公安机关刑事案件立案程序问题及对策研究——以立案程序功能论为视角

马婷婷

(广东警官学院 法律系，广东 广州 510232；西南政法大学 法学院，重庆 401120)

公安机关刑事案件立案程序问题及对策研究
——以立案程序功能论为视角

马婷婷

(广东警官学院 法律系，广东 广州 510232；西南政法大学 法学院，重庆 401120)

我国的立案程序移植于前苏联。其预设功能为屏蔽功能、分流功能和统计功能。但是，固有的程序缺陷使这三项功能并未在实践中真正发挥作用。考察刑事诉讼启动程序的两种模式。随机型启动模式和程序型启动模式中的“初查模式”不仅符合诉讼规律，而且完善的配套机制也有助于刑事诉讼启动程序功能的发挥。公安部印发的《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》为我国刑事立案程序真正发挥应有功能提供了可操作的实践路径。

立案程序功能；刑事诉讼程序启动模式；受立案制度

自新中国刑事诉讼法颁布至2012年该法的第二次修订，立案一直都是我国刑事程序启动的标志。它是指公安司法机关对于报案、控告、举报、自首以及自诉人起诉的材料，按照各自的管辖范围进行审查后，认为有犯罪事实发生并需要追究刑事责任时，决定将其作为刑事案件进行侦查或者审判的诉讼活动。[1]可见，刑事诉讼中的立案范围颇广，它不仅包括各种专门机关的立案活动，还包括立案审查和立案决定的作出两个行为。本文的研究对象为公安机关的立案程序。以立案决定为界，公安机关将案件移送审查起诉之前的行为实际上分为初查行为①这里需要注意的是，按照《公安机关办理刑事案件程序规定》第171条的表述，公安机关办理的刑事案件在立案之前实际上有审查和初查两种。由于通说一般将公安机关立案之前的行为称为初查，也为了统一表述方式。本文将公安机关立案前的行为统一称为“初查”。和侦查行为。那么，这种从规范上对公安机关的审前行为进行分割的设计初衷为何？实际运作是否符合其功能预设，能否达到设计效果？立案是否真是“不破不立”、“边破边立”、“破了再立”等现象的制度根源？在现有立法背景下，如何真正发挥立案的功能？这些实际问题即为本次研究关注的焦点。

一、刑事案件立案程序功能论

(一)刑事案件立案程序的预设功能

我国的刑事诉讼法主要借鉴的立法例是苏俄刑事诉讼法。[2]而其中，较为特别的制度设计即是将立案设置为独立和必经的诉讼阶段。[3]设计者认为，立案程序“一方面，能够使每个犯罪行为都得到严肃处理；另一方面，也能够及时的防止追究那些不具有犯罪特征的事实，或者从根本上杜绝这种情况。诉讼程序的这一阶段是一个过滤器，它能使有关国家机关在任何情况下都集中精力加强同犯罪行为进行斗争。”[4]可见，立案程序作为独立的诉讼阶段为我国刑事诉讼法所规定是有其特定的功能预设的。综合各家观点，其功能预设主要为以下三种。

1. 屏蔽功能①需要注意的是，有学者从实现国家刑罚权的角度分析，认为立案程序“可以提高刑罚的实际兑现率，从而增强刑法规范的社会引导力和威慑力”，这使得立案具有将犯罪纳入刑事程序的“输入功能”。参见宋英辉、李忠诚.刑事程序法功能研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004.然而，笔者认为，将刑罚权的实现作为立案的功能并不科学。立案只是刑事程序的初始阶段，案件只有经过侦查、起诉、审判之后，才可能判断刑罚权能否实现。因此，立案程序可实现刑罚权的这一“输入功能”有违程序逻辑。

