总体外交视域下中国民间组织的作用论析

文 程惠霞（北京师范大学，北京100875）

总体外交视域下中国民间组织的作用论析

文 程惠霞（北京师范大学，北京100875）

“总体外交”已成为各国外交系统的主导理念，民间外交是其重要构成之一，对官方外交起着补充与辅助作用。民间组织参与外交发挥其辅助作用既需要政府在资金方面的支持，也需要对外友协等体制内NGO的指导合作。在总体外交和新的国内外形势下，民间组织需要通过国内外的多层面的交流互动，不断强化自身外交能力建设。

总体外交民间外交民间组织组织化民间外交

外交领域近年来最重大的发展之一是“总体外交”概念的提出与兴起，尽管其出现的历史很短，准确时间较为模糊，［1］但因各国外交系统的强调而得以盛行（基于总体外交思想，一些国家对主管外事的政府机构做了调整，例如加拿大、澳大利亚等把外交部和对外贸易部合并为一个部，美国有国务院、国防部、商务部等机构，又设立了国家安全委员会，协调政治、经济、军事等各方面的重要对外事务，直接对美国总统负责，2000年甚至宣布为主管全球事务的副国务卿任命一名科学顾问。）。中国“总体外交”理念是1998年时任外长唐家璇明确提出来的，他说：“总体外交是形势发展的需要和必然。当前形势下的外交早已超过狭义的外交概念，而是包括政治、经济、科技、文化、军事和民间等多个领域的总体外交”。［2］从此树立了中国总体外交的基本理念，外交内容、参与主体、外交方式等发生根本性转变，传统政府外交、首脑外交、议会外交、政党外交等与民间外交共同构筑起中国新形势下的外交新局面。

建国之初，在“民间先行，以民促官”外交基本方针指导下，我国民间外交突破了传统外交的狭窄领域，取得了重大成就。而在“总体外交”框架下，民间外交对官方外交的补充与辅助作用再次得到强调，充分体现了中国共产党对民间外交重视的优良传统。但如何发挥新形势下民间组织的总体外交作用还需要政府、民间组织和公民的共同努力。

一、总体外交中的民间组织

在一般的国际关系理论中，民间外交属于非正式外交渠道的一种。［3］所谓民间外交又被称为“国民外交”、“人民外交”，意指与政府没有直接关系的民间人士或民间组织/团体所从事的、对国家外交产生影响的、正式与非正式的国际交流活动，既包括经济、贸易、文化、科技、体育、艺术、体育、军事、司法等几乎所有领域的交流，也包括以学者、专家、企业家、前政府官员、前外交官等民间人士在不同利益和领域内的相互访问、交流与研讨。

因其草根性、包容性、广泛性与灵活性等特征，民间外交是官方外交的有益补充已经成为共识。总的来看，较之于个人和各种政党性质的民间外交行为而言，绝大多数民间组织或民间团体都是围绕相关专业领域或利益诉求而集合在一起的组织，其交流的影响范围和影响群体更为广泛。换言之，组织化的民间外交具有群众性、稳定性、广泛性和灵活性，国家之间的民间友好往来也多以非政府组织等团体形式出现，改变国家负面形象也通常采用这种方式。例如，美国一些民间组织曾经发起一场旨在改善国家形象的“公民外交”运动，“公民外交联盟团体”希望把美国人变成“公民外交家”，促使美国人利用每一次与外国人见面的机会，改变美国在一系列跨国民意测验中显示出的负面形象。［4］

“总体外交”概念提出之后，覆盖各个领域的民间组织参与外交成为外交领域的重要组成部分，在中国亦如此。可以说，组织化的民间外交在中国“和平崛起”进程中是一支不可忽视的力量，这种力量及其作用的发挥当然离不开民间组织的发展。

民间组织或非政府组织是指非政府性、非营利性、非政党性，但具有合法性、公益性或带有一定程度志愿性的社会组织。20世纪初叶全世界仅有二三百个这种组织，在相当多发展中国家不存在或者数量少得可怜。100年后的今天，情况已经有很大不同，伴随全球行政改革浪潮，政府职能不断向社会分化，各国非政府组织得到长足发展。在中国，1978年经过合法登记注册的各级各类社团只有6000多个，1998年即发展到16.5万个。数据显示，截至2011年底，在中国民政部门登记的各类社会组织数量达到45.7万个，其中基金会数量达2510个。但与一些发达国家相比，中国社会组织的数量、质量和发育仍处于相对较低水平。［5］

