“不抵触原则”在地方人大立法的适用研究

张 婷

(中南财经政法大学 法学院,湖北 武汉 430073)

“不抵触原则”在地方人大立法的适用研究

张 婷

(中南财经政法大学 法学院,湖北 武汉 430073)

地方人大立法是地方权力机关表达和实现人民意志的重要途径。从地方人大立法的宪法依据来看，地方人大立法虽有宪法表达上的不足，但宪法“不抵触”原则所体现出的宪法精神的开放性足以构成对地方人大立法的包容。地方立法存在着扩张的趋势，既有现实性的映照和需求，也有挑战和困境的并存。面对地方人大立法权扩张带来的诸多挑战，其关键在于对“不抵触”原则的理解与运用——既要把握“不抵触”原则的核心要义，也要充分考量到各具特色的地方实际。

地方人大立法；依据；挑战；不抵触

一、地方人大立法权的宪法依据

关于地方人大立法权的依据，除了涉及民族区域和特别行政区等特殊情形的条文外，我国宪法第一百条对其进行了阐述，即“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”至于除了宪法明文列出的省、直辖市的人大及其常委会以外的地方人大是否具有地方立法权、能否制定地方性法规，宪法对此并未直接规定。那么，对于新修改的《立法法》赋予设区市的地方人大享有立法权的规定，其宪法依据的探讨就显得极为重要。

从应然层面上讲，作为民意机关的各级人大享有立法权是符合宪法逻辑的。在代议制下，人民意志通过代议机关来表达或实现，而代议机关的立法权则是表达人民意志的主要途径(法律是人民意志的主要表达方式)。因此可以说，只要有民意表达机关的存在，就有立法权的存在。这就意味着在应然的逻辑层面，地方各级人民代表大会作为民意表达机关都应当具有立法权。这是地方人大作为地方国家权力机关享有立法权的宪法逻辑。

但是，与这种应然宪法逻辑表达所不同的是，地方民意表达机关应然享有的立法权并不意味着可以实然的行使。考虑到国家法制的统一和地方人大立法水平的有限加之地方利益的纠缠，如果赋予地方人大立法权可能会带来较大的风险，因此1954年宪法明确规定“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”，确立了一种“唯一立法权观”。行政机关和各级地方人大皆没有瓜分立法权的资格。[1]233然而，任何一个国家的法律秩序都不可能是完全意义或绝对意义上的集权或分权，而是这两者的折中或综合。尤其对于中国这样一个地域广博且尚处于各地方发展不平衡的国家而言，绝对意义上的法制统一显然不合实际。于是，随着规则治理的需要加之地方治理的特殊需求，“统一立法权观”逐渐解体，中央立法机关垄断的立法权在纵横两个方向上得以分化。其中，在纵向维度上，立法权由中央逐步向地方有限下放。正是出于对地方法规的不信任，我国宪法、立法法在地方人大立法权限下放过程中是持谨慎态度的。这种谨慎表现在两个方面：第一，不是各级地方人大都享有立法权，《立法法》修改前仅限于省级人大及其常委会和较大市人大及其常委会；第二是“不抵触”原则，即地方性法规需要在该原则指导下进行地方人大立法。这表明了宪法的最高法地位，体现了宪法的权威。地方性法规与宪法不相抵触也是地方性法规宪法监督的基准。

可以看出，在地方立法权方面，应然逻辑和实然规范之间存在着较大差距。那么，随着设区的市人大享有立法权，这种应然和实然的距离被缩短，应然的宪法逻辑得到进一步体现。这是让民意通过立法获得表达的一个进步，也是规范地方意志表达的一个进步。实际上，这也恰恰是遵循“不抵触”原则下所带来广阔的立法空间所容纳的，也体现了“不抵触”原则的高瞻远瞩。

