法治视野下府际合作面临的体制障碍及其完善

陈咏梅

(广东金融学院 法律系，广州 510521)

法治视野下府际合作面临的体制障碍及其完善

陈咏梅

(广东金融学院 法律系，广州 510521)

区域经济一体化已经成为我国经济社会发展的明显特征和不可逆转的显著趋势，传统的“行政区行政”管理体制日益凸显其滞后性，难以满足区域经济一体化的治理要求，蓬勃发展的经济需求与落后的行政管理之间的矛盾日渐尖锐。有必要优化地方政府的权力配置，创新行政管理体制，充分发挥非政府公共组织在府际合作中的作用，切实保证公众对府际合作的参与，形成多元化的协作治理模式，以适应区域经济一体化的发展需要。

区域经济一体化；府际合作；协作治理；体制创新

经济全球化与区域经济一体化(Regional Economic Integration)已成为并行不悖的两大时代潮流。作为一种国际变量和地区变量，二者已经深深地影响和制约着各国的经济社会发展进程。[1]77党的十八大明指出“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求”，要求“全面推进依法治国”。传统的行政权力配置机制及行政管理体制已经严重制约了府际合作的形成与发展，有必要以法治化为视野，客观审视区域经济一体化背景下府际合作所面临的体制障碍，提出完善的对策建议，推进府际合作的纵深发展。

一、府际合作面临的体制障碍

区域经济一体化要求地方政府间的合作，而传统的地方政府权力配置及行政管理体制限制着合作的形成与发展，构成阻碍区域府际合作的体制障碍，需要加以完善。

(一)地方政府权力配置面临的问题

1.地方政府权力配置的同质性及其阻碍

从现行立法对地方政府权力的立法设置来看，《宪法》第一百零七条第一款①《宪法》第一百零七条第一款：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称为《地方政府组织法》)第五十九条②《地方政府组织法》第五十九条：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：(一)执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；(二)领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；(三)改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；……(十)办理上级国家行政机关交办的其他事项。 ”规定了县级以上地方各级人民政府的职权，《宪法》第一百零七条第二款①《宪法》第一百零七条第二款：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。”及《地方政府组织法》第六十一条②《地方政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：(一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；……(七)办理上级人民政府交办的其他事项。”规定了乡、镇人民政府的职权，地方各级人民政府③我国宪法对地方政府的层级规定仅有省——县——乡三级，但实践中在省、县之间客观存在地市一级的地方政府，因此，我国地方政府的纵向层级实际上有省——市——县——乡四级。的权力范畴基本一致，权力配置同质化的特征十分明显。

对地方政府的层级划分意味着不同层级人民政府的职能各有侧重，省、市一级的地方人民政府应当承担更多宏观性的职能，而县、乡一级的地方人民政府则应侧重于具体的管理与执行，只有各司其职、各尽其责才能保证府际合作的正常运行。当下地方各级人民政府高度趋同的权力配置直接导致了竞争而非合作成为地方府际关系的主导，严重制约着区域府际合作的形成和发展。

2.地方政府权力配置的垄断性及其制约

已有立法确认了地方政府对辖区内公共事务的管理地位。作为唯一合法的行政管理主体，地方政府享有对地方的行政管理权，同时也承担建设与发展地方的职责，必然追求本地方利益的最大化，这与府际合作对区域利益共赢的要求存在冲突；与此同时，垄断性的管理地位也使得地方政府容易忽略甚至漠视公众的利益需求，仅有权力意志缺乏公众利益诉求的合作无法客观反映并真正代表区域共同利益，难以保证合作的可持续性。

3.地方政府府际合作权力的缺位性及其阻却

现行《宪法》以及《地方各级人民政府组织法》、《立法法》等宪法性法律对地方政府府际合作的权限未作明确规定，尽管在《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》、《反不正当竞争法》等一些规范地方政府行为的法律法规中涉及区域府际协调，但未有对府际合作可操作性的具体规定，缺乏明确立法可依的区域府际合作面临合法性的存疑。

