行政执法过程中公民拍照行为的合法性及边界

潘红祥

(中南民族大学 法学院,湖北 武汉 430074)



行政执法过程中公民拍照行为的合法性及边界

潘红祥

(中南民族大学 法学院,湖北 武汉 430074)

从“法不禁止则自由”这一自然法则层面分析，行政执法人员阻止公民对其执法活动进行拍照并无实定法依据；相反，从主权在民原则角度诠释，公民对行政执法过程进行拍照并上传网络的行为是公民行使监督权的体现，其行为具有天然的合法性。但是公民在对行政执法活动进行拍照，尤其是将影像资料上传网络时，必须秉持公共理性，恪守法律底线，以避免造成或加剧政府和公民之间互信的消解，继而诱发社会秩序紊乱。

行政执法；知情权；监督权行为边界

随着Web2.0时代的到来和智能电子产品的出现，公民随时可以使用智能手机对公开可见的行政执法现场进行拍照，并将拍摄的影像资料上传至网络，以此建构公共议题，汇集公众舆论，强化共意动员，并通过在线集体行动对行政机关制造舆论压力，监督行政机关改进工作态度和工作方法。可以肯定的是，智能电子产品的出现和互联网络的迅速发展为广大网民提供了一个开放性、平等性和互动性的交往平台，并促就了一个新的话语权空间的形成，公民的知情权、表达权、参与权获得了一个有效的途径并在很大程度上满足了公民行使监督权的需要，但是我们也关注到行政执法过程中存在的另外一个问题——即大多数行政执法人员非常反感公民对其执法过程进行拍照，认为这是一种妨碍公务的行为,轻则抢夺拍照公民手机，删除影像资料，重则对拍照公民拳打脚踢，甚至引发流血事件或群体性事件。*2008年1月7日，湖北省天门市市郊湾坝村部分村民因阻挠天门市环卫局工作人员在该村填埋垃圾，与该市城市管理局执法人员激烈冲突，多名村民被打伤。驾车途经此处的天门市水利建筑工程公司总经理魏文华拿出手机对城管执法人员暴力执法过程拍照录像。城管人员发现后蜂拥而上，殴打魏文华。5分钟后，魏文华倒地不省人事，送医院后不幸死亡。参见《湖北天门男子拍摄城管村民冲突被打死》，新浪网：http://news.sina.com.cn/s/l/2008-01-08/050814689749.shtml。访问时间：2015年5月6日。http://news.sohu.com/20160517/n449969938.shtml。访问时间： 2016年6月5日。公民对行政机关的执行过程可以拍照吗？拍照是否构成妨碍执行公务？行政机关有权阻止公民对其执法现场进行拍照吗？更进一步追问，如果公民有权对行政机关的执法活动进行拍照并通过网络行使监督权利，公民的拍照行为是否应当遵循一定的法律边界。本文即围绕上述问题展开讨论。

一、法不禁止即自由：拍照行为的规范分析

现代社会是法治社会。在法治社会中，公民权利与国家权力的运行机制有着明显的区别：对于私权利而言，法不禁止即自由，只要法律没有对公民的某一行为作出禁止性规定，公民即可自由地从事某项活动；对于公权力而言，法无授权即禁止。这是因为，民主政治意味着“人民是权力的唯一合法泉源”和“原始权威”[1]257，国家权力存在的目的就是为了保障公民的基本人权和增进人民的福祉。但是，几千年的人类文明史使人们认识到，国家权力是一种必要的“恶”，它在促进社会进步和维护社会秩序的同时，也存在着扩张或滥用的危险。为了防止国家权力异化为个人或少数人谋取一己之私利的工具从而危及基本人权和民主政治的根基，人民不得不通过制定宪法来组织国家机关并明确授予各类国家机关的职权。但是，宪法的体量决定了它所确定的国家机关的职权内容是抽象的、原则的，各级国家机关，主要是各级行政机关在运用和行使这些职权时，必须依赖下位阶的法律、法规和规章来具体化这些职权的内容和界域。可以说，行政机关所享有的职权来源于宪法、法律、法规和规章的规定和设定。行政机关在分配公共资源、提供公共产品和维护公共秩序的过程中，必须保证行政权力在宪法、法律、法规和规章明确授权的范围内行使和运行，不得法外设定权力。没有宪法、法律、法规和规章的明文规定和授权，行政机关不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。否则，行政机关所享有的职权就没有合法性基础。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》第五条就明确规定：“行政机关实施行政管理时，应当依照宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章的规定进行；缺乏宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章的规定作为依据时，行政机关不得作出影响公民合法权利的决定，也不得额外增加公民的义务。”

