经济要求平等的市场主体、开放的社会、公平的竞争机会。正是在这个平等、开放、竞争的领域，人们组成各种类型的企业组织，最大限度最富效率的配置各种资源，创造财富，以为社会生活提供基础性条件。市场成为社会发展的最基础最重要的构成性力量。社会文化也必须是与此相适应并据此而构成的。而在这一切背后的力量就是现代国家。正是现代国家通过社会价值的权威性分配和资源的有效配置成为整个社会的协调者和调控者，建构和维护着社会秩序。现代国家因此成为最为重要的社会结构的平衡力量和协调性力量。社会要建构成为社会生活的本体领域和目的领域，成为“优良生活”(well-being)的空间。这样一种社会结构形态既塑造着人们的生活方式，也深刻地影响着人们的思想观念。换言之，人们是按照这样一种社会结构条件来展开自身的生活的。同样，只有人们按照现代社会结构的内在要求来展开自身的生活，现代社会结构才能得以形成。经济、政治、社会三者之间才能形成相互推进相互促成的互动关系。从我国现实来看，现代社会还没有完全形成，人们的生活方式、思想观念既保留着传统的遗迹，也带有现代性的特征。我们处在一个过渡时代，一个转型时代，是人的现代化和社会的现代化的同步双向生成。正因为如此，才会产生人们嵌入社会结构的困境问题。在整个现代社会结构的形塑与社会生活的展开过程中，作为制度供给者和制度实践者的现代国家，始终都是一个关键性的因素，起着决定性的作用。

现代国家是现代政治中最为重要的变量。现代政治的本质只能从现代国家来把握。正是在此意义上，现代国家的建构才显得异常重要。吴惕安和俞可平先生明确指出，“政治统治的基本工具是国家机器，无论是试图取得政治统治，还是试图维护政治统治，国家始终是问题的核心。”[4]3渠敬东指出：政府与市场始终是决定着中国社会经济发展总体格局的两大主导因素。从历史经验看，若市场逻辑极端化，没有国家及其他社会因素的调节，不仅无法使市场沿着具有社会保护作用的规范化方向发展，同时也会造成社会分配的两极化和社会的分化，使社会各层级之间交互博弈，形成孟子所说的 “上下交征利”的危险局面。[5]查尔斯·蒂利曾经断言，资本主义崛起与现代国家的发展是近代历史最为重要的两个事件。[6]这些看法可谓切中肯綮。他认为，资本主义崛起问题曾经得到广泛的研究，但对于国家的研究则要晚近得多。因此，关注现代国家应该成为一个重点。何为现代国家？我们应该在何种意义上来把握现代国家建构？这决定着我们对政治的理解，也决定着我们如何开拓对群体性事件制度化治理的研究和理解。

现代国家可以从三个方面来认识：第一，现代国家是领土范围内的主权组织；第二，这个主权组织既有一套实体组织(科层制)，又有一套规则和制定规则的体系(立法机构及其产出的宪法和法律规范)，并按照其规则体系来调控社会；第三，这个主权组织有一种特殊的能力和机制，使得它得以跨越这个领土范围内的所有社会中间组织来组织整个社会。对于现代国家这三个面向的本质，思想家都有所揭示。韦伯就曾将国家定义为“在一个领土范围内对合法使用暴力拥有垄断权的组织。”韦伯特别突出第二个面向，并提出了“科层制”这个概念来概括它，并将以科层制构建起来的国家组织形式称之为法理型组织类型。通过科层制和契约规则，国家实现了对国家范围内的公共事务的全面掌控，从而，也展开了国家对整个社会的制度化治理的实践。

韦伯的看法奠定了一个把握现代国家的认识基础和实践基础。在这个基础上，蒂利更进一步，他将国家理解成是一个“拥有强制力的组织，有别于(底层)的家庭和宗族组织，并且在一个实体的领土范围内、在某些方面对其他所有组织都具有主导权”。福山则作出了细分，这也是一个特别重要的观点。他称第一个面向是国家活动的范围，第二、三两个面向为国家的能力(state capacity)。他特别重视国家能力问题，并据国家能力的强度与力度而提出了“强国家”与“弱国家”的国家类型划分，认为，弱国家或失败的国家是当今世界许多严重问题的根源。[7]1概括地看，在实质上，现代国家兴起之后，几乎把权力的触角伸向了经济和社会的方方面面，并依照新逻辑把社会重新加以组织。而在体制形式上，现代国家形成了一个相对均衡的制度结构，它的核心指向权力——权利结构，在运行机制上指向治理机制，在后果上，它建立了一个国家主权范围内的社会共同体。正是这样一种制度形式结构和治理机制，使得现代国家以一种规范的理性的普遍性的手段向社会全面渗透，建构了国家的统一性，从而国家以此方式来塑造社会，维持社会的存续。

如果单从国家体制形式上观察，权力——权利结构及其以治理为主轴的运行机制在现代社会具有枢纽性的地位。国家作为制度供给者和制度实践者的面目出现。前者体现了社会成员融入国家权力结构的范围和程度，后者折射着国家运行所依据的逻辑及依据这种逻辑而展开的相应的实践。这既是一个历史的结论，也是现代社会结构及其存续的内在本质的反映。很显然，现代政治是因为权利革命的胜利才得以正式形成的。现代社会也正是权力——权利结构的制度化安排才得到理性的塑造。因为正是基于权利的制度性安排，大规模的社会合作才能在广泛社会认同的基础上得以可能，现代社会才能形成国家共同体并得以有效运转。例如，现代生产、现代市场都是在极其广阔的空间范围内进行的，如果没有对参与各方权利的规范性界定，那么超越血缘亲情的广泛的陌生人之间的社会合作几乎是不可能的。治理实际上是将权力-权利结构对于现代社会结构的基础性的维度的意义，以及社会合作及其运作模式的重要性突显出来。在现代社会，如果说市场经济是整个社会物质生活的供给基础，世俗性的社会是人们实现其价值理想的基本生活空间，那么现代国家则成为平衡二者、连接二者的中介因素。一方面，它反作用于经济基础和社会生活，通过权利确认和保障、宏观调控、基础建设、公共物品(包括公共秩序)和社会保障的供给，减少市场失灵和社会失序，维护社会财富创造活动的有效进行和人们日常生活的有序开展，从而为现代社会存续与运转奠定坚实的基础；另一方面，作为中介，它通过制度规制和价值引领，规范权力结构，明确权利资格，调整利益关系，平衡和协调政治、经济和社会文化各自领域的社会冲突和矛盾，凭此，得以塑造现代社会经济、政治和社会文化之间的完善结构和协同关系，推动现代社会的发展。正是在此意义上，当政治的功能作用发挥不好时，或当政府失灵时，完善的现代社会的结构的形塑及其有效运转既不可能也是难以想象的，并因此影响到人们与特定社会结构的有效对接，最终影响人们正常生活的顺利进行。正因为如此，政治领域通常被理解为关键性领域，也正因为如此，作为以政治为研究对象的政治学在现代社会成为“统领科学”(the master science)。

顺着这样的思路，我们认为，群体性突发事件可以从特定的群体与特定社会结构的对接关系入手进行思考，并从政治的维度探寻解决之道。因为对接的可能性即社会互动的可能性和社会支持的可能性，它意味着社会结构吸纳社会成员的可能性，对接的受阻恰恰意味着既有社会结构对特定社会成员的排斥，政治维度则给出了社会成员进入社会结构的制度化的可能通道以及社会成员在社会结构当中顺利有效展开其自身生活的理性化和和平化的解决问题的可能性。

正是从上述逻辑出发，可以认为，群体性突发事件发生于现代社会结构形塑与现代个体生成的互动进程之中，是相同命运的个体与社会结构动态对接与贯通上存在问题从而发生矛盾进而引起社会冲突的结果，政治途径可以居中安排并协调特定个体或社会群体与特定社会结构之间的动态地对接与贯通关系，从而，实现特定个体或群体对特定社会结构顺利地嵌入和适应，以及反向的社会对特定个体或群体的有效接纳及自身的形塑。

现代国家是以制度化的本质性力量而成为现代社会生活最为关键性的构成力量和构成领域。制度是指影响人们行动的规则体系。制度通常以人们的实践活动为中心，围绕利益的占有和处分，形成制约人们行动的规则，这种规则确认人们之间的权力-权利关系的规范结构，提供相应的利益保障，配置相应的资源，支持着人们在具有特定结构的政治、经济和社会文化领域里的动态适应以及相互之间的良性的互动，维持着具有特定内容和特定方式从而具有一定结构特征的社会生活的有序开展，保证一个社会的存续。