对于宪法而言，宪法规定的是社会的根本关系，这就表明宪法无法关照到所有社会关系。同时，社会也是不断发展的，社会关系的类型也会日益复杂，宪法不能调整的范围也会愈来愈大。如果要求地方性法规“以宪法为依据”，就会将其功能限制在对宪法已经调整的社会关系具体化的方面，那么，未来新出现的且暂时又无法纳入宪法调整范围的社会关系就会处在一种法律空白的位置。反之，以“不与宪法相抵触”来规制地方性法规的情形下，地方性法规可以对宪法无法调整的社会关系进行调整，有效地弥补了宪法的真空区域。由此可见，地方性法规与宪法“不抵触”的规定体现了宪法的开放性与包容性。[2]

二、地方人大立法的扩张：现实需求与实现困境的并商

立法体制是一国宪法体制的重要组成。宪法体制是对一国基本经济、政治、文化等领域社会关系的宪法表达和有机整合，而立法体制则可视为宪法体制的“传话筒”和成文化。在宪法体制下，立法体制必然具有层次性。基本的国家结构模式、政权组织形式与中央与地方的职能划分等因素，决定了立法权分配的多层次性。这也是一国法律生成和发展的基本规律。法律是一个渊源众多、层次明显、效力级别清晰、调整范围有序的体系。支撑这一体系的实质标准是社会生活的多样性，而其形式标准则是制定主体的多元化，是由不同层次的立法权和不同地位的立法机构决定的。

(一)地方人大立法权扩张的现实需求

地方人大立法的扩张趋势，有着深刻的现实缘由。具体来说：

第一，地方人大立法是地域发展差异的必要回应。就现实而言，中国作为一个地域广博，区域发展差异较大的国家，不可能没有法制的集中和统一 ，也不可能没有局部的特殊利益。[3]原本我国各地在自然环境上就存在较大不同，经济发展状况也呈梯形，加之随着改革开放、民族区域自治制度、特别行政区制度的施行，作为单一制国家的中国大地上也呈现出了多种不同的经济政策，文化政策等有着区域特点的发展变化。鉴于法律、行政法规等中央立法的效力普遍性，单纯的依靠这些全国性的法律规范显然不能适应差异多端的社会现实、无法关照地方的各种实际状况，其实际效果必然会有所折扣。

第二，地方人大立法是治理方式民主化的需要。地方立法的主体是省级人大及其常委会，改革后的地方立法主体还包括设区的市的人民代表大会。根据我国选举制度的设计，县级以上地方人大的人大代表均由当地人民间接选举产生。但地方人大代表与选民显然有更近的层级，也能更为具体更为广泛的代表和反映该地方的民意。另一方面，相较于之前多数设区的市没有地方立法权，不少城市往往依赖“红头文件”进行社会治理，虽满足了一时之需，但其治理的主观性、随意性、变动性非常大，有违建设“法治国家”所注重的现代化与民主化治理。

第三，地方人大立法实践有助于国家改革的顺利进行和推进中央立法。当前，我国还正处于社会改革的浪潮之下，尤其是正面临政治改革的难题。根据我国多年的改革发展经验，通过某些地域现行试点，“摸着石头过河”，积累经验教训，然后将改革铺开，推向全国这一模式已多次成功应验。地方试点需要法制保障和开创性的地方立法作为支点。改革开放后，我国经济领域的诸多立法规范都是开始与地方立法实践也有力地说明了这一点。

