矿产资源开发布局及其制度优化

■ 朱 清

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

矿产资源开发布局及其制度优化

■ 朱 清

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

矿产资源开发布局优化是矿政管理工作的核心追求之一。文章通过分析矿产资源开发布局的基本理论，总结主要政策工具脉络，提出了矿产开发布局微观、中观和宏观的三个层次，分析评价了三个层次布局的主要机制。完善矿产资源开发布局的政策建议：(1)充分利用“一带一路”建设，加强矿产开发国际合作；(2)加强矿产资源规划和矿业权设置方案融合的技术研究；(3)统筹矿业权审批登记监管制度，完善布局制度设计。

矿产开发；布局；制度优化；矿产资源规划；矿业权设置方案

1 矿产资源开发布局与产业布局

1.1 基本理论分析

布局理论研究肇始于古典经济学家坎蒂隆（1775）、亚当·斯密（1776）对工业区位影响因素的讨论，此后杜能（1826）的农业区位论，阿尔佛雷德·韦伯（1909）的工业区位论都是讨论不同区位对工业收益的影响。伯蒂尔·俄林（1940）的市场区位论将影响区位的重点因素从生产端引致消费端。雷蒙德·弗农（1966）生命周期理论和保罗·克鲁格曼（1990）新经济地理学逐步从区位的横向布局发展到区位布局的时间序列变化，对布局影响因素的分析也逐步过渡到全要素分析。布局理论的日益成熟为矿产资源开发布局研究奠定了基础。

矿产资源开发布局是矿产开发的重要问题。矿产资源开发在国外往往被称为采掘业，不少国家将其定位为第一产业，我国目前将其定位为第二产业。但无论是第一还是第二产业，矿产资源开发的运输区位法则决定了矿产资源的生产地多设于原料产地，也就是矿产资源开发产业往往设置在矿产资源所在地。因此，采掘业实际上依据农业区位更合适，但体现了工业市场区位与生命周期的特征。

同时由于矿产品的贵贱不同，矿产品对市场区位的依赖存在差异。矿产越贱，对市场区位的依赖越强；矿产越贵，对市场区位的依赖则相对减弱。如砂石土开发，其产品的消费半径往往在50公里以内，而黄金在资源禀赋一定时，基本上可以无视市场区位。

1.2 矿产开发布局相关政策工具及其流变

我国对工业布局的讨论可以追溯到毛泽东的《论十大关系》。就矿产资源开发来说，1993年，石油工业部首次提出利用两种资源、两个市场优化油气矿产开发布局[1]。1997年，地质矿产部提出布局三原则：交通指向、中部与沿边开发相结合，考虑经济社会发展与城镇化；同时提出布局三模式，即裙摆、扇形、钟摆[2]。1999年，国土资源部开始组织编制全国第一轮矿产资源规划，逐步系统地对全国矿产资源开发进行布局。2006年，为了进一步优化矿产开发布局，解决矿产开发“多、小、散、乱”的局面，在推进矿产资源开发整合的同时，逐步推出了矿业权设置方案制度。2007年，国家发展改革委员会在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中将主体功能区确定为国土空间布局办法。2013年，国家提出“一带一路”发展战略为矿产开发布局提出了新的要求，产业布局具体的工作落在国家发改委。

可以看出，国家层面对矿产开发布局在不同的层面开展了相关管理。但是矿产开发布局仍然有两个核心问题需要进一步理清：一是矿产开发布局的基本价值取向；二是矿产开发布局政策体系框架及其主要工具。

2 矿业权合理布局的层次和机制

2.1 矿产开发布局的基本价值取向

一是效率。矿产开发布局的最大目标就是效率。实际上自斯密以来的产业布局理论的核心目标就是产业收益的最大化，即效率。

二是国家利益最大化。矿产是国家所有的，并且具有资源安全的特征，对于一国经济社会持续稳定发展具有重要意义，因此矿产开发布局还有第二重特征，即国家利益的最大化。

三是公平。吴殿廷（2010）指出追求行业效益极大化的布局思路引起地区发展的不平衡[3]。矿产开发可以迅速推进矿产资源向资产的转化，推进地区经济发展，尤其是我国大量矿产赋存在老少边穷地区，开发矿产对于扶贫、全面建设小康社会具有重要意义。因此，矿产开发要兼顾公平，即使在资源承载力较弱地区，也应合理布局。