对于制度的本质及其核心，新制度主义的代表人物诺思提供了一个富有启发的方向。他指出：“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。从而，制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。”[8]3按诺思的看法，制度的内容涉及多个方面，“制度包括正式制度、成文法、正式的社会惯例、非正式的行为规范、共同秉持的对社会的信念，以及实施手段。”[8]18这是制度的表现形式。而制度最为重要的内涵是其功能作用，它通过激励和惩罚而“界定并限制了人们的选择集合。”[8]5制度的品质在于，“通过为人们提供日常生活的规则来减少不确定性。”[8]5制度的实质在于划分权力(即公共权力public power)与权利(个人权利personal right)的边界，或者说制度的关键内容是通过权力与权利边界的确定而确立激励机制。制度的逻辑则在于制度的合理性、合法性和历史性。当然，无论制度的内容多么丰富，构成要素多么多样，其基本精神都指向人类的理性而不是暴力。它以和平的、理性的方式解决人类生活实践的基本问题，使得人们在一种多方利益与权利博弈的均衡中有序展开其生活，实现其美好生活的理想。

当我们突出政治的关键性作用时，需要对这一关键性作用作出限定。政治的关键性作用指向制度得以生成并付诸制度实践这样一种功能维度，它具体落实为对人类社会合作活动的规范的形成及其规制作用的发挥。也就是说，制度不是指向对政权的获取这样一种维度。因而，制度其实是一种社会成员之间进行有效社会合作关系的正式与非正式的规则体系的产出和运用过程，它关涉是社会合作中的人们所秉持的对世界的信念，以及在此信念的指引下，理性地展开自身在政治、经济和社会文化领域内的实践活动。其中利益的占有与处分是问题的核心，也可以说，价值观是问题的核心，它规制着利益的导向。因为正是利益支撑着以特定的方式而展开的社会合作中的特定的社会成员的具体社会活动，维护着具体的社会关系的构成，形塑特定的社会结构并维持其有效运转。可以这样认为，制度决定着社会合作关系中人们对利益的均衡与合理占有，不仅深刻影响着人们现实实践活动的有效展开，也深刻影响着人们对社会合作关系的认同。由此可见，制度是以其规范的形成及其作用的发挥而在人类社会实践中扮演着关键性的作用。

如制度概念相关联的另一个重要概念是制度化问题。制度化是指这样一种约束人们行动的规则的持续建构过程和维系其效力正常发挥的过程，同时也是人们支持它、遵从它、适应它和认同它的过程。

当然，需要申明的是，制度的关键性作用并不是说制度决定一切，而是强调，在相对大型的社会中，人与人之间的社会合作是以正式的与非正式的制度形式而理性并正当地展开的。正是这种品质的制度形式产生了对一个社会的所有社会成员都具有的普遍约束力，它超越了以血缘亲情为基础的狭隘的熟人性质的社会关系，从而保证一个规模相对较大的陌生人构成的社会，保持在效率、正当和稳定的组织状态和有序的互动状态之中，由此，社会超越了原始狭隘的以血缘、地域为社会关系特征，以简单生产工具为技术特征，以简单资源配置为管理特征，以简单性为生活特征的狭小范围，而成为一个复杂、高级法理型的大规模地组织起来的的社会共同体。这种社会共同体最为典型的规模是现代国家统合的现代社会，此外，它还可以以此为基础向上向下两个维度延伸。向上，它在一定程度和一定范围超出了现代国家的管辖范围，打上了全球性的烙印。区域性国际组织，如欧盟，南南合作组织，东盟等等，以及国际性组织如联合国、WTO、国际人权组织、国际卫生组织，等等。向下，它是现代国家管辖下的局部性、中间性、小型化的各种各样形形色色的社会生产、生活或文化社会组织，最后是公民个体。具体的社会生活形式在各个不同的层次上次第展开。

不仅如此，在强调制度的关键性作用时，我们还需要坚持一种更为基本的立场，即坚持“治理”的立场作为制度发挥作用的推手。无疑，“治理”的立场不同于“统治”的立场。但远不止于此。统治突出了秩序构成中政府立场的阶级性、政府的主导性以及未来的确定性，特别是后者。“统治意味着要确知自己走向何方，并且相信自己的方向，至少是让他人相信这个方向。”[9]3这个方向实际上意味着一种结构性条件，一种场景，在其中，统治阶级的偏好可以得到很好的实现。由于这种原因，使得参与社会合作的主体，或者说，社会互动的成员的地位是不平等的，社会结果是不公正的，它内在地包含着一种潜在的社会冲突。而治理的立场则认为，社会合作所遵循的制度形式是与多种要素同生共长的，它意味着参与制度约束的社会合作各方各种力量的均衡作用的结果，如果没有其它要素的配合，没有参与主体各方力量的相对均衡，没有社会价值的公正分配，没有美好生活理想的实现，制度就无法以稳定的模式化的方式来塑造正式的社会组织，形成有效的范围广泛的社会合作或大规模的社会合作。所以，制度作为对社会合作的规范规则体系，不仅取决于激励的均衡，而且更是根据特定主体展开其社会生活的内在规律来确定的，即它是通过卷入社会关系中的所有社会成员之间的共同努力的有机加总，参与群体的自身素质、技术水平、管理水平、环境因素而构成并发挥其效力的，任何单一因素的作用，任何偏颇于参与合作的单一主体的立场，都只会使这种制度的效力大打折扣。治理的立场正是充分考虑并尊重各种因素、各种力量而形成的理性及其实践。所以，正是这种以治理为立场的内在规律决定着社会合作的规范制度如何被把握到并被摸索出来并予以实践。例如，人们在市场经济活动中的社会合作须遵循价值规律来展开，如果参与其中的某一方毁约，或参与其中一方能力不足，技术水平无法保障，管理落后，环境支持不力，等等，则市场秩序就会被破坏，市场就会因此而无法有效运转，因而可以说，市场制度正是依据各种因素共同作用这一“治理”立场而产出的制度形式。“现代社会的发展应该是人力资本、物质资本、技术以及制度的同步发展。”[8]15诺思所突出的制度的人为设计特点并不是否认参与市场、恪守制度的人们遵循规律这一本质，而是在此基础上强调指出，人类的理性有一种能力，它可以凭借这种能力来穿透事物的内在本质，捕获事物的规律，并按事物的规律来设计我们的制度体系，制定相应的政策，规划我们的行为，从而处理大型社会中社会成员之间的社会合作所面临的各种各样的问题，以使人类社会生活可以通过理性的制度安排而符合规律的展开，从而不仅可以在最低层次上避免各种社会冲突，而且可以在最高层次上使人们通过社会合作来创造美好生活。正是在此意义上，一种均衡社会参与各方，通过实现社会合作来实现利益，而不是以社会冲突来实现利益的制度创设，构成了人类社会发展最伟大的发明。这一思路通过不断降低人类相互之间的暴力冲突而不断推动着人类社会以和平、正当、理性的方式不断地积累我们的文明。现代国家正是这样一种治理立场、治理智慧和治理行动的集成体，它在现代社会发挥着关键性的作用。

三、社会融入受阻：社会发展与民生保障的落差

现代国家对群体性突发事件处置的关键性作用的明确，为其有效治理提供了前提。而真正实现其治理，尚需要认识其发生的机理。特定群体或相同命运的个体与特定社会结构对接受阻是群体性事件发生的原因。这个问题实际上又可以称之为社会融入障碍问题，即特定社会群体融入特定社会结构障碍问题。现代社会生成进程中各构成要素不充分、发育不良、社会结构形塑不完善、个体不成熟、社会支持不足，都是其涉及的重要因素，然而，虽然其涉及的因素众多，但基本因素却只有两个:能动主体(特定社会群体)与社会结构系统(特定社会结构)。是前者对后者的嵌入障碍，使得群体性突发事件具有某种必然性。

从社会学研究的传统看，长期以来，此一问题是社会学理论研究的一个重要主题。互动主义对此一问题贡献良多。以乔治﹒齐美尔和赫尔伯特﹒布鲁默为代表的互动主义者认为，“社会结构系统”的存在依赖于行动者之间的互动。这种观点认为，能动主体是最为重要的，社会结构仅仅是能动主体社会互动的结果；与此相反，以库恩为代表的互动主义者则认为，社会生活是被组织的，如果没有社会系统，行动者不能决定思考什么、感觉什么和干什么。换言之，是规则产生了行为模式而不是相反。吉登斯则在此基础上提出了一个中间性观点。他认为，任何把社会结构系统和能动的行动者决然分开的观点都是片面的，因为两者分开后都不存在。因而，二者只有在共同生成相互作用的维度上才能给予正确的理解。新的研究方向就此被吉登斯开辟出来。伯恩斯在此一方向上创造性地建立了社会会规则系统理论。这一理论倡导一种能动的行动者结构动力学(agency-structure dynamics)。伯恩斯在能动的行动者和结构之间架起一座桥梁。