第四，地方人大立法有利于中央与地方立法关系的重构。法律体系从其渊源来讲是由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等组成。中国特色的法律体系，是中央立法与地方立法相互协调、相统一的体系。改革开放以来，随着市场经济的发展，各地经济发展实践的摸索，多元化的立法成为趋势。自1993年以来，地方立法权限扩张已成为一个明显的趋势。“随着改革的深化、社会主义市场经济体制的建立和社会需求的多样化，地方立法的范围可望逐步扩大；这反过来又有可能促进中国中央适度放权和地方一定程度的自治。这也是中国政治改革所应追求的目标之一。”[4]当然，中央和地方立法新型关系的构建必须以市场经济发展的内在要求以及社会生产力的前进方向为主导标准，而不能仅仅将地方立法权扩张的量化作为唯一标准。这就需要在中央立法权与地方立法关系之间寻求一种平衡，过大或者过于集中的中央权力在现代市场经济发展中都不具有天然的合理性。因此，“高度乃至过度的中央集权势必导致国家利益完全取代地方利益而成‘一览众山小’，势必导致地方完全被动依附于中央而成为‘死水一潭’，势必阻碍市场经济的健康发展和社会生产力的极大提高。”[5]在经济体制改革与政治体制改革并行的良性运行中，中央权力的下放与地方立法权的扩张符合了市场经济多样性发展的基本要求，也构成了转型期中国的必然发展路径。

(二)地方人大立法权扩张面临的挑战

地方人大立法权扩张存在着必然的趋势，但同时也应该看到它所面临的新的挑战——有可能使作为民意表达的立法权的行使不仅不能代表民意，甚至可能偏离民意的轨道。具体而言，这些挑战大体包括三个方面：

首先，地方人大立法权扩容会对国家法制统一带来较大冲击。随着设区的市被赋予地方立法权，关于地方立法权的数量将会处于一个明显的递增趋势。这种新形势下，一方面，由于中央与地方立法权限的划分而可能带来的立法重复，适用不一的问题。针对某一社会问题，国家层面、省级地方立法层面和设区市地方立法层面可能会出现不一甚至向左的立法结果，这就导致地方立法违宪或违法的可能性大大增加。另一方面，由于不同地方客观存在的发展差异，不同地区的地方立法之间势必会出现不一致的现象。如何保证不同地方的立法差异化保持在合理的区间内，避免对国家法制的统一带来较大的冲击，也是在扩张地方立法主体的背景下需要认真对待的问题。

其次，地方人大立法水平亟待提升。我国有大量的设区的市对地方立法权有着现实的需求。随着地方立法权的扩张，大量的新的立法主体将参与制定地方规范。由于不同地区社会发展水平以及立法经验等因素有着较大差异，现实中，不少地方的立法资源与立法能力还比较匮乏。那么，在满足地方立法需求的同时，关于地方立法资源分配不均衡带来的问题，即如何保证地方立法的整体质量与水平问题是地方立法实践中迫切需要解决的重要课题。

最后，在目前的政绩考核机制下，一些不太适当的地方谋利冲动也可能会借助立法获得合法性。设区的市在未获得立法权之前，大多通过“红头文件”等形式进行社会治理，使其治理具有较大的随意性、易于出现违法现象。现在新的《立法法》赋予设区的市立法权之后，有利于推进地方法治化与民主化治理。但随之而来的问题是，在目前我国压力型体制下，一些地方为了政绩等方面的考虑，可能会将不适当的地方利益通过民主立法的方式予以包装进而冠冕堂皇地获得实现。这也正是宪法与立法法对地方立法权扩张一贯持以谨慎态度的重要原因之一。

那么，如何应对这些挑战即如何在宪法框架下对上述挑战进行规制，是随着地方人大立法权扩容所亟需探讨的重大理论与实践课题。笔者认为关键还需要通过对“不抵触”原则的理解和运用，来化解地方立法权现实需求与实现困境之间的张力。

三、 “不抵触”原则的理解与运用

我国《宪法》第五条、第一百条，《立法法》第六十三条，《地方组织法》第七条等都是关于“不抵触”原则的规定。但在具体判断标准上，上述法文件并未给出明确的回应。加之全国人大常委会迄今未对“不抵触”作出立法解释，从而导致了认识上的不一致，并直接影响到地方立法的质量。在地方立法实践中，正是由于《立法法》规定的模糊性和对于“不抵触”原则的错误理解，导致了地方人大无法准确把握。例如什么是“具体情况和实际需要”。实际上，“然而并不是所有的法律、行政法规都‘需要’地方作出实施性规定，目前‘实施办法’满天飞，而且体例、结构、内容重复设定的现象，说明地方对什么是‘需要 ’作出具体规定的事项把握还不甚明了。”[6]另外一个问题是，什么是“地方性事务”，很多人将其理解为城市规划、城市管理、城市社会保障等事务，明显是没有把握其真正的含义。因此，有必要从立法本意上明晰其涵义。