中国各类民间组织的兴起与发展弥补了国内许多公共与社会管理领域的空白，在推进市场公正与公平竞争、在协调各种纠纷、乃至在推进社会自治、公民自治、强化地方治理等方面均起到了积极作用。但更值得重视的是，它们在多层次、多角度的民间外交中所应发挥的独特作用。

在建国之初，中国共产党就提出“民间先行，以民促官”基本方针，大力开展民间外交，“小球推动大球”、“体育不分国界”、“围棋外交”等都属于民间体育艺术团体在推动中外关系方面努力获得的成就。高洪在2004年“东亚区域合作与民间外交作用”国际学术研讨会上指出：民间外交具有推进国家间关系良性发展、不同层次政府代偿作用、以及消除民间对立情绪、解决政治互信等作用，并由此认为甚至可以通过民间外交解决政治安全问题；金熙德则将民间外交地位上升到“21世纪外交趋势是民间主导时代”的高度。［6］

基于建国以来民间组织在中日关系、中美关系等方面所取得的成就，未来应对诸如中国威胁论、中国崩溃论等不利于中国国家形象与声誉的言论，当官方渠道因某些因素堵塞、急需化解各类外交危机之时，民间组织还可以发挥更大力量。不过，我们必须注意，组织化的民间外交仅仅是多维外交渠道之一维，亦是整个外交的一个侧影，其展开需要一定条件，不能无限夸大它的作用和影响。［7］

二、总体外交中民间组织的定位与作用机制

民间组织凭借其组织化因素所能达成的影响力和影响范围较之于个人而言要大得多，也更具约瑟夫·奈所称的“软实力（Soft power）”之特征。

所谓“软实力”是通过影响对方价值观和信念，改变其思维方式，进而同化一个国家的手段。这种柔软而无形的“同化力”与经济、军事等有形力量不同，只能通过潜移默化的影响，并经历长期过程才能够实现，沟通与交流是构建“软实力”的主要途径。［8］国家外交正是达此目的的重要手段。但较之于以政府为主体、政治性、官方性浓厚的公共外交或官方外交而言，组织化的民间外交能够更广泛地增进沟通了解、增进对彼此政策的接纳、减少认知阻力，由此传播价值观念与意识形态，影响国际民众价值取向，树立维护国家形象。

既然外交属于国家“软实力”构建路径，那么在总体外交当中，民间组织的定位应当是什么呢？笔者认为：

首先，民间组织是官方外交的辅助与补充构成。在形式和数量上，民间外交或许可以呈现出主导状态，但其核心理念、价值准则必须受到官方外交的约束，尽管不必都“按照外交部发言人的口径讲话”［9］，毕竟民间组织参与外交的方式、规律与特点都和官方外交不同。

其次，民间组织在国家之间、区域合作或国际合作之间，主要承担桥梁作用，是“建立政府外交的媒介和先导”。［10］桥梁基础深植于各国的经济利益、政治利益或其他战略利益，民间组织以其组织化、多样化、多领域的交流活动推进桥梁基础的日渐厚实，与政府外交相互补充、相互依存、相互促进。

明确了自身定位的民间组织在总体外交中的作用涉及两个重要内容，其一是民间组织外交作用发挥机制，其二是民间组织外交作用发挥的手段、方法与技巧（图1）。

民间组织在总体外交中的作用机制包括以下三个层面：

1.国内民间组织必须和政府职能部门、外交机构经常联系，实现多边沟通、信息共享、达成外交共识，在官方外交理念指导下，参与总体外交。

需要注意的是：民间组织和政府相关机构的关系是合作指导（partner）而非上下级行政命令服从关系；在外交语境之下，民间组织是政府的合作伙伴，而非政府的附属物、辅助者或批评者、反对者，即便有反对之声也是出于推动政府改善外交，而非以破坏国家形象和声誉为目的。面对当今国际社会层出不穷的新问题及新矛盾、新挑战和新威胁，政府必须将社会多元力量纳入外交视域中，重视民间组织的力量与智慧。