在伯恩斯看来，人类活动，无论政治活动，经济生产与交换，还是艺术活动或者日常生活，在一定程度上，的确都由社会性的规则和规则体系所组成和控制。在此意义上，人们作为社会的能动行动者无不处在由规则所构成的社会网络之中。但与大多数社会学家特别是与涂尔干不同，他认为，社会的复杂且多维度的规则网络不能被视为给定的，而是社会行动的产物。社会规则系统是人类的能动构建，能动主体不断地形成和改进社会规则系统。正是形成和改进社会规则系统的活动构成了人类的冲突和斗争的领地，它们形成了一门规则形成的学问：“政治学”。政治学即是规则发生学。在这个领域，人在规则的影响下不断适应规则从而生成自身，与此同时，规则也在人的影响下不断创制不断改进从而不断向前演化。正是根据这一基本思路，伯恩斯提出了五个命题，来榙建能动的行动者与社会结构系统之间的桥梁。这个五个命题是：“(1)将个人看做富有创造力(同时也具有破坏力)，能够自我反省、自我转变的行动者；(2)文化与制度是人类行为的主要环境，但对行动者而言，对文化与制度必须通过社会规范和规范系统加以内化；(3)互动过程镶嵌于文化与制度结构中；(4)社会系统既能反映出社会紧张与社会失范，也能反映社会道德冲突、社会群体利益冲突与斗争、社会关系与制度安排的内在矛盾；(5)社会规范系统的发展与变化受以下因素影响:通过互动发生的人类行为；由自然生态环境和产生并维系社会制度的社会行动共同作用所形成的选择机制。”[10]1

在伯恩斯看来，特定群体与具体社会结构的对接并不是一个静态问题，好像已经有了既成的特定群体，也有了既有的具体社会结构，从而有了二者之间的对接关系一样。事实恰恰相反，现代社会成员、现代社会结构、作为制度的社会规则、社会互动模式，无不处在生成进程中，在生成进程中，一种主动的选择机制形塑着这一生成进程，社会生活正是在这样的动态过程中不断向前推进的。

尽管，人类生活中主动的选择机制非常关键，伯恩斯没有明确指出，但是，伯恩斯的看法仍然富于启发，用这一理论来把握社会转型过程是非常合适的。因为，这个过程典型地反映了社会各构成要素的汇聚、生长、变迁和形成过程。用它来观察群体性突发事件的演变机理并据以进行制度化治理尤其适合。

用它来观察群体性突发事件，可以把它看成是特定社会群体与特定社会结构二者在生成过程中相互对接时出现的，一方面，是既有社会结构功能不能有效发挥作用，从而，不能有效吸纳相应社会成员而造成的，另一方面，它是既有社会成员尚未成长为现代人从而不能顺利进入现代社会结构而形成的。就此而言，群体性事件发生在社会转型期具有必然性。因为社会结构与社会成员都处在变化与生成之中，二者的相互适应始终是中国现代社会转型的一个目标问题。也恰恰因为如此，群体性突发事件作为对接困境的反映，作为社会冲突，既不可回避，也并不可怕。因为，正是社会冲突体现着对接困境，它反映社会结构紧张的深层信息，从而，促成政府创造条件，引导新的社会合作关系的形成，推动社会结构的变迁，也反映着现代人的发展状况及其水平，推动着政府与社会协同起来，推动着国家的建构、现代社会的建构，促进着社会的现代化转型。

显然，这一理论正确地面对社会冲突问题，揭示社会冲突的内在逻辑，给予社会冲突合理的理解。在这种理论看来，在一定的程度与范围内，社会冲突是社会的常态现象，它对现代社会的发展具有正面的积极意义。在某种意义上，冲突是社会的生命之所在，进步产生于个人、阶级或群体为寻求实现自己美好理想而进行的斗争之中。因而，不能将社会冲突与社会稳定对立起来，而应该建立一种动态的稳定观。这种动态的稳定观是通过正视社会冲突，从而将社会冲突置于有效治理之下而实现的。

伯恩斯没有明确的人类主动选择机制被帕克指出：冲突往往导致冲突群体间的结合，以及一种领导与从属的关系，[11]6即一种权力关系的形成，从而，一种全新的社会生活秩序的地平线得以展开。帕克实际上指出了社会冲突的解决办法或者说社会冲突的出路所在，即社会冲突将引起社会成员之间的新型的权力-权利关系的形成，社会成员之间通过权力-权利构成关系的塑造而形成新的合作关系，从而冲突达到了一种新的平衡。帕克明确把人类主动的选择机制定位于政治领域。

我国自2009年我国群体性事件突破10万件起，截止到2013年底，近五年，为官方统计的群体性事件每年维持在10-20万件之间。每年卷入人群达300余万。[12]群体性突发事件作为社会冲突的表现形式，已经构成我国急剧社会变迁中的常态现象。

我国社会变迁除了符合现代社会变迁某种共同规律之外，也具有鲜明的中国特色，这也为我国群体性突发事件打上深深的烙印。这主要是在一个相对集权的体制之下，在一个挤压的时间范围之内，快速实现西方发达国家在一个长达百余来年甚至是近200年积累所达到的接近现代化的状态。由于增量改革的顶层设计，既存制度的稳定性，造成现代制度安排的外部挤入效应，体制变迁的速率相对较低，经济社会变迁的速度较快，社会结构各个领域具有相对落差的不同变迁速度和节律，形成中国社会变迁的相对独立的内在逻辑，造成的社会结构性紧张更为突出。

在宏观上，以经济市场化、政治民主化与法治化和社会世俗化与多元化为趋向的中国社会转型是一个急剧的社会变迁过程，其中社会结构的变迁尤其巨大，可谓中国历史“亘古未有之大变局”。表现为，政治、经济和社会文化发生从传统向现代、从人治向法治、从计划向市场、从中心向边缘、从一元到多元的急剧变化，现代社会系统的结构要素处在快速的生长发育之中，新的社会结构系统及其功能也处在快速的形塑过程之中，然而，其要素生成、结构完形与功能完善有待时日，其要素配置处在磨合之中，运行机制尚在形塑，构成模式仍在生成，尤其是推动现代社会发展的正常有序的竞争机制和维持现代社会存续的公平的均衡协调机制还远未形成，一种适应现代社会要求并具有现代精神气质的现代型的制度规范体系仍在形塑的过程中。因而，我们所处的境遇必然是，现代尚未形成，而传统仍然在各个方面以各种方式发生着作用。这是一个各种问题丛生的情境。群体性突发事件在这样一种情境下的发生是不可避免的。

其中最为根本的问题是，集中型体制更加突出发展导向，而轻视甚至漠视民生的落实。

既有体制安排形成的社会治理的内在逻辑，使上述问题以更加复杂的形式表现出来，从而使特定社会群体与社会结构的张力关系得以加剧和复杂化。既有体制形成的权力结构客观上具有“以官管官”和“对上负责”的约束机制，[13]从而民众的需要往往在一定程度上被忽略或被轻视；以“政绩”作为官员的绩效指标，使得官员偏好“政绩工程”，从而也存在着忽视民众权益的后果。另外，特别值得注意的是，分税制的财政汲取体制和转移支付的财政支出体制安排，在有利于高效推行大型项目的优势之外，也容易激励地方政府官员在政策偏好上“维上是从”和“维政绩是从”这种流弊的产生。[5]事权和财权这种体制安排和运行机制不可避免地形成了政府官员政策偏好与民众即时需要满足之间的显著落差。特别需要提出的是，这种由体制结构和财政体制所形成的政府运行机制有一种自我演绎的逻辑，造成政府政策偏好的强化，民众诉求难以及时有效上达，堵塞了公共政策公共性的有效实现，在民众利益与企业利益之间的博弈中，其取向偏好也往往倾向于企业利益。

总之，宏观上社会变迁引发的社会结构体系的结构性紧张、微观上的政府的治理结构、治理政策偏好和内部治理激励机制，使得普通民众在终极性的意义可以共享发展的成果，但在即时性的权益保障和需要满足上与前者之间形成较大的间距，从而，使得社会中的形形色色的群体在嵌入他们欲进入的特定的社会结构时，面临难以克服的屏障。正是在这些嵌入点上，各种类型的群体性突发事件不可避免的暴发出来。