行政机关在运用和行使职权时除了必须遵循前述职权法定原则外，还需要谨守法律优先原则。这是行政法治原则所包含的两大子原则或者说两大基本内容。所谓法律优先原则，即在法律体系的位阶层次中，法律的地位优于行政法规与规章，“下位阶之行政法规与规章必须与上位阶之法律相符合”[2]，禁止行政法规与规章偏离法律。一如日本学者南博方所言：“法律的优先，即一切行政行为都不得违反法律，且行政措施不得在事实上废止、变更法律。这一原理适用于权力性行为、非权力性行为，侵权行为、授益行为以及事实行为等一切行政活动。”[3]10法律优先原则在实践中的客观价值就在于它“在强调国家立法权限与行政立法权限划分的同时，侧重于要求低位阶的法律规范的制定必须以高位阶的法律规范为依据，前者必须服从于后者并不得与之相抵触”[4]177。2015年新修订的《立法法》第八十七条、第八十八条和第八十九条就明确规定，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。

依据行政职权法定原则，如果行政机关必须依据宪法、法律、法规和规章的明确授权来行使职权，那么我国现有的行政法规范是否有规定公民不得对行政执法活动进行拍照的条款呢？

目前，法律层面的行政法规范主要有《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《治安管理处罚法》和《人民警察法》等，这些行政法规范对各领域的行政执法所要遵循的实体和程序规则做了一般性的规定，但是我们通过阅读或检索相关文本，发现上述行政法规范中并无对行政执法过程中公民拍照行为的禁止性或限制性规定。既然如此，那么法规和规章层面的行政法规范是否能禁止或限制公民对行政执法过程进行拍照呢？

依据法律优先原则，法律对行政职权已经作出规定的，法规和规章等下位阶的法律规范只能对其进行细化且不能与其规定相抵触；而法律没有明文规定的，法规和规章只能依据法律的规定和授权对某一事项作出具体规定，而不能扩大或者缩小制裁权限，减少、变更或者增加制裁手段、幅度；或扩大或缩小了承担义务者的数量，性质和范围，增加减少变更特定对象的义务或改变义务的承担条件；或扩大或缩小或改变权利的范围，性质和数量，相对人权利或享受权利条件予以增加、减少或变更。因此从法理层面而言，如果法律没有对行政执法过程中公民的拍照行为做出禁止性或限制性规定，也没有授权法规和规章对行政执法过程中公民行使监督权的行为做出禁止性或限制性规定，那么法规和规章禁止或限制公民对行政执法过程进行拍照就是下位法违反上位法。

为了论证的科学和逻辑起见，笔者还是通过北大法宝网查阅了相关法规和规章，试图寻找或发现有关行政法规、地方性法规和部门规章、地方规章有无对行政执法过程中公民的拍照行为的禁止性或限制性规定？结果是预料之中的。例如，山西、河南、湖北、河南、吉林、福建等省人大常委会颁布的《行政执法条例》和山东、四川、甘肃、安徽、云南、天津、广西等省、自治区、直辖市人大常委会颁布的《行政执法监督条例》以及上海市人大常委会出台的《上海市城市管理行政执法条例》与北京市人大常委会出台的《北京市城市管理综合执法规范条例》都无相关的禁止性规定；湖北省人大常委会批准实施的《武汉市城市综合管理条例》第四章规定了行政机关的“行政执法和法律责任”，其中列举了公民违反城市综合管理规定时，执法部门依法处理的情形，但是全文并无任何条款规定未经执法人员同意公民不得对行政执法过程进行拍照的内容。还有，公安部制定的《公安机关执法细则》对公安机关行政执法的管辖范围、程序和案件执行都作出了细致规定，全文也未见规定公安机关有权禁止或限制公民对行政执法过程进行拍照的内容。