设置独立的立案程序最初考虑的就是其屏蔽功能。[5]众所周知，侦查行为相较一般社会行为来讲，往往直指公民的基本权利，并或多或少的加以限制和剥夺。而从刑事诉讼法的作用范围来看，任何公民都有可能成为侦查行为的施加对象。如若缺乏程序约束，侦查权很容易膨胀并侵犯公民的基本权利。将立案作为侦查程序启动的前提，就是为了在侦查行为与公民权利间设置了一道“关卡”，使侦查行为不能恣意启动。可见，立案程序可以使无辜公民免受不必要侦查行为的困扰和侵犯，是保护公民基本权利的“过滤器”。

2. 分流功能

立案程序可以使司法资源更为“有的放矢”。其一，立案可以避免刑事程序的不当启动，实现罪与非罪上的程序分流。司法资源有限，不加甄别的启动刑事程序将造成极大浪费。而经过立案程序，可以屏蔽那些不得或者不应进入刑事诉讼程序的案件，保证追诉的准确性，降低刑事诉讼成本。其二，立案程序可以确定追诉方向，实现或繁或简的程序分流。刑事诉讼法根据案件的性质和繁简程度，设置了多种追诉途径，如普通程序、简易程序、“认罪认罚从宽程序”等。通过初查，侦查人员对证据进行初步分析后，可以将案件纳入不同的程序予以处理，从而实现追诉分流，节省司法资源。

3.统计功能

立案程序将业已发生的犯罪行为纳入刑事程序，可以使公安司法机关掌握不同时期各种犯罪的活动情况，分析和研究犯罪活动的动向和特点，总结经验、指导侦查工作方向。同时，也可以为从事学术研究的人员提供统计素材和研究样本，以便其对常发案件进行理论分析和创新，从而进一步指导立法和实践。

功能的预设决定了制度设计的方向——立案的功能预设决定了立案的本体设计。其中，立案的预设功能最直接的影响即是对立案条件的设计。程序的设计者期待立案能够达到上述功能，就需要为立案设置一定的门槛，且这一门槛还不能过低。过低的门槛会令立案太过容易而失去屏蔽功能、分流效果和统计意义。因此，我国刑事诉讼法将立案条件设置为了“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”。虽然这一设置因门槛过高屡被诟病，但在上述预设功能下，亦顺理成章。而且，上述功能还对立案的其他程序设计及实践运行产生了深远的影响，故考察立案程序的预设功能就成为研究公安机关刑事立案程序各种问题的前提。

(二)公安机关刑事案件立案程序的实际功能

立案程序的预设功能揭示了规范制定者所预期的设计效果。在这一预设功能下，立案程序在立法及实践中都呈现了出较为严格的运行状态。那么，这种“高标准、严要求”的立案程序是否真的达到了上述预设的功效呢？

1.屏蔽功能虚置

按照制度设计的意图，立案程序设计颇为严格的最重要原因就是在立案决定作出之前，避免公安机关随意启动侦查程序，侵犯公民的基本权利。然而，立案条件的设置决定了立案决定作出前需要先确定“案件是否有犯罪事实，是否需要追究刑事责任”，而这都需要相应的证据加以证明。而问题就出在了这一立案前的“证明过程”中，这一过程被称之为“初查”。刑事诉讼法并未规定“初查”，相关规定虽明确了“初查”地位，并规定初查中不能采取限制被调查对象人身权和财产权的措施，但法律又规定立案前可以对犯罪嫌疑人进行“口头传唤”及在紧急情况下可以先行拘留。②详见《刑事诉讼法》第110条、第113条；《公安机关办理刑事案件程序规定》第171条。实践中，由于上述立法问题，加之某些案件的侦破规律，侦查机关对“初查”和“侦查”行为的使用远没有那么泾渭分明，初查中采取侦查措施的情况广泛存在。①例如，某些地方公安机关进行的“立线侦查”即是对立案法律规定的突破。详见张毅.对疑似被侵害失踪人员的“立线侦查”[J].中国刑事警察,2007,(1):15.这些矛盾之处不仅在规范内部形成了文义上的冲突，在实践中也因初查监督阙如而出现了“侦查权的滥用”。可见，侦破案所需侦查行为并未因为立案的高门槛而受到阻滞——某位干警的话更为形象，即初查中“该做的都做了，不该做的转换形式也做了”！立案程序预设的屏蔽功能并未实际发挥作用。