既然问题是由结构紧张引起，是治理中的发展偏好和即时满足之间的巨大落差促成，那么何种理性可以使我们实现社会结构的现代转型，从而逐步克服这种困局呢？

深入分析一下现代社会的构成就不难发现，现代社会是发展导向的制度安排与保护导向的安排的二元结合。现代市场经济系统是一个社会基础性的构成系统，市场机制是现代市场经济系统基础性的运行机制，市场制度因此成为现代社会的基础性、核心性制度，其它一切制度形式以市场制度为核心，并在市场机制这一基础性的运行机制之上构建起来。这是一个以发展导向为主导的制度安排取向。通过以市场制度形式为核心，以市场机制为基本机制，融合对市场制度的支持性、协调性、补充性、矫正性制度形式，来构建现代社会的制度体系，实现人与社会结构的顺利对接与贯通，从而从根本上找到人与社会的对接通道，促进现代社会的良性运转。这种支持性、协调性、补充性、矫正性的制度安排取向，这又是以保护为导向的。

发展导向与保护导向需要有机结合，这种结合的内在机理是怎样的？在这一问题方向上，一些杰出的思想家，如哈贝马斯，斯诺等等，作出了他们的思考，不妨引入我们的讨论。他们的思考可以看成是现代社会转型过程内蕴的一种选择机制，伯恩斯没有明确给出这一选择机制的内涵。但诸多思想家还是透露这一选择机制的内涵。

哈贝马斯用“组织原则”这一核心概念来把握现代社会转型过程。组织原则是社会系统化和社会整合的基本机制，是制度构成统一性的逻辑。社会系统化是社会结构功能有效配置起来的体系，它以目标为导向。通过它社会实现发展。社会整合是社会以正当性为基本机制而组织起来的体系，它以社会共同体的构成为导向。通过它社会实现和谐。二者相互结合，打造出社会“组织原则”的内在逻辑，构成一个社会的存续的内核与基础。按照哈贝马斯的理解，无论是传统社会，还是现代社会，都各自有一套特有的内在统一的基本的组织原则。换言之，一个社会的系统化和有机整合是通过这个社会的组织原则而实现的。例如，原始社会的基本组织原则是亲缘关系，通过亲缘关系，原始社会实现社会的系统化和有机整合，达到发展与社会团结的双重目标。传统社会的组织原则是政治阶级统治，或者说，是一个主导性统治集团对整个社会其它阶级的统治。国家权力精英与社会-经济精英相互统一，实现整个社会的有效运转。自由资本主义是非政治阶级统治，因为，它是通过雇佣劳动与资本的所有者资本家阶级的构成性关系来维系生产进而维系社会关系的社会，在这样的社会中，形式化的普遍性的契约关系规范所有的社会关系，维护着社会系统的运转 。[14]31当每一个特定的社会的基本生活没有溢出这个特定社会的组织原则的控制范围，其社会整合就不会受到威胁，反之，则会陷入危机状态。当一个社会是一个传统因素和现代因素相互交织的社会，意味着这个社会存在着“多种组织原则”，形成了诸组织原则之间的冲突，它也意味着这个社会存在着“基本矛盾”。值得注意的是，这种“基本矛盾”既是一个社会内部各种组织原则的相互冲突状态，也是一个社会各种社会生活相互冲突状态。正是由于这个原因，他写道：“只有当社会的组织原则迫使具有根本不可调和的要求与意图的个人和群体在这个系统中不断彼此对立时，我们才可以说这样一个社会存在着‘基本矛盾’。”[14]36因此，社会的存续与社会的组织原则有关，社会的组织原则与社会生活有关，凡是一个社会的组织原则能够包容多种多样社会生活的时候，这个社会便是一个具有合理性和正当性的社会，它就是现代社会。而单一组织原则的社会只能与特定的社会生活相容，从而也拒绝了多种多样的社会生活的可能性。正是具有广泛包容性组织原则的现代社会，提供了丰富的、多样化的群体与组织网络，而一个丰富的、多样化的群体与组织网络，不仅有助于人们检视政府的活动，还能提供一个使容忍、参与以及公民道德等个人价值得到滋养的环境。

斯诺则进一步指出，“在某种意义上，组织是一种工具，个人利用这个工具去提升他们的生产能力，去寻求和建立与他人的互动和联系，去协调个体与群体的行动，去支配或强迫他人。”[8]9由此可见，斯诺对组织原则的理解在内容上与功能上的理解与哈贝马斯没有根本性的差异，但更为具体，更为丰富。组织原则以及相应的组织网络，组建了社会关系，形塑了社会共同体，推动着社会发展目标的实现，达到了社会发展与社会团结的有机统一。

其实，早在哈贝马斯、斯诺之前，马克思就已经看到，资本主义社会存在着不可克服的矛盾，这就是生产的社会化和生产资料私人占有形式之间的矛盾。生产的社会化促进了社会财富的有效创造，而生产资料的私人占有形式，则使社会财富的占有成为资本家集团的专利，从而在其内部制造了生产社会化的分裂的基因，孕育着资本主义社会的内部冲突，形成无产阶级与资产阶级的对抗。

以此观察当代中国社会，其组织原则是一种并不完全具有内在统一的理性逻辑，它不能完全有效容纳具有不同权益资格和利益诉求的个人和群体，其实也就是不能容纳多元化诉求的社会，不能建构实现多元诉求的社会组织网络。人们的现实生活已经溢出了这个组织原则的控制范围，正是这种“基本矛盾”使得社会存在着系统性的整合困境，也使得我们经历传统社会和现代社会相互交错的转型阵痛。

以经济市场化(包括工业化)、政治民主化与法治化和社会世俗化与多元化为实质内容的现代社会，是以不同于传统社会的组织原则而被整合并建构起来的。在现代社会，平等有序竞争机制和公平均衡协调机制特别重要，因为，前者体现了当代市场经济良性运转的基础性机制，它有助于社会的有效发展，后者则体现了对市场经济的基础性支持以及市场经济负面效应的矫正，有助于社会的有机团结。当现代社会的组织原则还没有依此而构成起来，同时，传统社会的组织原则仍然发挥作用时，现代社会不仅不会成为现实，而且必然面临诸种问题。

不仅如此，当前中国社会发展的特定历史情境实际上还加剧了我们所面临的诸种问题的严重程度。我们正处在社会转型的关键转折点上：第一，劳动力供求关系的转折。由于历史的原因，我们在还没有实现普遍富裕的情况下，劳动力红利已经逐步消失，依靠廉价劳动力实现增长的发展模式已经不再可能。通过所谓的发展来解决存在问题的道路更加难走。已有产业模式(资源依赖型和劳动力依赖型模式——实即传统的发展模式)还会加剧劳资双方的矛盾。因而，当前的“调结构”不只是调产业结构，更是人与资源关系和劳资关系的调整。在经济领域存在着起因于自然因素和人为因素共同作用的结构性紧张；第二，收入分配的转折。2008年我国收入分配差距(以吉尼系数为尺度)达到历史最高点，之后几年虽有下降但很微弱，没有显示出合理变动的趋势。公平的均衡协调机制存在的问题没有得到有效克服。这蕴含着社会阶层与社会成员之间较大的紧张关系，社会整合度低，潜藏着较大的社会风险。我们需要通过合理的一次分配和公平普惠性的再分配来改变当前这种利益格局，实现有序竞争和均衡协调的统一，从而改善整个社会的阶层结构现状；第三，老龄化的转折。与80后、90后进入劳动年龄相伴随， 50后出生人口进入老年(以女55岁男60岁退休为标准)段，60后也即将在不到5年内相继迈入老年段。我国老龄人口已经达到2亿人口，加上婴幼儿人口，社会负担系数开始大幅上升，供养关系结构开始发生逆转。在社会安全网络尚未健全的格局下，这种转折反映了社会生活领域自我存续能力的不足。从这种情况看，人与社会结构的对接关系的紧张将会持续相当长的时间。长期来看，我们既需要调整产业结构和人口结构(这是基本面)，又要通过健全和完善社会保障制度(这是协调面，它以前者为基础)而为社会结构提供安全运行的基础，从而为社会结构的完善，为人与社会结构对接的道路畅通创造条件。第四，干群关系结构性紧张。这是一个加剧结构紧张的关系问题。干部队伍是执行公共政策，供给公共服务，实施公平的均衡协调机制的主体，然而，据何艳玲的研究，作为人民的公仆，干部队伍应以“为人民服务”为根本宗旨，但是在现有体制架构下，“向上晋升”的偏好，往往使干部队伍忽视甚至有意漠视人民群众的正当权益和合理诉求。[13]总之，上述情况使得到我国当前社会矛盾极其复杂，这种复杂的矛盾格局，在于，发展面临新问题，社会有机整合情境复杂，发展与整合的统一矛盾更加尖锐，这进一步加剧了我国社会现代化转型的阵痛。这就是当前中国社会最大的实际。