既然没有任何行政法规范对行政执法过程中公民的拍照行为做出禁止性或限制性规定，那么依据“法不禁止即自由”的原则，只要公民的行为不违反法律、法规和规章的强制性规范或禁止性规范，行政机关及其执法人员就无权禁止公民对其执法过程进行拍照，更无权对拍照的公民采取行政强制措施，而公民也不必为此承担任何法律责任。

二、拍照是公民行使监督权的前置要素：拍照行为的学理分析

从法理和宪法层面分析，公民对行政执法过程进行拍照是为了对行政机关进行监督，属于公民行使监督权的行为。更准确地说，公民对行政执法过程进行拍照，实质上是公民行使监督权的前置要素，是公民行使监督权的一个环节或阶段。

依据主权在民原则，国家权力来自于人民的授予，人民通过契约(宪法)和选举程序把自己管理国家事务和社会事务的权力让渡给国家机关及其工作人员。因此，国家机关职权的内容和权力行使的范围，完全取决于由人民制定且体现人民意志的宪法和法律的授权与规定，任何国家机关及其工作人员不能超越宪法和法律的授权与规定来行使权力。但是由于人性的幽暗意识，“当以国家形式存在的公共权力为深怀私有观念的个人所掌握时，当这种‘特殊公共权力’缺乏应有的规制时，公共权力便迅速背离服务公共利益的本意，成为私有产品，成为掌权者谋求一己私利的工具”。[4]因此，为了防范掌握公共权力的国家机关及其工作人员滥用权力，“追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人”[6]12，反过来伤害“委托人”的权益，宪法和法律便做出了这样的制度安排——赋予作为“委托人”的公民对政府运用和行使职权的活动进行监督，促使国家权力在阳光下运行而不致于异化。

既然国家机关的权力来源于公民的授权，国家权力存在的唯一目的就是为了保障公民的基本人权和增进人民的福祉，那么国家机关运用和行使职权的活动必须向公民公开，接受公民无处不在的监督，这是毋容置疑的。尽管我国宪法没有直接规定公民享有监督权，但是宪法第四十一条规定的“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”应看作为公民监督权的题中之义。但是公民要行使监督权，也就是行使宪法赋予的、对国家机关及其工作人员提出批评、建议、申诉、控告或者检举的权利，其隐含的一个基本前提是公民必须事先知晓和了解国家机关工作的有关信息，然后才能对国家机关的工作情况做出肯定性或否定性的判断。而公民要了解国家机关工作的有关信息，首要的任务是尽可能地通过一切可行的途径——政务公开、媒体报道、公民申请，甚至包括互联网等途径获取之。由此可见，信息的获取和掌握是公民行使监督权的前提条件，亦即公民的知情权是公民行使监督权的前提和基础。我们很难想象，如果公民对国家机关的职权范围和权力运作程序以及执法情况并不知悉，国家机关的所有工作都处于一种隐秘状态之中，公民能够对国家机关行使公权力的行为进行评价进而实行监督？公民对行政机关执法过程进行拍照，能直接获取较为客观的行政机关执法活动或者说工作情况的信息，然后拍照人再通过互联网或其它媒介即时将这些信息传播出去，使接受和收悉这些信息的公民知晓和了解事件过程，并通过公民对事件的评价，汇集公众对这一事件的关注，从而产生吸引注意力与聚集舆论能量的“焦点效应”，督促行政机关工作人员改进自身的工作态度和工作方法，使行政机关及其工作人员真正做到规范执法和文明执法。职是之故，在民主社会中，公民不仅需要清楚国家权力运作的结果，更要了解国家权力运行的过程以及与政府相关的某一公共事件产生的原因、真相、过程和政府处置措施。特别是在网络公共事件中，公民全面、充分地了解事件全过程和事件真相尤为重要。只有让公民充分的知情，他们才不会被激情和谣言所裹挟，才不会使主体之间不信任的情绪走向极化，公民的网络言论才能变得自律和理性，才能保证公民正常、合法的行使对国家机关及其工作人员的监督权。如果有害信息和情绪化言论，甚至谣言被网络放大或被群体极化，网民原有的理性可能毁于一旦，甚至诱发非在线的集体行动，导致社会秩序紊乱。美国开国元勋托马斯·杰斐逊在讨论知情权和监督权的关系时说：“防止人民继续这些不正当干预的办法，是通过报纸渠道让他们充分了解国家大事，并努力使报纸进入千家万户。”[7]389