2.2 矿产开发布局的三个层次

根据矿产资源开发在微观个体、国内经济、国际贸易中的差异特征，矿产资源开发布局可以分为三个层次：

第一个层次是一定行政区域内，单个矿区或者矿山的矿业权布局，这个布局主要是为了优化单个矿区或矿体的勘查开发利用，可称之为“小布局”。矿产资源开发是一个消耗矿产资源，使用土地资源，影响环境资源的过程。所以，在小布局中，理想的矿产资源开发是“吃干榨净”矿产资源，最大程度地将资源优势转化为经济优势的同时，最小规模地使用土地资源，最低程度地破坏环境资源。

第二个层次是对国内矿山分布、矿产开发区域安排和总量统筹，主要是为了更好地将国内矿产资源有效地转化为经济优势，优化国内勘查开发市场。可称之为“中布局”。《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》（国发〔2010〕46号）已经对我国主要矿产资源开发布局做了规划，将全国分为西南、西北、中部、东北和东部沿海地区5个大区，并对5区矿产资源开发做了布局。这个布局安排实际是在资源禀赋、地区生态环境承载力基础上，对运输半径内矿山分布及矿业发展的统筹安排。

第三个层次是对我国参与全球矿产资源开发的国内调控，可称之为国际贸易“大布局”。我国目前已经成为全球第二大经济体，要实现城镇化和绝大多数的工业化，依靠国内的矿产资源是远远不够的，必须从全球范围内获取资源、保障发展。目前来看，我国在国际资源开发布局中起码有两个问题：第一，钨、锑、稀土等重要优势矿产的国家利益大量流失。虽然我国采取总量控制措施以来稀土价格快速上涨，但是同时也遇到外国提起的WTO诉讼，要全面扭转这种被动局面，还有很长的路要走。第二，铁矿石等大宗进口商品受制于资源供给国。虽然近两年受经济危机影响铁矿石价格回落，但是这种被动局面并未根本改变。因此大布局至少有两个方面的目标，一是保障我国优势矿种国家所有者权益，二是保障大宗进口矿种的价格话语权。

矿产开发的国际大布局，需要从不同矿种进行统筹，利用我国的优势矿种出口和大宗矿种进口的特征，形成攻守同盟，利用优势矿种的资源优势和大宗进口矿种的消费数量优势，发动进口我国优势矿种的国家，给予其优惠条件，与其在铁等大宗矿种市场上形成攻守同盟，对冲风险。

2.3 优化矿业权合理布局的机制

2.3.1 全球层面，“一带一路”建设下的矿产开发布局策略

自石油工业部提出两种资源、两个市场的策略以来，我国一直积极推进矿产开发国际合作，或者矿产开发“走出去”。这些年来，我们既取得了成绩，同时，受地缘政治、投资环境、国际人才等方面因素的影响，也交了大量的学费。当前，在我国进入新常态，开展四个全面建设的背景下，必须因时而变，既要保障已有的矿产开发国际合作优势，又要根据“一带一路”的宏大构建，积极调整矿产开发布局。在“一带一路”上加强合作，全面开放，主动合作，开拓矿产开发国际合作的新局面，切实保障资源安全。

2.3.2 全国层面，矿产资源规划宏观指导勘查开发布局和结构

矿产资源规划制度的基本定位以宏观管理为主。2012年10月，国土资源部出台的《矿产资源规划编制实施办法》（国土资源部55号令）明确规定，矿产资源规划是指根据矿产资源禀赋条件、勘查开发利用现状和一定时期内国民经济和社会发展对矿产资源的需求，对地质勘查、矿产资源开发利用和保护等作出的总量、结构、布局和时序安排。因此，矿产资源规划的一个重要功能就是对矿产开发布局进行全国层面的调控。

根据55号令，国土资源主管部门通过审查是否符合矿产资源规划确定的矿种调控方向和是否符合矿产资源规划分区要求，引导探矿权投放。通过审查是否符合矿产资源规划确定的矿种调控方向、矿产资源规划分区要求、矿产资源规划确定的开采总量调控、最低开采规模、节约与综合利用、资源保护、环境保护等条件和要求，来约束和指导采矿权设置。但是，由于定位全面导致规划编制的细化程度和操作可行性不高，规划任务目标无法细化落实到勘查区块和矿区矿山；作为终端规划的县级规划内容大部分与省、市两级规划雷同，仍然以宏观规划为主，可操作性差，使规划难以实施[4]。矿产资源规划还有一定的优化空间。