2.政府适当将一些公共外交事务交给民间组织承担，通过后者与其他国家、国际社会所进行不同层次的交流、互动与合作，沟通传递信息，逐渐介入乃至引导有关中国在重大国际事务方面的“话语权”。

涵盖国内民间组织、非政府间国际组织在内的民间组织是国际社会各类矛盾的调节器，也是政治、经济、文化、科学技术的协调机制。据国际组织年鉴统计，全世界各种国际组织有2.8万多个，其中政府间国际组织有4000多个，非政府间国际组织有2.3万多个（但中国只有几十个）。［11］

3.国内民间组织的责任与外交能力建设。

我国民间组织发展时间较短，在组织管理能力、人力资源管理、项目运行、资金使用绩效等方面都还存在较为严重的缺陷。2008年四川汶川大地震之后，以中国红十字会为主体力量的NGO在赈灾能力、公信力、志愿者管理等方面遭遇空前挑战。因此，国内民间组织要想在外交领域有所作为，并以此提升组织形象和国家形象，首先必须解决自身能力建设问题。

民间组织在总体外交中的作用机制简括如下：在政府“和谐外交”理念指导下，通过国内层面的多边沟通合作与国际层面的多重交流合作，突破美国等西方国家的“信息霸权（Information Hegemony）”，将中国关于各领域的重大进展、对重大事务所持立场、价值观等方面的“声音”向国外民众和民间组织传递，以期达成互利友好的环境，以便在官方外交渠道因某种因素被阻塞之时能够发挥化解外交危机、维护国家利益、扩大中国影响、推进国际关系和谐发展的作用。为达此目的，国内民间组织必须不断改善自身外交能力，并根据不同外交环境，运用适当手段与技巧，发挥自身在总体外交中的作用。

图1 民间组织外交作用运行机制

三、民间组织发挥外交作用的两个重要问题分析

外交界和学术界业已经形成共识，即民间外交具有非常重大的积极意义，它能够解决官方外交有时不能解决的外交危机。本文在此基础上构建了总体外交中民间组织的作用机制，并对其在国内外环境下，通过国内外多重互动交流、以及相应手段技巧发挥外交影响的环节进行了阐述。但是，该机制涉及到两个重要问题未能解决，可能会影响民间组织外交作用的发挥。

（一）民间组织追求的独立性与政府支持、外交指导的“冲突”关系

中国民间组织在发展过程中因为双重管理体制原因，缺失赖以为根基的民间性和自治性。除了具有政府或执政党背景的民间组织之外，大多数民间组织与团体的职能范围和活动区域都比较狭窄，而且政府对民间组织管理的双重体制也导致民间组织在总体外交中的作用发挥存在深层次问题。

中国民间组织政治依附性普遍较强（都希望争取公共财政支持），但又致力于追求组织决策与经营发展的独立性、项目运行管理的自主性，要求政府放松对其在登记管理、业务监督、发展方式与范围等方面的管制。这种业务独立性诉求与政治依附性的矛盾，在其参与总体外交过程中表现更为明显。作为总体外交的构成部分，民间组织外交必须接受政府和执政党的统筹指导以及外交指导思想的约束与指导，才能确保外交目标的实现，即致力于突破各种障碍、传递中国声音、强化“话语权”的引导与控制、增进中外相互理解、尽力扭转被歪曲的国家形象。

尽管在总体外交领域中，民间组织和政府职能部门是相对平等的“合作伙伴关系”，但政府与执政党的支持力及其外交思想原则的约束与指导也许在某种程度上影响民间组织对于独立性与自治性的价值追求，反过来影响民间组织参与总体外交的积极性。

除此之外，民间组织外交能力关系着能否落实政府与执政党外交思想原则。如果民间组织外交能力欠缺，外交技巧与方法生涩，就有可能在与国外多重政府与NGO的交流互动中丧失主动乃至泄露国家机密，无法发挥组织化民间外交的优势。

（二）民间组织外交责任承担问题

总体外交涉及几乎所有国家发展的领域，但民间外交则主要关注经济、贸易、科技、文化、体育、医疗、教育、慈善、环保、人权等非直接关乎政治、军事、国家安全的领域。民间组织因存在体制内与体制外的差异，在进行民间外交过程中呈现很大差异。