(二)传统行政管理体制的制约

以政府主导与垄断为特征的传统行政管理体制的弊端仍然体现于区域府际合作之中，非政府公共组织在府际合作中的作用未能得到有效发挥，公众对府际合作的参与仍然非常有限，这些都制约着区域府际合作的可持续性。

1.非政府公共组织的缺位

一方面，因立法规范的不足，非政府公共组织的数量非常有限，且个体规模与整体规模都偏小，面临组织规模不足的困境；另一方面，目前我国的非政府公共组织主要有受政府支配的、非独立性的非政府公共组织和独立的非政府公共组织两类，其中，受政府支配的非政府公共组织占主要比例，非政府公共组织的独立性较差。组织规模的有限性及独立性的缺乏制约着非政府公共组织作用的发挥，在府际合作中，非政府公共组织尚不能形成与政府职能的衔接与制约，传统行政管理体制的弊端未能得到有效的克服。

2.公众参与的有限性

府际合作以区域共赢为目标追求，公众对府际合作的参与是这一目标得以实现的必要保证。目前，公众参与府际合作尚未有立法的明确规定，公众对府际合作的参与缺乏实体与程序保障，无论是跨区公共决策、行政执法，还是行政监督，公众参与都严重不足，难以保证府际合作共赢目标的实现，不利于府际合作的纵深发展。

(三)协作治理模式尚待形成

在府际合作中，科层管理模式仍占主导，官僚性、僵化性、强制性等的影响仍未克服。加之立法规范、制度建构等的限制，政府权力的优越性依然较为明显。政府主导着府际合作，决定府际合作是否形成，影响府际合作的进程，其能力的有限性与全能型管理的矛盾仍然存在，府际合作所要求多元化主体的协作治理模式仍待形成。

二、完善府际合作体制的理论价值与现实意义

完善府际合作面临的体制障碍，既有利于解决府际合作所面临的现实困境，也有利于推进理论创新，兼具理论与实践的双重意义。

(一)府际合作体制完善的现实意义

1.有利于优化地方政府的权力配置

地方政府作为地方事务的责任主体及地方建设的负责人，其行为难以剥离权力配置的要求，只有切实解决权力配置面临的同质性、垄断性及缺位性等障碍，才能保证政府行为的科学性与有效性。府际合作要求明确地方政府在府际合作中的权力与要求，厘清非政府公共组织的地位和作用，区分政府与非政府公共组织的权限范畴，弥合地方政府之间非理性的竞争，有助于推进地方政府权力配置的合理性。

2.有利于创新行政管理模式

府际合作追求区域利益的共赢，克服传统行政管理模式弊端的诉求更为强烈，有利于打破政府权力过度集中的现状，在合作中实现多元化主体的协作治理，提升公共行政的效率，从根本上实现行政管理体制的变革。

3.有利于推进府际合作的立法规范

府际合作面临立法规范不足的现实难题，影响府际合作的规范性和可持续性。通过修正现行立法，并创设新的立法实现对府际合作的规范，提升府际合作的法治化程度，有利于区域府际合作从目前的浅层合作走向深层合作，推进府际的合作与共赢。

(二)府际合作体制完善的理论价值

1.有利于创新行政权力配置理论

在传统行政权力配置理论下，行政权力作为政府特有的权力在政府组织体系内部进行配置，政府以外的组织不享有行政权力，不参与权力配置，行政权力配置呈现出权力主体的单一性、权力分配的垄断性以及权力范畴的藩篱性等特征，行政权力由政府享有并及于特定的行政区域内。日趋激烈的市场化竞争使地方政府意识到必须凭借区域整体的力量、依靠区域综合优势、借助多元化主体的共同努力实现区域整体性的发展，传统行政权力配置理论的局限性凸显。政府是否唯一的行政权力主体、非政府公共组织是否行政权力主体、其权力范畴及与政府权力的界线等问题，传统行政权力配置理论已经无法解释，新的理论建构必须形成。