2.3.3 地方层面，矿业权设置方案优化微观布局

自2007年，部分地方试点编制矿业权设置方案以来，取得了大量的成果。该项制度优化矿业权微观布局主要表现在两个方面：

第一，源头控制。源头治理，就是通过确立“一个矿区设立一个矿业权”的原则，在矿业权设立之初，就保障矿区布局的合理性。在一个矿区内，如果存在多个矿业权，至少带来以下几个方面的问题，一是事实上形成了各开发主体对公共资源的掠夺性开采的驱动，容易导致采富弃贫、环境污染，降低资源市场的效率。企业的个体理性导致了整体的不理性，短期行为带来了负外部性。二是在矿床没有足够大的情况下，多套系统开发一个矿床，必然缩小规模，不可避免地浪费资源，重复建设开发系统也是一种浪费。三是在我国大矿少、小矿多的背景下，多个矿业权人开发一个矿床，事实上降低了矿业权人的资质和能力要求，限制了矿业权人治理污染、确保安全的能力。

因此，“一个矿区、一个矿业权”的核心价值在于它体现了矿产资源产权配置的最优方式。矿产资源开发整合中“矿区”概念的提出，实际上是提出了矿产资源开发最优的产权单位。矿产资源开发整合就是要通过规制和市场交易手段，实现一个产权单位的矿产资源设立一个矿业权的目标。

第二，末端治理。末端治理就是通过矿产资源开发整合，优化矿山布局，虽然整合已经结束并进入常态化阶段，但是整合是一个复杂、长期、艰巨的过程。这不仅是我国的矿产勘查开发历史情况决定的，也是由矿产资源开发的地质规律所决定。

矿产资源开发整合的基本要求就是要实现“一个矿区、设置一个矿业权”。如果矿产资源开发整合完全实现了“一个矿区、设置一个矿业权”的要求，也就是当矿区数量等于矿业权数量时，我们就可以说，此时的布局水平达到最优，全国的矿产资源开发整合就失去了资源基础。一定的矿产资源开发水平下，矿业权数和矿区数的比如果大于1，此时就存在整合需求。理论上，整合需求取决于矿业权数，并且趋于正无穷。在实践中，最大的整合需求是一个实数。

令矿区数为Am，矿业权数为Rm，整合需求为DI，

布局水平是一个大于等于1的实数，越趋近于1，布局水平越合理。

整合需求DI是一个在区间（0，1）之间的实数。DI越趋于1，整合需求越大；越趋近于0，则整合的需求越小。

当Rm=Am时，E=1，布局水平达到最优，DI=0，也即整合需求为零。

长期来讲，随着勘探工作的深入，对矿区会不断地进行调整，矿区的数量和大小就会存在变化。因此，在动态分析中，基于布局的整合需求是动态的。

从资源统一利用的角度来说，完全实现了“一个矿区一个矿业权”就是布局最优的。但是，考虑到大量历史形成的多个矿业权存在一个矿区内，把矿区内的矿业权整合成为一个矿业权要消耗成本。如果矿业权整合的成本超过了矿业权整合带来的统一开发收益，那么从整个矿产资源开发福利最优的角度来说，就不如维持现状。

根据对两批先进矿山整合潜力的分析，在两批整合先进矿山周边50公里范围内，仍然有一定的整合潜力[5]。整合先进矿山尚还存在一定程度的整合潜力，其他矿山必然存在大于该水平的整合潜力。因此，整合常态化是一个长期的工作。

2.3.4 矿业权相关审批登记制度影响矿业权布局调整的制度基础

根据矿产资源法及其配套法规，我国对矿产资源勘查开采实行探矿权、采矿权管理制度，即对勘查矿产资源实行勘查区块登记管理，对开采矿产资源实行采矿审批登记管理。国家通过矿业权审批登记制度，在一定程度上起到了规范资源配置和矿业权布局的作用。

近年来，在社会主义市场经济不断发展的过程中，国家通过矿业权管理的一系列制度改革，逐步形成了矿业权审批登记的“三分一统”管理制度和相关技术性程序，对勘查开采合理布局进行约束。具体而言，一是分方式出让。矿业权出让分为非市场竞争出让（协议方式和先申请先）和市场竞争出让（招标、拍卖、挂牌）两类。二是分类别出让。将矿产资源分为高风险、低风险和无风险三类情形，分别采取不同的出让管理措施。三是分级审批。探矿权实行部省二级审批登记，采矿权实行部省市县四级审批。四是矿业权统一配号。这一管理制度有力强化了矿业权审批登记部省协调联动和中央矿业权监管调控能力。