从动态的过程角度而言，公民知情权的实现包括三个循序渐进的环节：收集信息；传播信息；接受、知悉信息。公民对行政机关及其工作人员的执法现场进行拍照，保留其执法活动的信息，应该看作是公民收集信息的行为，是知情权实现过程的第一个环节。拍照公民通过网络等平台将行政机关执法活动的信息公开并进行传播，是知情权实现过程的第二个环节。如果社会公众通过这些平台或媒介接收、并了解了这一事件的相关信息，利用互联网和相关媒体表达自己的意见，提出对行政机关及其工作人员批评和建议，那么知情权和监督权就得到了完整的实现。综上可见，公民对行政机关及其工作人员执法活动进行拍照，获取、传播执法活动的具体信息，是实现公民知情权的必要条件和前置要素，而公民的知情权又是行使监督权的前提和基础。因此，从公民享有监督权这一基本权利出发，在行政执法过程中，只要公民的拍照行为没有妨碍执法活动的正常进行，那么这种行为就应该是受法律保护的行为。

美国联邦法院在处理类似案件时也表达了本文所持的立场和观点。2007年，西蒙·格里克在麻萨诸塞州波士顿公园看到警察正在逮捕一名年轻人，而且看上去警察对年轻人过份使用了武力。于是，格里克拿出自己带有摄像功能的手机，站在10英尺之外，对警察的执法过程进行录音录像。警察转过身来以违反该州监听法和扰乱治安为由把格里克抓了起来，而且没收了他的手机和电脑闪存卡。事后，格里克以警方违反美国宪法第一条修正案和第四条修正案赋予他的权利为由向联邦法庭提出控诉。联邦第一巡回上诉法院于2011年8月对格里克一案作出判决。利佩兹法官在判决中指出，公民拍摄政府官员，包括在公共场所履行公务的执法人员录像的权利，是受到宪法第一条修正案*该修正案规定，禁止美国国会制订任何法律以确立国教；妨碍宗教信仰自由；剥夺言论自由；侵犯新闻自由与集会自由；干扰或禁止向政府请愿的权利。保护的一项基本的、至关重要的、已经确立的自由权，况且格里克是以和平方式拍摄的，而且地点是最传统的公共场所——公园。法官还进一步指出，收集新闻的权利不仅新闻媒体有，公民个人也有。确保公众收集官员信息的权利不仅有助于揭露职权滥用，还有可能对政府运作产生有益的影响。不过，裁决也谈到了法益衡量这一问题的重要性，认为一方面要对滥用职权的官员实行监督和问责，另一方面也要确保官员在正常履行公务时免于骚扰、分心和司法责任。*《美一联邦法庭判决公民拍摄警察执法录像合法》，载新浪网：http://blog.sina.com.cn/s/blog_67f297b00102dt0k.html。访问时间：2015年5月18日。

三、公民拍照行使监督权的行为边界

在法治社会，公民的行为需要有确定的规范依据，这个规范依据就是公民所享有的法定权利。作为一种行为资格，公民权利为公民为一定行为提供了合法性依据和基准。既然如此，那么公民对行政执法现场进行拍照并将影像资料传送至互联网等媒介的行为是一种什么样性质的行为呢？从行为的目角度来说，该行为是为了便利公民行使对行政机关及其工作人员的监督权；从行为方式层面而言，该行为可以被看作是公民行使言论自由的一种行为。因为言论自由不仅仅表现为以语言、文字的形式，同时还可以图画、照片、影像资料和行为艺术方式来表达自己的意愿或见解。英国《牛津法律大辞典》(The Oxford Companion of Law)就把言论自由界定为“公民在任何问题上均有以口头、书面、出版、广播或其他方法发表意见或看法的自由。”[8]354联合国《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第二款也肯认了言论自由的各种形式。该款规定：“人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介”。因此，无论是从行为的目的，还是从行为的方式来说，公民对行政执法现场进行拍照并将影像资料传送至互联网等媒介的行为是一种合乎权利规范的行为。