从微观上观察，从个体的现实生活看，人们既已从传统社会结构中被连根拨起，又没有被嵌入到一个相对成熟的现代社会结构中。个体与社会之间处于结构性紧张关系之中。这是各种社会矛盾丛生的“丛结”所在。与现代社会结构相适应的制度安排还处在缓慢的塑造进程之中，从而导致特定的人群没有与其相适应的社会结构可供嵌入，对应的社会个体身处漂浮的生活境遇，裸露在社会风险之中，没有一个稳定的适宜的并且得到认同的生活方式可供人们展开其生活。郭星华在研究流动人口的社会认同问题时发现，处在漂浮生活境遇的人们既没有一个相对固定的社会角色供其扮演，又没有一个稳定的内在人格承担意义、实现自我。其实，还应该加上具有底线托底的社会保护，获得实现自我的有意义的社会生活的社会结构条件与主体条件都是短缺的。例如，农民工，尤其是第二代农民工，其身份既是农民又是工人，务工在城市，身份是农民，既成不了市民，又必须待在城市，既是农村人又是城市人。这是一个令人尴尬的角色混乱处境。说是城里人，但由于限制性和排斥性政策却无法融入城市社会；说是农村人，却因为城市生活的洗礼又明显已经被打上了城里人的烙印，第二代农民工尤其如此，他们有一颗城市人的“心”，但扎根城市的“身”却又面临难以逾越的制度性屏障，农村对他们而言是一个陌生的“熟悉地方”——一个因无农业劳动能力、无地而回不去的地方，一个因是城市人的心灵而不愿回去的地方。其社会化(融入城市社会或“安身”)和个体化(回归内心建构新的自我意义认同或“立命”)由于社会支持条件的短缺和自身素质的欠缺而面临自身难以克服的困难。他们在城市和农村两种生活空间中艰难的来回穿越，“灵魂和身体总有一个在路上”。“农民和农民工这两种身份在不断地转换，导致了‘农民阶层流动的内卷化’，农民工身份只是外出流动农民的一种临时性身份，而没有实质性的变化。这说明农民工并没有适应城市社会，没有融入到城市社区中。”[15]3城市对农民工没有社会性支持，农民工始终是城市的“异乡人”。因而，越轨现象时有发生就具有不可避免性。在多种意义上，越轨就是社会转型本身的一个构成部分。因为，转型社会无法容纳内容越来越丰富多彩的社会生活，承受诉求越来越多元的社会群体。群体性事件正是出于相同境遇的人们遭遇共同的结构性不适从而导致生活困境并聚集起来奋起抗争的必然反应。举凡群体性突发事件，它们无非就是官民矛盾(政治结构)、劳资矛盾(经济结构)、社会融入矛盾(社会结构)、生态环境矛盾(人与自然关系结构)，等等社会矛盾，是社会结构不完善进而导致个体嵌入社会结构困境积累并暴发的结果，是社会转型必然伴随的现象。

虽说，群体性突发事件的数量、规模、组织水平、诉求、手法和性质显示出其是一个并不会带来整个社会震荡的全局性现象，它总是在某些特定的人群与特定的社会结构相结合的点上暴发出来，如企业中的群体性事件总是源于特定行业具体企业中的劳资双方的结构性矛盾关系，医疗中的群体性事件总是源于特定地区某个具体医院医患之间的结构性矛盾关系，社会生活中的成员之间对抗所引起的群体性事件大都源于特定区域具体地区不同阶层成员之间的结构性矛盾关系，等等，这显示出它们各自是一种局部性的结构性现象，是特定人群与特定社会结构之间的紧张关系，但也不能就此认为，群体性突发事件是转型社会的非常态现象，而应该把它看成是介入常态和非常态之间的过渡性现象，即把它看成是从一种旧常态中脱落而走入一种正在形塑的新常态的过渡。是社会变迁多种因素聚合而未形成有效配置，从而导致社会各个领域存在结构性不平衡，进而影响特定人群的生活不能有效展开所导致的症候现象。既是一个宏观性的社会结构现象，又是一个微观性的个体嵌入问题，既是宏观性的社会结构运转和存续问题，又是一个个体性的特定生活方式的有效展开问题。是特定人群与当前这种具体的社会结构领域之间的紧张关系。特别需要指出的是，在局部领域中的形形色色的群体性事件反映了社会结构越来越复杂多元，社会已经从传统的简单一元状态中走出来了，多发的局部性正是当下社会生活复杂性和多元性的真实写照。这确实是人类历史未有之“大变局”。当然，毫无疑问，它也触及到集体认同问题，即一个现代型的社会系统的规范整合问题。各种群体性突发事件的发生，反映的是一个社会的价值追求内在不统一问题或价值失序问题，内在地体现着发展的成果如何切实地落实到每一个个体身上。具体言之，在转型社会中，有的人群可以实现其价值诉求，而有的人群则无法或无法很好地实现其价值诉求。这个问题本质上反映的是一个社会的凝聚问题，其关键是，价值失序意味着既有的社会体系无法有效将不同的价值诉求纳入自身。它需要通过输入核心价值观来进行社会系统的建构，保障每一个体的良好生活得以可能，从而将所有社会成员纳入整个社会系统之内，进而使人们形成集体认同，在核心价值观的引导下，建构有序的价值序列，安抚不同价值诉求的心灵，使具有多元诉求的复杂社会成为一个休戚相关的共同体。这个问题落实到社会结构上，即意味着社会系统需要一种新的组织原则或整合原则，一种新型的规范化的制度体系，从而使相互冲突的价值观得到平衡，互有差别的价值观得到包容，个体行动得到理性的有序的规制，完善的社会结构得以生成，共同生活得以实现。以涂尔干的观点来说，这样一种获得集体认同的社会是一个每个社会成员得到合理安置的有机的团结的社会。显然，这是一个结构完善、功能完备、目标明确、价值确定、运转有序的社会体系。以亨廷顿的观点看，我们需要作出有效的制度变革，从而将新生的社会力量纳入新型的社会结构体系之中。他写道：“一个政府强大与否，稳定不稳定，全凭它能否在完善其政治制度化的速度与扩大群众参与水平二者之间求得最佳值，适时适度地调频这二者之间的相互共振，奏出政治上谐调。”[3]5显然，这样的社会是政治发挥其正常的契合社会的功能作用的社会。

群体性突发事件反映了特定社会的人们与特定社会结构对接上存在着重重问题进而影响到现实社会中人们的具体生活能否有效展开的问题。它牵涉深广，极富张力。可以从社会结构及其变迁来理解，通过政治维度来破解。在宏观上是社会结构不完善导致的要素不协调结构不平衡问题，在微观上是特定个体嵌入社会结构的困境问题，在形式上是组织原则问题或者说是社会整合问题，在实质上是价值位序合理化问题，在政治上是平衡与协调社会关系、塑造完善社会结构的制度化问题，是一个社会系统的规范整合和系统建构问题。

四、破除迷思：从权力政治向制度实践的政治转型

既然群体性突发事件是特定人群与特定社会结构对接点上融入障碍问题，那么，疏通这一通道，实现顺利对接，问题是可以得到解决的。然而，正如上面分析所指出的，在这个对接点上，实际是一个问题“丛结”，是多种问题的汇合地。从根本上看，身处现代社会，当然毫无疑问要从政治维度去寻找答案。因为，现代政治在现代社会结构体系中具有枢纽性地位，发挥着枢纽性作用。然而，把政治当作解决群体性突发事件的入口，却是一个充满风险的提法，围绕政治，既充满着的担忧的迷思，又有诸多理性的迷失。首先，我们面临将群体性突发事件政治化的迷思。这是需要破除的主观迷误。就人们的现实反应来看，对政治与群体性突发事件之间的必然关联，学者们和官员们总是讳莫如深，生怕惹火上身。避免将群体性突发事件政治化无疑是明智的，但这并不意味着在否认，群体性突发事件与政治没有关切。人们回避群体性性突发事件政治维度的意义，实际上有两种原因，其一是在观念上，我们持有一种静态的稳定观，认为，凡提到政治发展，就有动摇基本政治制度的倾向，否定我国政治体系的基础，这显然是一种否认政治发展的稳定观，与改革精神是背道而驰的。更为主要的是，政治发展实际可以在既有的基本政治制度基础上和方向上向前走。其二，我们没有理性地对待政治在现代社会结构体系中的功能作用，缺乏从治理的立场上来思考政治。实际上，从完善社会结构，推动社会顺利实现结构转型的角度看，政治是其中的关键性因素，政治是群体性事件绕不开的关口。经验表明，凡是能够或得到妥善处理的群体性突发事件，无一不是为社会结构的顺利转型找到了突破口，并造成了向完善的社会结构稳健迈进的路径。反之，则使社会结构固守于传统之中，相同的群体性突发事件会屡屡暴发出来。理论上讲，能够或得到妥善处理的群体性事件恰恰是理清了相关群体与特定社会结构的内在关切，并依据这种关切的内生逻辑来处理问题。其中关键的是理清了社会的结构关系及其内在逻辑，遵循了这一内在逻辑来实施有效治理。因此，在某种意义上，恰恰是政治，特别是治理的政治，是撬动整个社会结构顺利转型的支点，也是解决群体性突发事件的关键性突破口。从权力政治转身，走向治理政治，使政治科学化，就可以破除政治上的迷思。