2.分流功能弱化

将立案设置较高门槛，确实阻止了大多数的非刑事案件进入诉讼程序，要么转为民事纠纷处理、要么转为治安案件处置，这确实在一般刑事诉讼层面节省了司法资源。然而，细思之下，仍有可商榷之处。刑事案件在不同阶段有不同的“专业人士”跟进和处理。在刑事程序的启动阶段，作为专业人士的公安侦查人员对“是否有犯罪事实发生”应当可以根据表面证据做出较为准确的判断。但判断“应否追究刑事责任”却超出了侦查人员的能力范围，这不仅因为刑事诉讼法规定了“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”这一基本原则，更因为人们对刑事案件的认识规律决定了立案阶段很难判定是否应当追究刑事责任。也就是说，以“刑事责任”作为条件确定立案与否，很容易出现错误：要么没有及时立案，这可能造成涉法涉诉信访；要么不当追诉，即便之后撤案，仍然浪费了司法资源。此外，从追诉分流角度看，由于我国刑事诉讼法并未规定在公安机关立案及侦查阶段可以对刑事案件进行繁简分流，甚至要求不论之后程序如何繁简分流，公安机关的侦查取证行为仍要严格进行，②根据《刑事诉讼法》第277条至279条对“当事人和解程序”的规定，公安机关只能在侦查阶段主持制作和解协议书，并可以向人民检察院提出从宽处理的建议，而并没有规定公安机关可以因为和解而撤案或者免除其证据收集义务。故公安机关的立案程序对于追诉分流功能来讲并未发挥作用。

3.统计功能异化

立案是刑事程序启动的标志。从规范意义上讲，只有经过立案，案件才能冠以“刑事”称谓。可见，立案数确实可以反映一段时期社会治安状况及常发案件种类，成为司法统计的基础，并为学术研究提供样本。不过，统计功能的发挥需要有一个前提，即“立案数”需与“发案数”相匹配。而实际上，从立案程序最初设立到现在，公安机关对“立案数”的统计与现实的“发案数”一直相差甚远。此即为犯罪黑数问题。犯罪黑数是指那些虽已发生，但却没有进入刑事诉讼程序的犯罪案件数量。[6]在任何一个国家，犯罪黑数均大量存在。造成这一现象的原因主要包括两类。其一，社会公众认知。如果犯罪行为根本没有被发现，或者即便被发现却并没有被认为是犯罪，或者即便被认为是犯罪但并没有被报告，③对于个人拒绝报案和举报的问题，英国学者认为主要有以下几点原因：第一，尽管某一事件在法律上已被认为是犯罪，但个人并不以为然。例如学生一般不会举报吸食大麻的行为。第二，犯罪事件被认为太过微乎其微——我们有多少人向追诉机关报告过交通违章犯罪呢？第三，认为向警察报告没有太大意义。很多人基于对警察无能的考虑，认为报案也没有用。第四，犯罪事件被认为是私事，无需警察插手。封闭的族群及社区往往有自行处理相关事件的习惯。第五，对警察怀有敌意。因种族、阶层关系形成的群体、通常不会向警察报告身边发生的犯罪。第六，认为举报犯罪会给自己带来麻烦和危险。第七，对于某些特定犯罪，如绑架案，被害人往往不会轻易报案。Mayhew p.,etal.,The 1992 British Crime Survey(Home Office Research Study No.132)(1993)chap.3,henceforth BCS.则就形成了犯罪黑数。其二，立案统计问题。这一问题主要出自侦查机关，其原因首先是统计技术上的缺陷，而更重要的则是人为造成的有案不立问题。之前，很多地方将提高“破案率”作为考核指标，导致侦查人员“不破不立”、“边破边立”、“破了再立”；现在，又有地方将降低“立案数”作为考核指标，又导致侦查人员消极立案。可见，公安机关对于立案数并非没有统计，而是统计有误，这也令立案程序的统计功能在实践中被异化。