2.有利于促进对行政组织理论的再认识

传统行政组织理论将行政组织等同于国家行政组织，行政组织结构即为国家行政组织结构，在公共行政快速发展、利益主体日渐多元的现实情境下，这一理论已经无法囊括行政组织及其结构的全部内涵与外延，也无法实现行政组织结构的合理性及政府职能的有效性，要求重新认识行政组织理论，以多元治理为特征的府际合作有助于促进对行政组织及其结构的再认识。

三、完善府际合作体制的几点构想

(一)优化地方政府的权力配置

1.地方政府权力配置同质性的克服

克服地方政府权力配置的同质性需要厘清认识上的误区，充分认识到不同层级地方政府权力范畴与职能重心的不同。“从国家权力的权力结构的角度分析，在国家政治——行政的金字塔结构中，越是位于塔顶的，政治职能越多；越是位于塔底的，政治性职能越少，公益服务性职能越多。”[2]263地方政府权力配置应当遵循这一原则，区分政治性职能与公益性职能、宏观性职能与具体性职能、规划性职能与分解性职能的不同，保证地方政府权力配置与职能要求的一致性。

对于地方政府的权力配置，可从以下两个层次进行：一是以统一的中央组织立法对不同层级地方政府的权力配置进行区别性规定，实现地方政府权力配置的合理性；二是在中央统一立法之下，通过地方立法对本区域的府际合作进行进一步的细化规定，以统一立法和特别立法相结合的方式实现对不同区域府际合作的规范。

2.地方政府权力配置垄断性的克服

传统行政权力配置理论认为对政府公共行政管理唯一性与垄断性的权力设定与权力配置具有不可替代的优势，缺乏对政府以外的非政府公共组织公共管理与公共服务的认识，这种垄断性的权力配置不仅导致“管制太严、经济缺乏活力、市场主体没有充分的自由应对市场变化、官僚主义以及腐败”[3]375，而且“造成地方政府权力运作的科学化、规范化程度较低，给地方经济和社会发展带来不同程度的负面影响”[4]46，区域府际合作要求合理配置地方政府与非政府公共组织在府际合作中的合作权限。

(1)地方政府的权力范畴

因“行政管理的生命线就是权力”[5]211应当为地方政府配置足够其职能履行的必要权力；又因“政府具有权力和规模上的自我扩张倾向，庞大的政府体系不仅会越出自身的行政职权边界，侵犯社会私人领域，而且会导致官僚主义和官员腐败等行政危害”[6] 40，应当将地方政府的权力限定在“有限”和“有效”的范畴之内。

所谓地方政府权力配置的“有限性”，是指对地方政府的权力配置应当限定在“应为”和“可为”的范畴内。“应为”和“可为”的确立标准，可以参考公共产品与公共服务理论关于纯公共产品、准公共产品与纯私人产品的界分，“纯公共产品与公共服务”为政府“应为”的范畴，政府不得推卸其责，应当为政府的职责履行配备必须的履责权限；“准公共产品与公共服务”为政府“可为”的范畴，政府应当于非政府公共组织进行权能的合理界分，政府的权限限于“能为”及“更优”的范畴；纯私人产品的范畴，政府不应介入。

所谓地方政府权力配置的“有效性”，是指对地方政府的权力配置应当保证其履责的有效性。要为地方政府的府际合作配置足够履责的合作权限，如府际合作的决定权，府际协定、府际行政协议的签署权，府际争议的协商解决权等，实现府际合作的“有效性”。

(2)非政府公共组织的权力范畴

合理配置非政府公共组织在府际合作中的合作权力是破除政府权力垄断的有效手段，可从以下几方面实现对非政府公共组织权力的合理配置：

首先，对非政府公共组织权力范畴的立法规范。或修正现行的《地方各级人民政府组织法》，增加对非政府公共组织的规定，或制定专门的《非政府公共组织法》，明确非政府公共组织的法律地位、法定权限以及法律责任，保证非政府公共组织的权力配置有法可依，为非政府公共组织在府际合作中的权力配置及职能履行提供立法保障。