此外，在政治途径的方向上，还需要理性的清明。政治的权力本质往往使人遗忘政治的实践品质和技术性品质，在现代社会中，社会结构的完善，依赖于政府(政治)与市场(经济)的平衡和政府(政治)与社会的平衡。政治与经济的关系和政治与社会的关系是社会结构中最关键的两种关系，其中尤以政治是其中的关键。作为社会结构不平衡的表征，作为个体嵌入其中的困境的反映，群体性突发事件需要政府的介入，需要政治机制的作用。这里所说的政治，并非是一般所理解的将群体性事件政治化，而是出于政治的结构性地位和功能主义的一种理解，即从结构性地位上看，只有现代国家才具有广泛的社会渗透能力，这是现代社会中任何其它社会组织都无法比拟的，因而，代表国家的政府有条件也有责任去处理它；功能主义的角度看，即一如伊斯顿和拉斯韦尔所理解的，政治是对社会价值的权威性分配这种意义上的政治。它以合法性为基础，谋求社会公平公正，它以合理性为内质，谋求社会运转的良性有序。前者是均衡协调机制，后者是良性运转机制。均衡协调机制通过社会价值的权威性分配，实现资源的均等化配置，从而提供社会支持和社会保护，保障社会结构要素和社会成员之间关系达到和谐，从而实现社会团结。良性运转机制通过激励，焕发社会发展的活力，促进发展。

实现协调均衡与良性竞争的关键性环节是制度化治理机制。合法性和合理性通过制度化而落实。换言之，通过稳定的制度安排而将具有合法性和合理性的社会结构体系建构起来，从而保障社会既稳定有序又充满活力。质言之，合法化、合理化和制度化是现代社会结构完善鼎力之三足。其中，以国家为后盾的制度化机制是一种正式的制度安排机制，它通过刚性约束即强制力和柔性濡化即文化-意识形态来运作，即它既通过规则约束人们的行为，又通过制度价值观濡化人们的心灵，引领人们的精神世界。制度化通过对人们行动约束、规范和引导，维持着均衡协调又具有活力的社会生活的有效运转，支持着特定生活方式的展开。

强制力支撑的刚性约束在不同的历史时代、不同的国家有不同的形态，同样，柔性濡化在不同的历史时代、不同的国家有不同的特征。例如，强制力约束在古代社会表现为一种残忍的暴力，而在现代社会则体现为公平正义的法治。柔性濡化在中国古代社会体现为儒家伦理，而在现代中国社会则主要是马克思主义理论指导下的文化-意识形态，在西方古代社会是理性与信仰的二元均衡，在现代社会则是现代性文化。政治这种功能定位和技术性治理品质和制度性实践品格明确了政治与现代组织化的社会生活不可分离之实质。

对于政治维度在群体性突发事件中的重要作用，已经引起国内不少学者的关注。孙立平就曾经指出：“它(指群体性突发事件)不仅是我们日常生活中的一个正常的组成部分, 而且是可以用社会中一些有关的制度安排加以常规化处理的平凡事。”[16]3于建嵘也指出：全部问题的症结在于刚性稳定观，地方政府，“以稳定为借口侵犯民众的合法权益、破坏最基本的社会规则已到了非常严重的地步，所产生的社会危害十分巨大。”[17]37因而，我们需要一种他称为“分权开放的、动态的和平而有序的，而且是可以自我修复的”“韧性稳定”观 。他肯定了政治途径作为解决群体性突破口的意义。

实际上，在西方发达国家，从政治的维度考虑问题已经形成传统，这是值得借鉴的。美国著名社会运动研究专家蒂利和塔罗直接将其与政治关联起来，将其理解为“抗争政治”。蒂利指出：“我们将其视为抗争政治的实例，一场围绕着何种政治方案终将占上风而在人们之间展开争斗之实例。”[18]7塔罗指出：“他们在斗争中取得了不少成功，而即使他们的行动遭到了失败，也仍然推动了政治、文化和社会的重要变革。”[19]2总之，群体性事件牵涉社会结构与个体生活，触及社会整合，是社会结构变迁与个体生活适应相互贯通的问题，并因为政治在经济、政治和社会文化结构关系中的关键性地位而使之成为解决问题枢纽。从政治的维度思考群体性事件的解决之道是当代学术研究中的一个主流趋向。我们不能回避群体性事件的政治性。尤其是政治在现代社会结构系统中的功能性意义。

以政治上的解决为枢纽，突出了政府是治理群体性事件最重要的的权责主体，也突出了公平公正合理分配社会价值的政治制度化实践机制是解决问题关键性机制。政府作为最重要的治理群体性事件权责主体，以及政治制度化机制作为解决问题关键机制，需要引起我们极大的关注，我国尤其如此。这至少可以从四个方面来理解：第一，它是由现代国家在现代社会中的地位所决定的。现代国家作为权力集装器，已经全面渗透于社会生活的方方面面，现代国家的社会控制能力取决于其向经济、社会的渗透能力，取决于其分配社会价值的效能，无论这种控制是直接的还是间接的，是单向规制还是互动合作的，是管理的还是服务的。政治都以其功能作用而在推动经济和社会文化各自自我运转的同时，又弥补其各自存在的诸种不足。政治的功能作用的核心在于制度供给、制度维系和制度运转。这也是国家作为权力集装器的本质要义所在。亨廷顿因此指出：“各国之间最重要的政治从野，不在政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”[3]1即现代国家的核心问题在于它们能否安邦定国或是否拥有强大的“国家能力”。国家能力与社会价值的权威性分配直接关切。在此意义上，群体性事件的有效治理是国家分配社会价值效能的体现。其关键在于，国家凭借公共权力(public power)和正当合理的方式介入其中，公平公正合理地分配社会价值，形成恰当的国家主导下的国家与经济、社会之间的良性结构关系。由此可见，群体性事件与政治的关联，意味着群体性事件需要被置于社会的结构性关系之下而得到理解并得到有效治理。换言之，现代国家在现代社会结构及其完善过程中扮演举足轻重的角色，现代国家已经成为现代社会兴衰的枢纽，并成为群体性事件是否得到有效治理的关键因素；第二，所有现代化国家经验，尤其是后发现代化国家经验表明，凡是政府的权威性、有效性和合法性遭到破坏的国家，其现代化进程充满艰难曲折与不确定性。就此而言，凡国家不能成功介入群体性事件治理的国家，即是说，凡是弱国家，就不能平衡社会各种力量，其社会控制力就是弱的，也就无法整合现代社会有机构成中的各种力量，完善的社会结构难以得到有效形塑，其现代化也几乎是不可能实现的；第三，我国政治传统自秦汉以来一直以国家对社会的强控制而著称，这种模式的政治文明是一种超稳定的文明传统，它有一种价值观念、运作机制和历史的惯性作用或者说是路径依赖(path dependence)使其必然介入群体群体性事件的治理中，因而，问题的实质不在于政府是否介入(事实是政府一定介入)，而在于政府怎样以现代的方式介入其中，实现有效治理。只有那种能够与事件主体产生良好结构关系并得到广泛社会认同的介入才有有效治理群体事件的可能性。因而，国家介入具有必然性，在现代条件下，国家的介入是现代式的介入，它把社会结构的完善与广泛的社会认同有机统一起来，把合理性和合法性有机结合起来，把社会发展和社会团结有机统一起来，从而用现代的动态稳定代替了传统的超稳定，在此意义上，刚性稳定观由于是一种立足于固有秩序的、忽视代表性和回应性的以发展为唯一指向的单面的稳定观而并不切合现代社会的内在逻辑，是必须被扬弃的；第四，政府主导下的社会转型路径选择，已经明确了政府介入群体性突发事件的必然要求。因而，这里关键的问题是，在现代社会，国家已经成为社会结构系统中最为基本最高权威的组织单位，成为所有社会问题汇聚的焦点。例如，作为现代社会最基本价值的人权是通过国家主权来承担的，没有主权独立，人权就成为空洞的抽象物而无法实现。在价值观上没有人权承担，国家主权难以确立，但人权所能达到的水准要看一个国家主权对人权的实际承担。民主亦是如此，当熊彼特把民主界定为一种程序起，民主就成为国家承托的民主，从而它就与国家权力紧紧地联系在一起了。民主的有无及其水平之高低通过国家运作的正当性和合理性而现实地反映出来。如此，国家通过价值承担与理性承担而有了现实的民主。同样，现代市场经济都要求政府对产权制度和劳动权力和权益进行必要的确认和保护，对劳动者进入与退出劳动关系进行必要的承担。“劳动者与劳动使用者关系即劳动关系和谐与否不仅直接影响着企事业和劳动者个人利益目标的实现，而且还关系着整个国家的经济发展和社会稳定。”只有国家才能改变当前劳动关系中“竞相逐底”(race to bottom)只要发展没有认同的格局。[20]市场经济运行的基础性条件与环境的提供与社会安全网的编织，政府是最为重要的主体。按照这一思路，群体性突发事件需要政治，需要国家的力量，需要政府承担起自身的责任，只有从政治的维度出发，从国家的视角出发，从政府的责任出发，才有有效治理群体性突发事件的基本的牢固的立足点。而在这个方向上，我们需要做的是，找出有效治理群体性突发事件的核心问题，即搞清楚体现国家主导作用的有效治理的本质是什么，以及发挥国家主导作用的有效治理的内在逻辑是什么，治理机制是什么，从而使得我们能够清晰地确定国家以何种方式介入群体性事件的有效治理之中，以为有效治理群体性事件提供切实可行的智慧。