虽然说自由是做法律所许可的一切事情的权利，但是权利从来不是绝对的，它必须附加责任和义务。如联合国《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第三款规定：“本条第二款所规定的权利(指自由发表意见的权利)的形式带有特殊的义务和责任，因此得受某些限制，但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必须：尊重他人的权利或名誉；保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德”。我国《宪法》第五十一条也规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”2002年国务院颁布的《互联网上网服务营业场所管理条例》第十四条明确规定：“互联网上网服务营业场所经营单位和上网消费者不得利用互联网上网服务营业场所制作、下载、复制、查阅、发布、传播或者以其他方式使用含有下列内容的信息：(1)反对宪法确定的基本原则的；(2)危害国家统一、主权和领土完整的；(3)泄露国家秘密，危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；(4)煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的；(5)破坏国家宗教政策，宣扬邪教、迷信的；(6)散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；(7)宣传淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的；(8)侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；(9)危害社会公德或者民族优秀文化传统的；(10)含有法律、行政法规禁止的其他内容的。”故此，公民在行使言论自由权利的时候，必须秉承一种公共的善的宗旨，坚守自律和理性的立场，使其个人诉愿与公共利益或他人合法权益维持在一种的平衡状态之中。

在互联网时代，公民将收集到的行政执法活动信息通过网络论坛、博客、聊天室以及互联网新闻报道等信息平台进行传播，并对执法行为的性质和执法过程进行评价，表达自己的意见，是公民在网络公共空间行使言论自由或表达自由权利的表现，但是由于拍照者个人或网民所处的生活环境、社会阅历和文化素养的差异，难免会对相关事件作出迥然不同，甚至是偏离日常知识或异乎常人的判断；或基于对行政机关的偏见，故意选择性地在网上传送部分信息资料，使信息接受者形成片面的认知或错误的判断。或行政机关本身的不规范和不文明执法使网民产生一种人身得不到安全保护的焦虑、恐惧情绪，一些不理性的网民则通过谩骂、话语围攻、人肉搜索等网络暴力行为推波助澜地将这种情绪放大到极致，使原本较为客观、公正的民意丧失理智，致使网络舆论朝着更极端的方向发展。由是观之，如果公民在行使言论自由权和监督权时，不秉持一种理性的态度和自律的立场，不恪守一定的规范底线，不仅会损害国家机关与公民之间的互信关系，导致国家权力的合法性流失，而且还会给整个社会群体传达负面的、消极的情绪或思想，影响整个社会秩序的稳定。所以，在网络公共领域进行话语互动时，网民持守公共理性是各方话语主体形成“重叠共识”的底线。[9]225-226

基于公共理性原则，笔者认为，公民对行政执法过程进行拍照收集执法信息以及发布相关信息时，应当遵循以下几个界限：

(一)不干扰行政执法

行政执法是行政机关以国家的名义实施的一种分配社会资源、协调利益关系、维护社会秩序的、具有公共利益属性的行为。作为执行国家法律法规的基本方式，它直接关系着公共利益与个人利益的整体化和均衡化实现程度以及社会善治的效果。因此，公民作为个人进入公共领域的时候，必须以共同体的善的实现为目标，并遵守公共领域的交往规则，在行使个人权利和自由的同时将公共利益放在优先考虑的地位，在法律规定的权利和自由范围内为一定行为。具体到本文的探讨，就是公民在对行政执法过程进行拍照时，必须以不干扰行政执法为前提，不能以牺牲行政执法效率为代价。如果公民的拍照行为超越了必要的界限，其行为就会损害公共利益和迟缓行政执法效率。具言之，公民在对行政执法过程拍照时，不得随意进入或破坏行政执法现场，不得干涉或阻挠行政执法人员的执法行为，更不能以散播照片、网上曝光为借口威胁行政执法人员。只有当公民的拍照行为不对行政执法人员正常工作造成不合理干预，当公民的拍照行为不影响行政执法人员的执法活动时，行政执法人员对公民拍照监督的行为的容忍和接纳程度也会相应的得到提升。