所谓“不抵触”原则，笔者认为，从形式上讲，对其理解应该包括两个方面：一方面，地方性法规可以没有宪法及其他上位法文本上的依据，只要不与宪法等上位法相抵触即可；另一方面，在宪法等上位法有规定的情况下，只能依据上位法的规定进行地方人大立法。从实质上讲，“不抵触”的核心要义在于在国家法制统一的框架下，体现地方特色和地方能动性。具体包含下面几层意思：

(一)不抵触原则的基本精神在于国家法制的统一性

单一制下的我国在中央与地方立法权力关系上实行的是“集权分权模式” 。[7]274虽然整个立法制度从形式上看似分散，法出多门，但其实质仍然是统一立法。地方人大立法实践中的一个重要任务是结合本地区实际，制定上位法的实施细则，落实上位法，并加强中央法律在本地区的操作性和适应性。另外，某些上位法暂时无法规定的问题，可由地方性立法先行规定，摸索经验，为上位法的下一步立法提供意见。“从认识论的角度看，统一不是单一，统一的逻辑前提是多元，因此，绝不能将统一立法和分散立法完全对立起来，更不能非此即彼，一谈坚持中央统一立法，就要反对地方分散立法。在我国，宪法所确认的中央立法和地方立法相结合的立法权限制度并不相互排斥，中央立法需要地方立法有限的先行或者有范围的具体，地方立法则必须在服从中央立法的前提下，自主地从各地实际出发，因地制宜地创制规则，确保立法的效率和效益。”[5]

从立法精神看，地方人大享有地方性法规制定权的根本原因在于诸如宪法、法律、行政法规之类的中央法规不可能解决广袤中国所面临的问题，大量的问题需要由地方立法来解决。所以，“不抵触”这一限制，从立法本意看，不是要把地方先行性法规的内容限制在宪法、法律、行政法规的既有内容的范围内。《地方人大组织法》和《立法法》在规定“不抵触”之前，提出了“根据本行政区域的具体情况和实际需要”的前提性要求。由此可见，“不抵触”原则的实质性规定并非要把地方人大立法范围限定在上位法框架下，而是既保证了上位法的权威，又能顾及到地方特色。应该说，这一规定是充分考虑到中国国情与央地关系的谨慎措施。

尽管“不抵触”原则给予地方立法很大程度的能动空间，但它又应该置于宪法整体精神之下。“从本质上看，宪法作为组织社会共同体的根本规则，全面调整社会共同体的基本社会关系，与社会生活保持着一种根本性的、整体性的因应关系。以宪法为基础构建部门法体系，既能保持法律体系内部的自洽性，又能对社会生活形成整体性的关照。”[8]因此，作为我国法律体系中的重要环节，实现地方人大立法与上位法的不抵触，首先必须使之遵循宪法精神的价值指引，实现与宪法的协调发展。其次，“不抵触”原则还需遵循法律保留原则。法律保留原则是指某些立法事项因其关涉到公民重要权利保护和部分国家重要权力，鉴于其可能产生的深刻影响，只能由全国人大及人大常委会通过法律形式来规定，任何形式的地方立法不得先于法律而规定。《立法法》第八条、第九条对此作出规定。地方对于立法天然有一种“冲动”，这股“冲动”的背后是地方利益，因此在实践中我们也经常发现地方性法规的诸多越权现象。法律保留原则的存在，不仅仅是中央立法位阶居上的显现，更是对地方立法的限制。它要求地方人大在制定法规时必须和上位法规定或精神保持一致，不能与上位法矛盾，不能超越立法权限。