其次，对非政府公共组织权力范畴的界定。一是非政府公共组织在府际合作中的禁入领域，非政府公共组织不能介入应由政府承担的纯公共产品与公共服务的领域；二是非政府公共组织在府际合作中的准入领域——准公共产品与公共服务，非政府公共组织可以承担提供准公共产品与公共服务的职能，并为其织配置相应的法定权限。

再次，非政府公共组织与政府之间的权力衔接。府际合作中，非政府公共组织与政府均能承担对准公共产品与公共服务的提供职能，两者的职能可能出现重合或交叉，应当保证非政府公共组织在府际合作中的合理权限，避免政府对其权力的侵占和挤压。对于非政府公共组织能够提供的公共产品与公共服务，政府尽量不要介入，对于非政府公共组织能够提供更好的公共产品与公共服务，应当由非政府公共组织提供。

3.地方政府权力配置缺位性的克服

地方政府府际合作权力缺乏立法确认的缺陷应当得到克服。由于地方政府合作权力配置立法的缺位性并非特定区域的特定问题，以统一立法的形式对地方政府的合作权限进行规定是解决这一难题最为理想的方式。建议由《宪法》、《地方各级人民政府组织法》、《立法法》等法律法规对地方政府府际合作的权限进行规定，保证地方政府府际合作权限的合法性。

(二)创新行政管理体制

创新行政管理体制，推进非政府公共组织的发展以充分发挥其在府际合作中的功能和价值；实现公众对府际合作的有效参与，从根本上克服传统行政管理体制权力主导的弊端。

1.推进非政府公共组织的发展

(1)扩大非政府公共组织的规模

非政府公共组织在整体规模与个体规模上双向的有限性制约了其职能的履行，影响了其在府际合作中的地位与作用，其数量、规模、人员等均应得到较大的发展。扩大非政府公共组织的组织规模，既要注重其自身的职能配置、组织机构与人员规模的合理性，也要保证不同组织之间的职能分配和规模结构的合理性，实现个体规模与整体规模两方面的合理性，为其职能履行提供充分的组织保障。

(2)加强非政府公共组织独立性

一是提升独立的非政府公共组织所占的比例。独立的非政府公共组织自主成立并独立开展活动，较受政府支配的非政府公共组织更具独立性，更能实现与政府职能的衔接，提升其在非政府公共组织的比例，改变非独立的非政府公共组织占主要比例的状况有利于对政府权力垄断的克服及管理模式的优化。可以以下的方式予以实现：首先，修正和完善现有立法，取消《民办非企业单位登记管理暂行条例》等相关法律法规对非政府公共组织的限制性规定，为独立的非政府公共组织提供足够的发展空间；其次，加大对独立的非政府公共组织在资金、政策等各方面的扶持，为其发展提供实质性的支持，使其逐步占据主要比例。

二是增强受政府支配的非独立的政府公共组织的独立性和自主性。促进其由被支配、控制向独立、自主的转变，正在推进的社会管理创新与事业单位改革为此提供了良好契机。事业单位的分类改革有利于厘清不同类型事业单位的职能与定位，不同的财政政策有利于事业单位依据职能性质实现其应有的独立性与自主性，摆脱因财政依赖而导致的受控制与被支配，更为自主的实现发展；社会管理创新赋予了非政府公共组织更为广阔的发展空间，有利于非政府公共组织在发展中实现自我成长，逐步减少对政府的依赖，实现组织机构、人员配备、内部管理及对外履责的自主性与独立性。

(3)强化非政府公共组织的履责能力

首先，强化非政府公共组织的责任意识。非政府公共组织应当充分认识自己在府际合作的地位、职能与责任，为责任的履行构筑良好的意识基础；其次，强化非政府公共组织的执行能力。对责任的承担最终将落实为实际的执行，非政府公共组织应当克服对政府及其行为模式的效仿，以先进的管理模式与科学的权力运行实现对公共行政职能的承担；第三，强化非政府公共组织对责任的承担。非政府公共组织在府际合作中的作用日趋重要，必须强化其对责任的承担，以制度化的责任要求促进其对公共行政职能的规范履行。