实际上，把政治维度作为问题解决的突破口，不只是一个理论研究的结论，也是十八大以来我国政治体系作出的理性的自觉的选择，“治理体系的完善和治理能力的现代化”的政治体系的确立和政治运行机制的打造已经明确了群体性突发事件问题解决的方向。破除政治上的迷思应该已经达到最佳时机点了吧！

五、框架设定：制度化与议题化的双向互动

这把政治从权力政治的陷阱中解救出来，走上了实践政治的道路。治理体系与治理能力的现代化作为国家建设的定向，作为实践的政治在群体性突发事件有效治理中应该如何展开，是其是否得到有效治理需要解决的根本性问题。我们提出，群体性突发事件处置的制度化与议题化的双向互动，是有效治理群体性突发事件的路径选择。实际上，正是按照制度化(或体制化)与议题化的双向互动这样一种治理思路，群体性突发事件所涉及到的主要方面问题都可以统一于其中而得到思考并被有效处理，由于它坚持国家的支配性地位从而非常符合我国既有的集中型制度安排的内在逻辑，也非常切合政府主导的社会转型过程，由于它对各种社会问题敏感回应，从而以更加开放的姿态接纳了社会。

首先，从大的方面看，这是转型背景提出的必然要求，是一种路径依赖和价值趋向共同作用下的一种理性选择。转型目标非常清晰，塑造中国特色的现代国家和现代社会。转型的过程则极其复杂，它是一个新旧因素的交叉重叠过程，或者说，这是一个新旧观念、结构、体制、机制以及创新与保守、推进与阻碍等多种因素多种力量相互交织共同作用的场域和过程。转型的主导力量非常确定，这就是国家主导。这不仅是我国集中型的基本制度安排的要求，也是世界历史上现代化转型的历史经验。从本质看，这实际上是一个支配与变革的关系问题。国家既要有支配力又要实现国家与社会的现代化的双重变革。转型过程的逻辑也应该是明确的，即它蕴含着支配和变革能否嵌入现代社会演进的内在逻辑之中，从而建构一个适应中国国情的成熟完善的现代国家和现代社会的根本性问题。在这里，所谓国家的支配力不再是传统意义上的支配力，即那种在计划经济时代全面直接绝对操控的支配力。那种社会是一种单一性的政治社会，它以权力的绝对性直接控制社会的方方面面，而在现代社会结构体系中，政治当然要支配社会，但这种支配是与现代社会相适应的观念、结构、体制、机制有效聚合的支配。这种支配由于承认社会的相对的自主性从而是一种相对支配，由于支配力来自于社会认同，从而是一种基于合法性的柔性的支配。现代化进程中，国家自身面临着从传统国家向现代国家的转型。不仅如此，国家支配的对象也不再是传统意义上的社会，而是有一定自主性的现代社会。社会有自己的自主空间，相应地，国家对社会的支配有自己的边界。把属于国家的交回给国家，把属于社会的交还给社会。国家和社会各自守住自己的职份。社会也面临着从传统社会向现代社会的转型。“以市场经济为基础的现代化社会, 是一个多元社会。多元社会并不是简单地指有多个利益集团的社会, 而是指利益集团间相互平等包容性、社会结构开放性、价值评价体系非单一性的社会。”[16]107换言之，国家和社会都在变革中，都在向现代国家和现代社会走近。在这个进程中，国家的合理与正当的支配性与社会相对自主性要形成一个良好的结构性关系。国家有效治理生成于这种结构性情境，实现国家与社会之间理性正当支配与相对自主之间的相互塑造关系。

作为特定人群融入特定社会结构矛盾关系反映的群体性突发事件的有效治理，本质上是现代国家与现代社会良性互动关系构建之中的治理，是向着现代国家建构与现代社会建构方向上的治理，是国家面临国家与国家内部各种社会关系相互汇融通得以可能的治理。这种治理的核心是什么？中国共产党十八届三中全会作出了回答。它确立了“完善国家治理体系，推进国家治理体系和治理能力现代化”的国家建设目标。这表明，国家建设的重点是国家的效能。非常值得重点注意的是，十八届三中全会还提出，发挥市场的决定性作用、以民生为导向，这些关于经济建设和社会建设的思想，又显示了国家的效能被置于国家与社会之间的一种确定的结构关系的构成问题上。国家希望通过“现代治理体系”的构建而塑造国家与市场、国家与社会的良好结构关系，从而全面提升国家对社会的治理能力。无疑这个目标选择将对今后我国国家建设和社会建设产生深远的意义。应该说，这一目标选择是切合人类社会对现代国家的本质把握的，也是符合现代国家建构的历史经验的。无疑，群体性突发事件的有效治理问题是内在于这一现代国家建设目标之中。

其次，宏观上的方向选择的确定，还需要在中观与微观层面上的体制建构与机制发现、引入与运用上的配合，否则群体性突发事件的有效治理就无法落实到操作实践。而这则需要细致入微的探索。

对此，米格代尔在《社会中的国家：国家与社会如何相互改变与相互构成》一书中的看法富有启发性。他认为：“国家是一个权力的场域，其标志是使用暴力和威胁使用暴力，并为以下两个方面所形塑：(1)一个领土内具有凝聚性和控制力的、代表生活于领土之上的民众的组织观念；(2)国家组成部分的实际实践。”也就是说，“真实的国家是由两种元素塑造的，即观念和实践。”[21]16就前者而言，国家是人民的代言人。是民众认同的对象。在此意义上的国家是一个整体，它在观念上趋向同质。正是这种同质性使得国家凝聚为一个共同体，即国家共同体。“国家不仅是分离(于社会的)，而且是居高临下的。它对于人民的代表性使其区别于其他所有在印象中只涉及特殊利益的实体。只有国家是人民公共利益的总代表者，这源于他们之间潜在的关联性。”[21]18就后者看，国家是其机构及其人员与特定人群之间通过实践而相互开放相互塑造的动态过程。通过国家机构及其人员的实践，国家进入社会；通过社会对其实践的感知与吁求，社会进入国家。在此意义上的国家体现为局部的集合，它的内部有诸多边界，有相对的地理区隔，它总是以一定地理空间中的国家机构及其人员的实践来体现国家。它在实践上趋向异质。即它是特定的国家机构与机构人员与特定的人群之间的互动过程。正是在此意义上，“国家人员与机构的常规工作，即他们的实践，能够强化或削弱国家的观念；它们可以支撑或削弱有关领土与公私界限的观念。”[21]18这意味着“包括国家在内的社会组织混合体是共生共存的” 的实践。[21]58如此，国家包含着三个层面的内涵：第一是观念意义的国家；第二是机构职能意义上的国家；第三，发挥职能作用的机构人员意义上的国家。如果说，国家是一套制度体系，即国家体现为规则体系，那么，其规则体系体现为三个层次：观念意义上的规则(rules in idea)，这是共同体意义上的国家，它引导国家认同；机构尊奉的正式的规则(rules in text)，这是地方政府的国家；和机构人员在实践中运用的规则(rules in action)，即正式规则之下的(sub-rules)，这是规则执行意义上的国家。后两者使人们体认国家能力，感知我们与国家的具体关系。无论是观念意义上的国家，亦还是实践意义上的国家，都显示了国家独立于社会的意义。都显示了国家与社会之间让人真实感受到的力量(国家权力)和边界(公与私的划分)的存在。观念上的国家需要的是合法性。是规则对于所有民众的普遍性，只有具有合法性的国家才能实现民众的认同，享有民众的忠诚。实践上的国家需要国家的效能。只有有效能的国家才使得国家的观念在实践上得到落实。观念和实践共同塑造着国家，使国家具像化。