(二)地方人大立法应在国家法制统一的框架下，体现地方特色

一国政府的社会管理职能，必然会落实到地方国家机关的社会管理职能之上。我国国土广阔，各地发展状况显著不同，东部、西部、中部的地域区分差异性十分明显，沿海和内地的经济发展水平以及资源分布和利用状况也显然不平衡。中央法律作为关照全国的法律，必然会选择性地无视这些差异。而最能了解地方实际的，恰恰是地方国家机关。因此，地方立法最能调动地方经济社会发展的积极性。《立法法》在谈及地方性法规制定时，也不止一次提出“根据本地方的具体情况和实际需要”或“属于地方性事务”等字眼。可见，法律赋予地方一定的立法权，就是让我们从本地区的具体情况和实际需要出发，有针对性地解决经济和社会发展中需要通过立法解决的问题。这就意味着地方特色是地方性法规的生命力所在。没有了地方特色，地方立法就失去了它所存在的价值。

从地方人大立法所涉及的范围来看，地方性法规的调整对象并不局限于上位法的规定，也可能在上位法的范围之外。根据《立法法》第七十三条之规定，可以发现，地方性法规所涉及的范围包括三大类：第一类是执行上位法的执行性立法，第二类是针对地方性事务的创造性立法，第三类是中央未做规定的先行性立法。其中执行性立法主要是在上位法框架下进行细化规定，以便在当地施行。第二类和第三类则是上位法没有规定的地方自主立法。虽然自主性地方立法更多地体现为一种从无到有的制定过程，地方特色的色彩更浓些，但实际上，不论何种地方立法形式，均需要在一定程度上体现出地方立法的地方特色，这是其生命力和精髓之所在。新《立法法》明确规定“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”这既是对地方立法需凸显地方特色的强调，也是对前述关于不同层级重复立法问题的回应。对于可能增加的地方立法违宪、违法的几率，新修订的《立法法》也在过去对较大的市的地方立法规范的基础上，改为对设区的市的地方立法的规范。

地方人大立法要体现地方特色，所谓“地方特色”，主要是要求地方立法能够反映本地的特殊性。这种地方特殊性既有别于与其他地方相较所体现出来的特殊性，又有别于与中央相较而体现出来的特殊性。正如《立法法》第六十四条第一款所列之地方立法的两项内容：一为“本行政区域的实际情况”；二为“地方性事务”。具体而言，也就是“地方立法要能充分反映本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，适合本地实际情况；地方立法要有较强的、具体的针对性，注意解决并能解决本地突出的而中央没有或不宜解决的问题，把制定地方规范性法律文件同解决本地实际问题结合起来。”[9]305-307

那么，地方立法如何能够很好地反映本地实际情况？笔者认为必须在立法过程中坚持以下两点：首先，通过调研充分了解本地经济发展实际，考虑到本地发展所面临的机遇、难题和掣肘，并能够寻求到解决之道，反映在立法之中。第二，地方人大应抓住本地的特殊性和经济发展所面临的时机，分清轻重缓急，掌握重点。一方面，要把地方立法同本地带全局性的事项，同本地发展总体战略结合起来。例如，在两型社会创立之际，以及“1+8”城市圈建设的大背景下，湖北地方立法如能充分反映这一总体经济发展战略，把握其中的核心问题，就自然有了自己的地方特色。另一方面，要把地方立法同解决本地特殊问题结合起来。例如，由于地方病和其他原因的存在，甘肃省一些地区的智力低下的痴呆傻人生育无节制问题十分严重。针对这一问题，甘肃省人大常委会制定了全国第一个优生方面的地方性法规《关于禁止痴呆傻人生育的规定》，产生了很好的效果和影响，这种地方立法活动就深具地方特色。[10]