(二)立场的中立性

立场的中立，既包括公民拍照时立场的中立，也包括公民上网发布影像资料时立场的中立。公民依法对行政执法过程进行拍照时，不能依靠个人感觉和好恶去判断孰是孰非，不应当认为行政执法人员强势而有所厌恶，也不能感觉行政相对人处于弱势而有所偏护，从而仅仅选择一些不利于行政执法人员的镜头进行拍摄；公民上网传播影像资料时，也不能断章取义、拼贴剪辑，应尽量客观真实地还原行政执法现场和过程，而且不能凭借自己的喜恶就事件发表自己的主观意见，从而误导舆论。拍照监督的公民应当明白，行政执法的目的是社会公益，这必然会损害或克减相对人的部分利益。因此，秉持公正的原则，保持中立的立场对拍照监督的公民来说尤为重要。但是现实中，部分公民在拍照或传播影像资料时往往不能保持中立立场，甚至故意选取或摘取部分不利行政执法人员的影像进行拍照或传播，从而有意误导社会公众的判断。许多受众在不了解事件整体真实情况和不熟知法律的前提下，仅仅依据网络媒介提供的支离破碎的信息，就在互联网公共空间中对行政机关的执法行为进行议论或评判。而这种“虚拟公共领域”的议论或评判，往往会在较短时间内汇集大量对行政执法人员不利的舆论。这股汹涌而来的舆论力量由于没有经过理性的过滤，从而给行政机关的执法活动带来了不能承受之重的社会压力。这种群氓行为，最终的结果是法治的崩溃和对人权更大的无视与践踏。

(三)资料的完整性

资料的完整性是指公民通过网络等媒介向社会公众传送有关影像资料时，应尽量保证传送资料的全面和完整。公民如果只将部分有损行政执法人员形象或执法过程的部分资料上传至网络等媒介，受众就会失去对整个事件的全景式的了解，从而做出对执法机关及其工作人员不利的误判。*例如，2013年6月14日，湖南省邵阳市城管局的执法人员在对商家占道经营整治过程中，发现某汽修店将一玻璃推车放置在人行道上贩卖车载CD。执法人员出示执法证件后，要求商户将CD推车抬进店内，停止违法占道经营的行为。该商户拒绝执行执法人员的合法要求，并强行阻挠行政执法人员的执法行为。有公民将此执法情景拍摄下来并上传至网络，从照片来看，行政执法人员不仅使用棍棒、大斧等凶器进行执法，还肆意暴力毁坏商户的财物。如果仅依据上述照片，这又是一起行政执法人员暴力执法、践踏法律与人权的事例。然而，事情的真相是商家拿斧头威胁行政执法人员，却被行政执法人员及时夺下，而并非行政执法队员拿着斧头、木棍等凶器执法。另外，一张图片显示行政执法人员手持木棍与砖头，系商家用菜刀将执法人员砍伤后，执法人员出于本能自卫进行的对峙。《湖南邵阳城管回应持斧砸店：系自卫夺商户斧头》，载凤凰网：http://news.ifeng.com/mainland/detail_2013_06/19/26541995_0.shtml。访问时间：2015年7月8日。因此，公民将影像资料通过网络媒介传输给社会公众时，应当尽可能保证影像资料的完整性并做到使其能还原整个行政执法过程，从而完整地反映行政执法活动的开始、过程和结束；如果拍摄的影像资料无法再现整个执法情况，公民就应当书面说明影像资料的拍摄时间或地点以及来源。这是公民保持立场中立性的应有之义。当然，拍照者由于未能参与整个事件的全过程，或者由于拍摄视角的原因，要想上传网络的影像资料做到完整无缺几乎是不可能的，这时候，官方即时的回应在舆情表达的话语结构中就不可或缺。执法部门可通过自身携带的视频记录仪再现整个事件全过程，政府新闻部门可通过相关信息平台发布有关事件的人身伤亡、财产损失状况、事件起因调查及处理结果等消息来形成官方话语，以使网民能够了解事件真相，形成网民话语和官方话语的契合一致。对大多数网民而言，如果自己通过网络上获得的影像资料信息是不完整的，此时，最为理智的做法是静观事态发展，等待网络话语结构中各方主体的到场和言说，并通过获得全面信息后做出自己的判断和参与公共议题的探讨，而不是对网上事件添油加醋，以情绪替代理性，夸大或扭曲事实进行情感煽动。