米格代尔两大维度(国家的观念与国家的实践)三个层面(观念意义上的国家-规则的观念；机构职能意义上的国家-正式的规则的运用；机构人员意义上的国家-规则的操作)的思想，特别值得注意。这一思想似乎是为中国社会转型中群体性突发事件的有效治理量身定制的。按照这一思路，群体性突发事件的有效治理应该从两大维度来予以思考，从三个层面来处理。第一，我们需要作为规则的处理群体性突发事件的制度体系，即在观念上，我们需要完善制度体系，从而，群体性突发事件处理的制度化成为可能，据此，可以判断国家认同的观念是否完善；第二，特定的群体性突发事件问题与特定的政府职能部门关切，从而，我们需要落实作为制度的规则体系的职能机构去有效履行相应的职能；第三，特定的群体性突发事件的发动主体，特定的人群，总是与特定的履行职能的国家工作人员打交道，因而，我们还需要正确运用相关的作为制度的规则体系。从后面两点，可以看到国家落实其观念的实践，从而判断国家的效能。

应该说，群体性突发事件的有效治理，有赖于此一问题解决的制度化，这一点已经基本成为国内学界的共识。然而，按照米格代尔的看法，仅仅做到这一步还远远不够，因为，它还停留在观念之中。国家的治理实践还没有展开。更何况，制度仍有待完善呢。机构职能履行和国家工作人员对规则的运用，是发生于特定的群体性突发事件情境之中的具体的实践问题。机构职能的履行和国家工作人员对规则的运用实践受多种因素的强烈影响。实践中的规则不象观念中的规则，是那么清晰而明澈，它往往是混沌而暧昧的。因为，发展的迫切性、“以官治官”的逻辑、政绩绩效观、权力寻租都还是政治领域中难以郭清的纠结。正是由于上述种种原因，我们这里仅仅从政治的技术性维度和实践品格，尝试性的提出一种解决办法的实践模式：

第一，接受背景。群体性突发事件是现代社会变迁必然伴随的现象，无法回避；第二，明确责任。作为国家代理人的政府是治理群体性突发事件最重要的当然的责任主体，是国家发挥支配性作用的现实体现；第三，完善制度，克服制度障碍。制度化是现代国家处理国家与社会关系的通行做法，但是，群体性突发事件作为突发性事件，其出现已经超出了常规与通行的范围，而成为制度管辖的例外，仅有既有的制度已经无力应付，更何况，在转型背景下，制度构成的规范体系仍然需要进一步完善，即使制度是完善的，执行制度的官员还存在有形式主义的问题；第四，回归执政理念。政府介于需要改变既有体制的价值偏好，从偏重GDP的发展理念，从偏重个人绩效的政绩理念，走向同时注重民生和绿色的均衡协调发展理念。将社会发展与社会团结有效结合起来。第五，清除治理障碍。群体性突发事件作为局部性特殊社会群体融入社会的障碍问题，并没有议题化，群体性突发事件所反映的社会问题通常都在政府的议题之外，它们大都被看成是“影响发展”、“破坏稳定”、“敌对势力干涉”、“少数别有用心的人利用”、“刁民闹事”等等“事件”，而不是作为前进中的“问题”，因而，从而从来没有得到真正地对待。政府有效治理群体性突发事件，应该首先从大的方面认识到群体性突发事件对于现代国家构建和现代社会建设重要的基础性意义，从而将其纳入政府的议题范围，进入政府议程，从而，使社会中的某些特殊群体面临的具体问题得到关注和重视，只有如此，才有可能使群体性突发事件体制化。第六，进入治理轨道。正是把群体性突发事件议题化，使之成为政府直面的时代性问题，成为通过明确问题、制定选择优先方案、执行方案、评估方案的政府治理过程，在遵循发展逻辑和促进社会团结的双重逻辑相互统一的演进之中，不断使治理之中形成的理性制度化，并在这一过程中，使现代国家与现代社会得以形塑。如此，国家主导着这个社会变迁过程，民意推动着这个社会变迁进程。如此，国家与社会得以相互塑造、同生共长。

[1]斯蒂芬·平克．人性中的善良天使：为什么暴力在下降[M]．安雯．译．北京：中信出版社，2014．

[2]西德尼·塔罗，等．社会运动论[M]．张等文，等．译．长春：吉林人民出版社，2011．

[3]亨廷顿．变化社会中的政治秩序[M]．王冠华，等．译．北京：三联书店，1989．

[4]吴惕安，俞可平．当代西方国家理论评析[M]．西安：陕西人民出版社，1994．

[5]渠敬东．项目制：一种新的国家治理体制[J] ．中国社会科学，2012，(5)．

[6]Charles Tilly． War Making ang State Making as Organized Crime,in Bringing the State Bace In,ed.P.B.Evans,D.Rueschemeyer,and T.Skocpol (Cambidge:Cambridge University Press,1985)

[7]弗朗西斯·福山．国家构建：21世纪国家治理与世界秩序[M]．黄胜强，等．译．北京：中国社会科学出版社，2007．

[8]道格拉斯·C﹒诺思．制度、制度变迁与经济绩效[M]．杭行．译．上海：三联书店，2008．

[9]让-皮埃尔·戈旦．何谓治理[M]．钟震宇，译，北京：社会科学文献出版社，2010．

[10]汤姆﹒R﹒伯恩斯．结构主义的视野：经济与社会变迁[M]．周长城，等．译．北京：社会科学文献出版社，2000．

[11]科塞．社会冲突的功能[M]．孙立平．译．北京：华夏出版社，1999．

[12]中国社会科学院，中国社会发展蓝皮书：2010-2013各卷．

[13]何艳玲．中国城市政府支出政治分析[J]．中国社会科学，2014，(7)．

[14]哈贝马斯．合法性危机[M]．刘北成，等．译．上海：上海人民出版社，2000．

[15]郭星华．漂泊与寻根——流动人口社会认同研究[M]．北京：中国人民大学出版社，2011．

[16]孙立平．失衡: 断裂社会的运作逻辑[M]．北京: 社会科学文献出版社，2004．

[17]于建嵘．抗争性政治：中国政治社会学基本问题[M]．北京：人民出版社，2010．

[18]蒂利，等．抗争政治[M]．李义中．译．南京：译林出版社，2010．

[19]塔罗．运动中的力量：社会运动与斗争政治[M]．吴庆宏．译．南京：译林出版社，2005．

[20]赵小仕．转轨期中国劳动关系调节机制研究[M]．北京：经济科学出版社，2009．

[21]米格代尔．社会中的国家[M]．李杨，等．译．南京：江苏人民出版社，2013．

责任编辑：林 衍

Interaction between Issue-based Orientation and System-based Orientation-On the System Management of Emergent Group Events

Cheng Jin-sheng

(Dept. of Public Administration, Guangdong Police College, Guangzhou 510232, China)

Emergent group event will surely occur as a consequence of transaction of modern social structure. It originates from conflicts of interest, shows that the interest of certain groups can not be effectively fulfilled and reflects the barriers in terms of relationship between certain groups and certain social structures. The seriousness of social costs calls for effective management. The principle of "order priority" shall be adhered to via political means under the two major themes of construction of modern country and construction of modern society. The biased relationship between development orientation and people's livelihood orientation, the deficiency of equalization system supply and the system defects of seeking vanity projects and being only responsible to the upper leaders shall be improved in order to achieve the dynamic interaction between system supply and issue-based management and set up the structure of systematic management. As a result, the effective management of emergent social events can be realized.

system management; modern country; modern society; social integration; issue-based

2016-06-28

程金生(1962-)，男，安徽宁国人，广东警官学院公共管理系教授，博士，从事公共管理学教学与研究。

DF631.43

A

1009-3745(2016)04-0005-20