二、刑事诉讼程序启动的域外考察

如上所述，我国刑事案件立案程序主要移至于苏俄。而考察各主要法治国家的刑事诉讼启动程序后可以得见，将立案程序设置为独立阶段的做法并非主流。条文缕析后，可以将各国刑事诉讼程序的启动模式分为两种。

(一)随机型启动模式

刑事诉讼程序随机启动模式下，只要侦查人员获得犯罪信息就可启动侦查，并不需要任何审批程序，刑事程序即随之开始，代表国家有英国、美国、德国、日本。

在英国，刑事诉讼规范并没有规定专门的启动程序。根据1964年修订的《法官规则》第一条的规定，当警察正在试图查清犯罪是否已经发生或者作案者为何人时,如果其认为有用信息可以获取,则即可展开侦查，此时，他有权讯问任何人，而不论该人是否为犯罪嫌疑人。[7]同时，警察只要有合理理由怀疑某人已实施、正在实施或将要实施一项可拘留的罪行，就可以实施逮捕，①需要注意的是，这里的逮捕相当于我国的传唤或者拘留。这是刑事诉讼程序正式开始的标志。而且，为了避免侦查权的滥用，《1984年警察与刑事证据法》还规定，在连续24小时的羁押后，除非治安法院签发进一步逮捕的令状，嫌疑人必须被释放或者被指控。[8]英、美同源，刑事诉讼程序启动模式也颇为相似。在美国，刑事程序的启动亦无需审批，只要被害人、第三人报案，或者在工作中发现犯罪，警察即可以启动侦查。[9]在侦查过程中，当警察认为有合理根据时，就可以对犯罪嫌疑人实施逮捕，刑事诉讼程序随之启动。[10]而且，为了避免不当羁押侵犯嫌疑人的宪法权利，犯罪嫌疑人被带往警局登记个人信息、逮捕理由及到达时间后，还需在48小时内被带到治安法官面前，以进一步审查逮捕是否具有合理根据。[11]可见，英美两国均未把警察的一般侦查活动纳入刑事诉讼程序范畴，刑事程序往往是从逮捕或者传讯嫌疑人开始的。[12]

在德国，刑事诉讼程序分三个阶段：准备程序、中间程序和审判程序。其中，准备程序又称为侦查程序。在这一阶段，当获悉犯罪行为时，“警察机关及警察官员应当侦查犯罪行为，并作出不容推延的命令，以避免事实真相被掩盖。”而且，“警察机关和警察官员应当不延迟地将案卷材料移送检察院。”[13]此外，在紧急情况下对犯罪嫌疑人进行暂时逮捕后，应毫不延迟地——最迟应在次日——被送往被逮捕地的区法院。由法官听取嫌疑人的陈述，决定对其进行待审羁押还是予以释放。[11]可见，德国也没有设置独立的刑事诉讼启动程序，只要警察或者检察官采取了追诉措施，刑事诉讼程序随即启动。在日本，侦查分为任意侦查和强制侦查，而不论对于何种侦查行为都没有规定特别的启动程序。公民可以通过告诉、告发、请求、自首等途径提供线索，警察及检察官亦可在工作中直接发现犯罪线索。[14]警察官因为某种缘由“认为存在犯罪”的时候，就必须开始侦查。[15]而且，亦如上述国家一样，日本也采用令状主义，强制侦查措施的适用需要法院签发令状。[11]

综上，随机型启动模式下，刑事程序是基于侦查行为的自然发生而启动的。立案程序所要求的最重要的屏蔽功能是通过对强制措施的司法审查来实现的。而对于案件分流，各国均有相应的制度加以落实。其中，最为典型的就是美国的辩诉交易制度，其可谓是案件分流制度中的翘楚；②根据美国司法部统计，在2010年间结案的98489件案件中，认定有罪的案件有97.37%都通过认罪答辩程序结案。而这部分被告人均放弃了对质权。参见Bureau of Justice Statistics：Federal Justice Statistics 2010，12/2013.除犯罪黑数无法避免之外，各国均通过尝试与大学研究机构或社会调查机构合作，使用先进的统计手段对本地的犯罪状况进行统计以制定相应的规范及实务对策。