(四)叙事的客观性

叙事的客观性要求公民在网络上或其他媒介中传送行政执法过程的影像并发表个人意见时，保持内心的公正和冷静，平等地对待行政执法的双方当事人，将事件的真实情况客观地呈现给社会大众，并客观理性地评论该事件。这意味着，公民虽然依法享有对行政执法过程进行拍照或将影像资料进行传播的权利，但是绝不意味着公民在传播这些影像资料并对事件进行评议时，可以置客观事实而不顾，甚至捏造事实或歪曲事实，随意地发表不符合客观事实、哗众取宠的言论。他必须遵守相关法律法规的规定，履行一个公民应尽的社会责任，从而避免消极情绪的蔓延和社会信任的深度撕裂。从这个意义来说，公民对事件的评论，应不附加个人偏见的进行——他不仅要保证拍摄的影像资料全面、真实，而且更应当给影像资料附上客观的文字介绍，避免引起受众误解，进而诱发群体性冲突。当然，由于社会经历与体验、主观立场与情感的差异，要想每一个公民完全做到中立，客观公正地叙事和表达意见是一件非常困难的事。但是，只要公民不是出于故意或恶意、歪曲事实或扭曲事实来表达评论意见，政府唯一能做的就是允许或适度容忍并作出理性的回应。“对公共事务的辩论应当是不受阻碍的、强有力的、广泛而公开的；它包括涵盖热情的，刻薄的，有时甚至包括对政府和公共关于的毫不客气的尖锐攻击”*New York Times Co. v. Sullivan， 376 U.S. 254 (1964)。，“容许空气中充满不和谐的声音，不是软弱的表现，而是力量的象征。”[10]1169

四、结语

不论公民采取何种方式行使监督权，只要该种方式不是法律法规所禁止的方式，亦未侵犯其他主体的合法权益或者社会公共利益，那么此种行为便是受法律保护的行为，行政机关及其工作人员就有义务提供或创造一切可能的条件来帮助公民实现这一权利，而不是采取非法手段或假借公权力来加以阻挠。即使公民对执法过程的拍照行为在一定程度上可能妨碍或干预了行政执法的正常进行，也不当然意味着执法人员能够对拍照公民进行殴打或采取行政强制措施。尽管我们希望每一个公民是一个理性守法的公民，希望他在虚拟公共空间传播信息、发表评论时秉持不偏不倚的中立立场，努力做到传送资料完整、叙事评论客观，但是在现实中，不完整的信息或错误的陈述是不可避免的。正如布伦南大法官在沙利文诉《纽约时报》一案中所说的那样：“在自由辩论中，表述错误在所难免。为使表达自由拥有其存在所必须的”呼吸空间“，这种错误也就必须得到保护。”*New York Times Co. v. Sullivan， 376 U.S. 254 (1964)。面对情绪化和群体极化的公共理性困境，政府应该做的事不是遮遮掩掩，甚至打击报复，而是应该对事件进行及时、积极的回应，特别是提供一些原本网民不知道或无法了解的的信息，全面迅速地呈现事件的全部过程或事实真相，促使社会公众关注、讨论的焦点转向，引导网民对事件的认识渐趋于客观和理性，促进公共理性的回归和提升。

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责任编辑：林 衍

On the Legality and Boundary of Photo-taking Behavior of Citizens in the Process of Law Enforcement

Pan Hong-xiang

(School of Law, South-central University for Nationalities, Wuhan 430074, China)

Analyzing form the natural law of "Absence of Legal Prohibition Means Freedom", we can find that the law enforcement personnel have no concrete legal basis to prevent citizens from taking photos. On the contrary, judging from the interpretation of people's sovereignty principle, we can see that citizens' behavior of taking photos and uploading them to the Internet is the refection of citizens' executing the right of supervision and is naturally legal. However, when citizens take photos in the process of law enforcement and upload the recorded materials to the Internet, they shall follow the principle of publicity and rationality and adhere to the deadline of law in order not to cause the contradictions between government and citizens and not to trigger social disorder.

administrative law enforcement; right to know the truth; boundary of supervision behavior

2016-06-15

潘红祥(1970-)，男，湖北天门市人，中南民族大学法学院教授,博士生导师，法学博士，从事宪法学基础理论和行政法治研究。

DF314

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1009-3745(2016)04-0115-08