至于如何确认“地方性事务”？我国是一个单一制的国家，政治制度从根本上没有根本差别，只有在经济层面及社会生活层面上，由于各地差异较大，其地方色彩也更为强烈。因此，地方性事务应集中体现在经济发展层面与社会生活层面。对此，新《立法法》也新增列举了设区的市的地方立法范围，主要限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。至于城乡建设与管理等这些名词的具体范围如何界定，地方立法之间的差异以及司法过程中法律适用所面临的问题等，则还有待于实践领域的规划与总结。例如，沿海地区的地方立法应致力于海洋资源的开发、海洋环境的保护；历史文化传统深厚的地区应致力于文物遗迹的保护管理；矿产资源丰富的地区应致力于矿产资源的开发和管理；《浙江省海洋环境保护条例》、《杭州市西湖风景区管理条例》、《无锡市宜兴紫砂保护条例》、《内蒙古自治区草原管理条例》以及《甘肃省矿产资源储量管理条例》等地方性法规都属于典型的针对地方事务的立法。[11]这种类似于正面清单的权限划分可看作在地方立法主体扩张的前提下，避免重复立法，保障立法质量与水平，防止地方立法违宪或违法以及降低因地方立法权扩容的步子迈得太大而导致负面影响的可能性。另外一个争议是，何种问题可以构成地方性法规立法的先行问题？笔者以为，必须建立先行立法问题的评价机制，以避免地方人大立法借中央立法之名而行与中央立法背离之事。这一机制的主体不能是地方人大，而应由全国人大审批通过。

总之，《立法法》赋予地方人大以立法权，就是希冀各地方能够从本地区的具体情况和实际需要出发，有针对性地解决经济和社会发展中需要通过立法进行调整的问题。因此，“在规划立项和内容设计上要求地方立法在规划立项和内容设计上应注重体现本地民情、区情和城市功能定位；应坚持在‘拾遗补缺’上做文章，更多地规范具体问题；不片面追求体例完整和章节条款的一应俱全，坚持‘少而精’的原则，更多采取‘一事一法’的体例；对立法条件不成熟，地方特色不突出的，不能急于立法；对不属于法律规范调整范围，或虽可法律调整但为中央专有立法权范围的，坚决不涉足。”[12]

(三)秉持地方性法规与上位法之间不抵触原则，关键在于与上位法抵触纠正机制的确立

对“不抵触”原则在具体运用上，关键就在于与上位法抵触纠正机制的确立。只有建立起有效的抵触纠正机制，才能阻却违宪法律的效力，维护宪法和上位法的权威，也才能防止地方谋利冲动借助地方立法予以实现。

实际上，无论新、旧《立法法》均对地方人大立法越权的纠正和监督机制作出了规定。但是关于地方人大立法越权的纠正和监督机制，现有的法律规范与制度设计都缺乏合理有效的解决途径。不难预测，随着设区的市被赋予地方立法权，地方性法规数量将会激增，这对原有的地方人大立法越权的纠正和监督机制产生较大的冲击与压力。因为新修订的《立法法》依旧延续旧立法法的监督机制，也就是地方人大立法报省级人大常委会批准并报备全国人大常委会这一监督模式。面对大量需要事前审查批准的设区的市一级的人大立法，省一级的人大常委会地方立法审查部门恐怕会不堪重负，所谓的审查可能被迫流于形式。另外，省级人大对地方立法的审查仍旧属于事前审查，而违宪的法律法规多发现于法律适用尤其是司法过程之中。从逻辑上分析，事前审查已经几乎不可能穷尽地方法规所潜在的违宪可能。因此，面对将会激增的地方性法规，对地方人大立法越权的纠正和监督亟需实质性启动事后审查机制。这也是维护法制统一的必要举措。