(二)程序型启动模式

顾名思义，程序型启动模式就是法律规定刑事诉讼程序的启动需要经过特别的手续或者程序。这一模式又分为“初查模式”和“立案模式”两种类型。“初查模式”的代表国家是法国和意大利。法国刑事诉讼程序分为三个阶段：追诉、预审和审判阶段。追诉是刑事诉讼的开始。[16]以追诉为界，检察机关发现犯罪嫌疑人、搜集证据的行为分为初步侦查和正式侦查两步。初步侦查的发动往往具有随机性，由警官、警官助理或者检察官依职权进行。初步侦查后，检察机关在对其已经掌握的犯罪，搜集到较为充分的证据之后,就会向预审法官提出立案侦查意见书。[17]从而发动正式侦查，刑事程序随即启动。可见，法国的初步侦查程序类似于我国的立案程序，但其并不具有独立地位，只是侦查的预备阶段，而“立案侦查意见书”的作用则是通过初步侦查将案件正式登记为刑事案件。意大利也有类似做法。检察官在启动刑事诉讼，进行正式侦查之前，司法警察也需要初步侦查，即在司法警察发现犯罪或者接到发生犯罪的报告之后，应当在48小时内进行初步侦查，包括勘验现场、讯问犯罪嫌疑人、询问证人等，紧急情况下还可以直接对犯罪嫌疑人进行逮捕、搜查、窃听等强制性侦查措施。之后，司法警察认为案件具备继续侦查条件的，就要在开始初步侦查的48小时内，向检察官提交一份报告，收到材料后，检察官会在专门的“犯罪登记表”中对案件进行登记。自此之后，检察官开始进入正式侦查。[18]可见，法国和意大利的刑事诉讼程序都是经过“初查”程序后启动的。而且，两国都建立了针对强制性侦查措施的司法救济程序，譬如，预审法官对初步侦查行为审查后认为不当的，可以宣布无效或者进行纠正。这说明此种类型的刑事诉讼启动模式屏蔽功能比较强，不仅有初查作为正式侦查的过滤器，还有司法审查作为侦查行为实施的屏障。此外，初查后决定是否正式侦查的程序设计亦赋予了这一阶段“罪与非罪”的案件分流功能，案件登记制度亦为司法统计提供了程序基础。

“立案模式”的代表国家是前苏联。前苏联《刑事诉讼法》在侦查程序之前设专章规定了“提起刑事案件(提起追究刑事责任)程序”。它是刑事诉讼的首要环节。只有立案后，侦查机关才有权进行侦查，并对公民采取强制措施。在这种设置下，刑事立案就像是一个水龙头，打开之后，程序才能往下走。正如前述，前苏联把刑事立案作为保障人权的一道阀门，以避免刑事诉讼程序启动的随意性。[19]我国的刑事案件立案程序即是参照此种类型建立的，而其弊端已经言明，不再赘述。明证之一即是俄罗斯及东欧国家并未完全继承前苏联的刑事程序设计，而是对刑事程序的启动模式做了一定调整。俄罗斯刑事诉讼法虽仍规定提起刑事案件必须具备法定事由，但程序的具体设计已经改变。根据俄罗斯联邦刑事诉讼法典第146条第4款的规定，侦查员、调查人员关于提起刑事案件的决定应当立即送交检察长。检察长在收到决定后，应当立即做出三种决定之一：同意提起刑事诉讼、拒绝提起刑事案件或者将材料发回进行补充审查。但在紧急情况下，调查机关可以先行开展侦查行为，如勘验、搜查、拘留和讯问犯罪嫌疑人等活动。[20]可见，提起刑事诉讼的决定权并不是由警察决定，而是由检察官决定，预先侦查程序亦为法典所规制。此外，自1992年起，俄罗斯逐步确立了审前羁押的司法审查制度，以弥补立案程序屏蔽功能的弱化问题。[21]这都保证了刑事案件提起程序对刑事诉讼屏蔽功能的实现。总之，虽然俄罗斯刑事诉讼启动程序仍然是“线性结构”中的一环，但其对自身立案程序缺陷做出的改革努力已卓有成效。