2.实现公众对府际合作的有效参与

“人类政治文明的形成过程，就是一个摒弃少数精英参与政治，达成一个最大多数政治参与、集体协商的和谐状态的历史进程”[7] 71，府际合作要求公众的有效参与。

(1)明确公众参与的事项

已有的地方性立法基本将公众参与界定在重大行政决策的范畴。①如第一部关于行政程序的地方性立法《湖南省行政程序规定》，以及武汉、深圳等地人民政府制定的有关重大行政决策程序规定的地方政府规章等。由于地方性立法的立法层级并不相同，既有省级、市级(市级中又有副省级市及地级市的区分)的层级区分，也有人大与政府的区分，还有不同省市之间的地域区分，“重大行政决策”并无一个统一、客观的判断标准②如某一决策在A地可能被认定为重大决策，在B地可能就不被视为重大决策。，公众参与重大行政决策面临不确定性，对重大行政决策以外的事务，现行立法并无规定。我们认为，首先应当实现公众对府际合作重大决策的参与，保证重大决策的科学性和客观性；其次，还应当推进公众对府际合作其他事项的有效参与。

第一，对府际合作重大决策及其执行、反馈的参与。建议以统一立法的形式对“重大决策”确立一个统一的法律标准③我们认为，为保证标准的统一性，重大决策的标准不宜由地方自行把握。，该标准可从决策事项本身及其影响的双重角度进行判断。凡涉及基础性、全局性、长期性等影响和决定区域发展及区域未来的事项，或可能造成不可逆转影响的事项，或可能深度影响相对人合法利益的事项，以及可能对相对人的合法权益造成不可逆转的影响或损害的事项等，均应列入重大决策的范畴。公众不仅应当参与到重大决策的决策过程中，还应当参与到重大决策的执行及反馈的整个过程之中。

第二，对府际合作其他事项的参与。确立公众参与的基本原则，保证公众尽可能广泛的参与府际合作事项，公众确实不宜或无需参加的事项应当以“立法”的形式明确作出。此处所称的“立法”仅指全国人大及其常务委员会的立法，行政机关不得以行政立法或其他规范性文件的形式限制或排除公众对府际合作的参与。

(2)完善公众参与的程序立法

从公众参与的实践来看，以往的行政立法、行政决策、行政执法、行政监督等过程中也有征求意见、听证、座谈等对公众参与的规定与要求，但公众参与的实际效果并不理想，究其原因，程序保障的缺乏是公众参与更多体现为形式参与而非实质参与的重要原因。应当加强府际合作公众参与的程序保障，完善公众参与的程序立法。可以统一性规定与具体性规定相结合的方式实现对公众参与的保障，由统一的程序立法对公众参与的程序要求作出规定，保证公众对府际合作中的参与，避免以合法的形式掩盖对公众参与的形式化操作；再以单行法律法规的形式对公众在不同行政管理活动中的参与进行细化规定，将公众参与落到实处。实现公众参与由形式参与向实质参与的转变。

(3)落实公众参与的责任追究

已有的制度实践表明，仅仅依靠执行者的道德与自觉难以保障制度执行的实际效果，严格的责任追究是制度获得良好执行的必要保障。府际合作突破了行政区划的疆界限制，涉及不同的地方政府，如果缺乏对责任追究的规定，公众参与极易流于形式。应当建构政府问责制等相关的责任制度，明确政府及其他的合作主体的法律责任及法律后果，保证公众参与的落实。