对外友协等专业性、体制内NGO的宗旨即在于贯彻中国独立自主的和平外交政策，遵循和平共处五项原则，开展多层次、全方位的民间友好外交工作，通过接待国外来访、派出代表团、组织各种大型交流活动等方式，服务于总体外交、国家建设与促进世界和平。目前对外友协已和世界上130个国家的550个民间团体和组织机构建立了友好合作关系，各项活动受到中国政府和社会各界的支持和赞助。通过能够获取的数据，仅在2002年就接待来自61个国家的外宾360批5478人次，派出各类代表团组118批1526人次，对59个国家进行友好访问，举办各类大型活动92次。

但更多的民间组织包括部分行业协会、慈善组织、科教文卫协会、体育艺术团体、基金会等，主要是通过参与和组织各种活动，在履行组织职能、实现自身宗旨过程中承担外交责任。这些民间组织一方面通过与国外NGO进行项目合作，增进交流合作、完善自身组织规范和治理结构；另一方面为所在领域的各类企业、事业单位提供桥梁媒介，推动实业界合作，由此推动国内外相关领域内的经贸、文化、教育、卫生、环保、慈善等领域的往来，在此过程中缓慢地将中国新时期社会发展的重大变化、国民素质与形象等内层信息传递至其他国民心中，改变其价值判断与思维方式，塑造国家和国民新形象，为中国“软实力”建设添砖加瓦。

应当明确，在各方条件具备下，这些民间组织所承担的外交责任可能是“正外部性”结果；反之，它也有可能变成“负外部性”结果。这就意味着，民间组织参与外交发挥其辅助作用，既需要政府在资金等方面的支持，也需要对外友协等体制内NGO的指导合作，毕竟后者的指导相比较于政府而言，可能更容易被接受。

四、结论

“以和邦国、以统百官、以谐万民”，“和谐外交”是2005年我国关于“和谐世界”构想的实现方式。与官方外交相比，民间交流特别是组织化的民间交流互动更容易为各国达成“和谐世界”的共识提供平台。

在总体外交和新的国内外形势下，民间组织需要通过国内外多层面的交流互动，不断强化自身外交能力建设，在传递中国声音的时候，讲究方法与技巧，注意保持外交政策原则约束下的独立性，廓清并担负起其在总体外交中的责任。

考虑民间外交受到多重环境影响，特别是国内外政府诱导方向、共同利益基础等因素，组织化的民间外交确实有利于突破美国等西方国家的“信息霸权”、传递中国影像、扭转西方部分国民对中国的病态偏见、增进中国和其他国家相互了解、以及国民友好往来，但我们亦不能无限夸大组织化的民间外交在建立政治互信、消除民间对立情绪等方面的作用。

［1］范希周.1979年以来台湾“总体外交”政策分析［J］.台湾研究集刊，1987（04）.

［2］［9］张毅君.说“总体外交”［J］.世界知识，2000（06）.

［3］李恩民.中日民间经济外交1945-1972［M］.北京：人民出版社，1997：2-3.

［4］杨育谋.民间外交：不可忽视的国际政治软实力［J］.社会观察，2007（06）.

［5］许晓青、马扬、徐扬.中国民办社会组织的春天将至［N］.引自新华网：http://news.xinhuanet.com/politics/2013-03/12/ c_114994472.htm，2012-3-12.

［6］戴建方.民间外交主导的世纪:东亚区域合作的问题与展望——“东亚区域合作与民间外交的作用”国际学术研讨会综述［J］.学术月刊，2005（03）.

［7］［12］程永明.日中贸易促进议员联盟与中日民间外交［J］.日本研究，2007（01）.

［8］［美］约瑟夫·奈.软实力：世界政坛成功之道［M］.北京：东方出版社，2005：7.

［10］蔡拓，吕晓莉.构建“和谐世界”的民间力量——关注中国民间外交的发展［J］.学习与探索，2006（06）.

［11］孔根红.对我国民间组织加强国际合作的几点对策思考与建议［J］.学会，2006（02）.

责任编辑：曹丽娟

D035.5

A

1008-6323（2016）06-0047-04

程惠霞，北京师范大学政府管理学院副教授。

2016-10-30