比较随机型启动模式和程序型启动模式，前者按照侦查的实际需要随时启动刑事程序，在犯罪的主动追究上效率较高；后者中的“初查模式”虽然需要经过初查程序才能启动侦查，但初查的启动亦是随机，其效果并不亚于随机型启动模式。也就是说，除前苏联与我国以外，不论是随机型启动模式还是程序型启动模式，侦查或者初查都是遵循案件的实际需要启动的。此乃二者之共性，二者的区别则形式大于实质。前者侦查与起诉是无缝连接，后者多了一道登记手续。对于我国来讲，立案程序的独立地位显然已经根深蒂固，在这种情况下，颠覆性的改革并没有操作意义，完善立案程序仍需以规范为前提。而观之以上种种，“初查模式”的外形与我国相差不远，借鉴“初查模式”完善我国立案程序，改革成本较小、效率更高！

三、公安机关刑事案件立案程序的完善

笔者认为，对我国立案程序的完善其实就是寻求如何实现立案程序三项功能的过程。对于屏蔽功能，主要问题出在立案前初查行为的规制上；对于分流功能，主要问题出在立案条件设置过高上；对于统计功能，主要问题出在“不破不立”上。对此，公安部于2015年12月印发了《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》(以下简称《意见》)，提出了“受立案分离制度”，专门规制了初查程序，解决了立案程序中的诸多关键问题。

(一)“受案立案分离制度”的完善

1.规范初查程序

1)完善接报案登记。根据《意见》的规定，对于公民的报案、控告、举报、扭送，犯罪嫌疑人的投案及上级交办和其他机关移送的案件，只要属于公安机关管辖，各办案单位都必须接受、不得推诿。对于报案，应当当场进行接报案登记，当场接受证据材料，当场出具回执并告知查询案件进展情况的方式及途径。上述案件及工作中发现的案件，除性质和事实涉及国家秘密外，都须进行网上登记。登记后认为涉嫌犯罪的，按照刑事案件进行初查。对于明显不属于公安机关主管的，应当立即告知报案人正确的主管机关。

2)确定初查程序期限。根据《意见》的规定，接报案件后，公安机关应当立即启动初查，时间期限原则上不超过3日；需要查证犯罪线索的，初查期限不超过7日；重大疑难复杂的案件，经县级以上公安机关负责人批准，初查期限可以延长至30日。

3)紧急情况处置。根据《意见》的规定，对于现行犯或者其他紧急情况，公安机关应当先进行紧急处置，第一时间制止违法犯罪行为，控制嫌疑人、救治伤员、保护现场并及时开展现场调查取证。处置完毕后，应当在24小时内完成接报案登记。

2.建立初查监督

1)明确主体责任。根据《意见》的规定，公安法制部门为受立案工作监督管理主管部门；指挥中心为受立案反馈问题的接受及发现部门；督查部门处理公民对受立案工作的投诉；纪检检查部门处理受立案工作中存在的违纪违法问题；信访部门调查处理受立案信访案件。

2)完善考评机制。根据《意见》的规定，应取消发案数、破案率等影响如实立案的不科学的考评指标，增加当事人对公安机关受立案工作满意度的评价比重，确立正确的考评激励机制。

3)建立追责机制。根据《意见》的规定，应建立对报案不接、接案后不登记不受案不立案、受立案后不作为，越权管辖、违法受立案、插手经济纠纷、虚报接报案和受立案统计数据等违法违纪行为的追责机制，依照相关规定追究直接责任人员的责任。

3.完善立案标准

根据《意见》的规定，公安机关应该严格执行最高人民检察院、公安部联合下发的刑事案件立案追诉标准。依法可由省级公安机关制定、细化的刑事案件立案标准，省级公安机关应该与同级人民检察院、人民法院协商后确定。