(三)建构多元化的协作治理模式

1.治理主体的多元化

区域经济一体化发展使得公共治理更为繁杂，政府作为单一管理主体已经无法有效解决区域公共治理中的所有问题，“需要以正确处理政府与社会的关系为准则，打破社会管理主体单一化的格局，促使社会管理主体由一元向多元的转变，并依法划定各类社会管理主体的职能范围，理顺多元社会管理主体之间的关系，发挥好各类社会组织的作用，形成多元社会管理主体共同治理的局面。”[8] 21-22政府在府际合作中的地位与作用十分重要且不可替代，但是，区别于以往政府作为单一性权力主体的全能性管理，在协作治理模式下，政府的作用更多的是掌舵而非划桨，是统筹而非包揽，非政府公共组织等将以其独立、效率、灵活等特有优势在区域公共治理中发挥重要作用，承担准公共产品与公共服务的提供职能，政府领导、社会协同、公众参与的多元化管理模式将替代政府单一性的管理模式，推进府际合作更好的发展。

2.治理方式的协作性

在传统行政管理模式下，政府作为唯一的管理主体往往以强制性的行政手段实施行政管理，政府与被管理者之间是一种单向度的管理和被管理关系，在权力监督体系并不健全的现实情境下，权力的自利与自肥变得非常容易，难以保证公众的权益不被侵蚀和交易。区域经济一体化的发展带来了新的公共治理的要求，克服权力主体的单一性，避免强制性管理模式下的权力弊端，形成多元化的协作治理模式是公共行政必然的发展方向。与单一性的管理相比，多元化的协作治理模式能够充分发挥不同权力主体的能动性，汇集多元主体的治理优势，保证多元化的利益得到客观而全面的反映，从而克服传统行政管理的弊端，促进区域的协调发展。

3.权责的明确性

区域经济一体化超越了行政区划的限制，以区域的共同发展为目的，需要以更为严格的责任规定保证实际的治理效果，权责的明确性是多元化协作治理模式的重要要求，有助于克服传统行政管理体制下权责不明、有权无责等管理弊端，促进包含政府在内的多元主体各司其职、各担其责，更好的发挥区域公共治理的效能。

四、结语

府际合作的发展受制于体制的形态与要求，在经济全球化与区域经济一体化的背景下，制约府际合作的体制障碍更加凸显出其局限性和有限性。合理配置地方政府的权力，创新行政管理体制，建构高效的多元化的协作治理模式，保证地方政府在府际合作中不越位、不缺位，同时充分发挥非政府公共组织的职能与作用，实现公众对府际合作的实质参与，只有在这样的前提下，府际合作才能顺利进行，区域经济一体化才能得到更好的发展，“适应经济全球化新形势”的战略部署才能得以落实。

[1]杨爱平﹒论区域一体化下的区域间政府合作——动因、模式及转化[J].政治学研究,2015,(3)：77.

[2]颜廷锐，等﹒中国行政体制改革问题报告[M].北京：中国发展出版社，2013.

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[7]苏礼和﹒多元参与：优化政府公共关系的路径选择[J].新疆社科论坛,2015,(4)：71.

[8]石佑启，陈咏梅﹒论社会管理主体多元化与行政组织法的发展[J].法学杂志，2015,(12)：21-22.

责任编辑：韩 静

On the Institutional Obstacles and the Improvement of I ntergovernmental Cooperation from the Perspective of Rule of Law

Chen Yong-mei

(Dept. of Law, Guangdong University of Finance, Guangzhou 510521, China)

Regional economic integration has become the obvious characteristics and the irreversible trend of the economic and social development. The traditional administrative system of administrative regions is too increasingly lagging behind to meet its requirements. The contradiction between the booming economic demand and the backward administration is becoming increasingly acute. Therefore, it's necessary to optimize the power allocation of local governments, innovate the administrative management system, exert the functions of the governments of non-governmental public organizations completely, ensure the participation of public participation, and form a diversified collaborative governance model to adapt to the needs of the development of regional economy integration.

regional economic integration; intergovernmental cooperation; collaboration governance; system innovation

2016-10-18

国家社科基金重点项目“区域协调发展中府际合作的软法治理研究”(16AFX007)；广东金融学院创新强校工程项目“社会治理创新视域下行政权力的合理配置与规范运行研究”

陈咏梅(1974-)，女，湖南辰溪人，法学博士，广东金融学院法律系副教授，从事行政法学研究。

D912.1

A

1009-3745(2016)06-0041-07