违宪审查机制在中国的宪法文本和话语体系中属于宪法监督的问题。我国现行宪法虽然规定了“不抵触”原则，即宪法第五条“立法应当遵循宪法的基本原则”，同时又规定全国人大及其常务委员会有权监督宪法的实施，但制度化的宪法监督机制还未真正建立起来。此外，立法违宪的审查机关仅为全国人大常委会，一些程序性规定尚未明确。尽管《立法法》在宪法监督的制度化建设上前进了一步，但是其所规定的审查范围仅限于法律以下的规范性法律文件的审查，审查广度和深度有限。因此可以说，虽然我国宪法明确了不抵触原则，但是其宪法效力并没有真正体现出来。“当前，我国所要建设的有中国特色的社会主义法律体系，如果不以实施宪法、建立宪法监督制度为首要任务，而是一味地以加快立法进程、加大立法力度目标，其结果必然会产生大量的非法治化的法律规范。”[13]因此，对《宪法》第五条的具体化，是中国宪法违宪审查机制确立的必经之路，这也是当下地方人大立法呈现扩张化趋势下的一种谨慎而又非常必要的举措。

四、结语

我国地方人大立法权扩张存在着必然的趋势，既符合应然的宪法逻辑，也具备现实必要性。虽然地方人大立法缺少宪法的文本依据，但地方人大立法这一扩张趋势恰恰是遵循“不抵触”原则下所带来广阔的立法空间所容纳的。这体现了制宪者的智慧。具体而言，我国宪法关于“不抵触”原则的规定，在给予地方人大立法一定自主权的同时，又保证了地方人大立法得以不偏离宪法整体的价值指引，从而保障我国整体立法制度多元基础上的统一。

地方人大立法权扩张随之而来面临着诸多挑战。如何在宪法框架下对地方人大立法权进行规制，让作为民意表达的立法权的行使能够真正代表民意？虽然《立法法》对此也有一些针对性地回应，但笔者认为关键还在于通过对 “不抵触”原则的理解和运用予以应对。当然，除了把握好“不抵触”原则外，还需要形成制度的合力。地方人大立法程序的科学化与民主化、立法者的立法素质与立法技术的提升、立法监督制度的切实运行等各个方面都制约和影响着地方人大立法权合法有效地行使。其中，关于地方立法资源分配不均衡以至于如何保障地方立法水平的问题。新修订的《立法法》基于现实的考量规定：“除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定。”[14]面对此问题，也有学者提出“委托第三方起草地方性立法草案”这一建议。不过，这一委托立法的形式是否符合人大立法权的本质以及如何保证第三方的客观中立等问题尚需进一步的论证。可见，关于地方人大立法权的规制仍然存在不少问题有待理论界与实务界的不断探索。

[1] 沈岿.行政规则对司法的约束力[M].北京：法律出版社，2010.

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责任编辑：韩 静

A Study on the Application of "Non-Contravention Principle" in Local People's Congress Legislation

Zhang Ting

(School of Law, Zhongnan University of Economics and Law, Wu Han 430073, China)

Local People's Congress legislation is an important way for local authority to express and realize people's will. From the perspective of the constitutional basis of the local people's congress, the openness of the constitutional spirit embodied in the principle of "non-contravention" of the Constitution of the local people's congress is sufficient to constitute the inclusion of the local people's congress. There is a trend of expansion in local legislation, which is the requirement of the reality and has both challenges and difficulties. In the face of many challenges brought about by the expansion of the legislative power of local people's congress, the key lies in the understanding and application of the principle of "non-contravention" - not only to grasp the core meaning of the "non-contravention" principle, but also to take full account of the distinctive local realities.

Local People's Congress legislation; basis; challenge; non-contravention

2016-10-12< class="content">基金项目：国家社科基金重大课题“民间规范与地方立法研究(16ZDA069)；“宪法精神文明建设条款的规范结构与实施机制研究”(16CFX032)

国家社科基金重大课题“民间规范与地方立法研究(16ZDA069)；“宪法精神文明建设条款的规范结构与实施机制研究”(16CFX032)< class="content">作者简介：张婷(1983-)，女，山东菏泽人，中南财经政法大学2015级宪法学与行政法学专业博士研究生，从事宪法行政法研究。

张婷(1983-)，女，山东菏泽人，中南财经政法大学2015级宪法学与行政法学专业博士研究生，从事宪法行政法研究。

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1009-3745(2016)06-0026-07