4.完善硬件保障

根据《意见》的规定，公安机关应当建立、完善接报案受立案功能模块，实现初查程序中工作信息的全程网上记载和运转，满足办案部门网上接报案登记、受理立案审查和法制部门网上监督管理的工作需要；利用网络平台为当事人提供互联网办案进度查询服务，及时向案件控告人、被害人及其家属公开案件相关信息；建立完善受立案公开制度，定期公布公安机关受立案数据和分析研判情况，提高公众防范意识。

(二)“受案立案分离制度”的功能发挥

1.屏蔽功能

《意见》用“程序规范”的方式加强了立案程序屏蔽功能的发挥。公安机关接到报案后，应当立即初查，遇到紧急情况下应当迅速处置。这些规定实际上与程序的随机型启动模式相契合。而且，即便司法审查缺位，但《意见》规定了初查须严格遵守期限限制、法制部门主导初查行为监督及严格的追责机制。因此，对立案前初查程序及行为的严格规制保障了立案程序屏蔽功能的发挥。

2.分流功能

《意见》规定，公安机关严禁插手经济纠纷，而且，《意见》还设专条强调完善立案标准。实践中，公安机关对立案条件的把握主要依据的是各个地方较为细化的立案标准。这使得“应当追究刑事责任”这一条件的消极影响基本已经通过不同立案标准加以消解。而且，法制部门作为立案的审核部门也在机制上大大避免了不当追诉的发生，促进了案件的分流。

3.统计功能

《意见》规定了“报案必登”、网络平台的运用，从立案登记角度使统计更符合实际的案发数，保证了登记数量的准确性。同时，受立案公开制度也为学术研究提供了官方准确的数据样本。而且，《意见》还规定摒弃不合理的考评指标，特别是发案数和破案率，这将使“不破不立”失去利益依托。因此，受立案制度的完善促进了立案程序统计功能的发挥。

综上，公安机关受立案登记制度解决了立案程序在实践中发生的主要问题，促进了其各项功能的发挥。虽然仍有些未尽事宜，如初查期限过短、内部监督合理性有待商榷等问题，但现有法律规范背景下解决立案问题的努力确实难能可贵。实际上，受案、立案、初查、侦查都只是规范对相应程序阶段或公安机关执法行为的称谓而已。笔者认为，将立案前的行为称为初查、抑或侦查，其实并不重要，重要的是我们应当通过符合诉讼规律的设计让立案程序真正发挥促进程序公平正义的功能。

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责任编辑：马 睿

On the Issue of Criminal Cases Filing Procedure in Public Security Organs and Countermeasures-From the Perspective of Filing Procedure Function

Ma Ting-ting

(Dept. of Law, Guangdong Police College, Guangzhou 510232, China;School of Law, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

China's case filing procedure is adopted from former Soviet Union. Its preset functions include shielding function, shunt function and calculation function. However, the innate defects in procedure lead to the fact that the three functions can not be fully executed in practice. By examining the two modes of criminal case lawsuit start procedure, we can find that "the preliminary investigation mode" in both random start model and procedural start model not only adapts to the rules of lawsuit but also accelerates the realization of criminal lawsuit procedure function due to its perfect support mechanisms. Opinions of the Ministry of Public Security on the Reform and Improvement of the Case Filing System provide a feasible practical way for the execution of function of criminal case filing procedure.

case filing procedure function; criminal lawsuit procedure start mode; case receiving and filing system

2016-11-26

广东省公安厅2015年全省公安机关重点调研立项课题“公安机关刑事立案程序问题及对策研究——以‘受案立案分离制度’之构建为视角”(201507);广东警官学院2014年度院级省部级项目育苗项目“刑事程序启动制度研究——以公诉案件为对象”(2014-S01)

马婷婷(1979-)，女，河北石家庄人，广东警官学院法律系法学副教授,刑事法教研室副主任，法研所刑事执法研究中心主任，珠三角公共安全研究所兼职研究员,西南政法大学诉讼法学博士研究生，从事刑事诉讼法、司法制度研究。

D915.3

A

1009-3745(2016)06-0087-07