实践表明，“三分一统”的矿业权管理制度是历经多年管理实践探索出来的适合我国现阶段国情的管理制度体系，从行政管理的角度基本实现了矿产资源配置的规范有序，并在一定程度上奠定了矿业权合理布局的制度基础。通过分方式、分类别管理，管理部门对风险较低的矿种勘查开发布局有了一定的主动管理能力；通过分级审批管理，中央部门建立了对重要矿种勘查开采布局的管理和调控能力；通过矿业权统一配号制度，建立起矿业权合理布局的基本技术监控手段[6]。

分权结构使地方国土资源部门掌握了地方部分矿种的矿产开发布局权限，地方GDP冲动使矿产开发布局往往突出矿产开发的经济效率，而忽视了其他价值。其中以对环境价值的忽视最为突出，如湘江重金属污染事件。有的因为矿产开发的环境污染引致群体性事件，如内蒙古的“5·11”和“5·15”事件。王保忠（2013）也提出矿产开发布局要考虑环境承载力。此外，部分情况下，造成国家权益损失，如石墨是我国的优势矿产，被许多西方国家列为战略矿产，部分用于高精尖产品生产，大部分作为战略资源进行国家和商业储备。但是在某些资源丰富的市县，一个市县就达到20多家外资石墨企业。矿产开发布局没有考虑国家权益，容易造成资源安全隐患。

3 完善矿产资源开发布局的政策建议

3.1 充分利用“一带一路”建设，加强矿产开发国际合作

第一，全面构建“一带一路”矿产开发国际合作框架和方案体系，在国家层面要构建面向一带一路的矿产开发国际合作规划，明确合作重点，制定中长期合作计划。各矿产开发地区，尤其是矿产开发大省、沿边沿海地区要根据各地产业实际、矿业开发基础，制定符合地方情况的一带一路矿产资源合作规划。大宗矿产资源资产必将是中国实现民族复兴的宝贵财富。

第二，在丝路银行、亚洲基础设施投资银行、金砖国家银行，建立矿产开发投资和评估部门。当前，矿产开发领域的投资约占世界银行总投资额的5%左右。由于美国已经进入后工业化时代，其主导的世界银行，矿产开发投入相对较少。但是中国正进入工业化、城镇化的高峰期，且中国的市场还大量聚焦在不发达地区，基础设施匮乏、资源能源需求巨大，因此我国主导的国际投资银行，应该给予矿产资源开发投资较大的额度和比例，建立相对独立完善的矿产资源开发投资、管理和评估部门。

第三，大力开发和发展矿业金融工具和金融衍生品，降低矿业市场风险，推进人民币的国际化。一是在我国既有的矿业金融市场上广泛与国际接轨，丰富和完善金融产品、金融工具，吸附国际资本；二是通过资源贸易、资源金融产品的人民币结算，为人民币的国际化贡献力量。

3.2 加强矿产资源规划和矿业权设置方案融合的技术研究

当前，为简政放权，进一步减轻基层矿产资源管理部门和矿业权人的负担，矿产资源规划和矿业权设置方案有日渐融合的趋势。由于矿业权设置方案主要是优化矿业权的微观布局，因此部省市县四级矿产资源规划对矿业权设置方案融合的技术要求应有所不同。

矿产资源规划和矿业权设置方案融合的一个基本原则应该是，规划层级越小，矿业权设置内容应该越细致微观；规划层级越高，规划中矿业权设置的内容则应宏观把握。县市矿产资源规划应就矿业权的重叠、整合等问题分章论述，切实起到优化布局的作用。目前，第三轮矿产资源规划编制已全面铺开，应加强矿产资源规划和矿业权设置方案融合的技术研究，为各地编制既符合实际又切合政策要求的矿产资源规划做好技术支撑和服务工作。

3.3 统筹矿业权审批登记监管制度，完善布局制度设计

我国的矿业权“三分一统”的管理制度对不同风险类型、不同规模、不同国民经济重要性的矿产开发布局是有指导意义的。简政放权以后，各地方对矿业权审批管理职责增加，对本地的矿业权布局有了更多自主权限，但是对于全国的矿业权布局来说，有可能形成过快上马，引致产能过剩和重复建设。

针对这种情况，一是要加强对矿业权布局的全面规划，使规划更加具有操作性，将规划落到实处，充分利用融合矿业权设置方案的优势，对优势矿产的矿业权要有总量控制，各地对优势矿产的矿业权投放规模和投放时序应合理评估，系统安排。

二是要加快矿业税费体系改革。长期以来，由于市场机制的扭曲，税费调整速率难以跟上矿业经济的步伐，我国的矿业税费并未起到调控矿业权市场的作用。要加快建立通过税费率调整矿业权市场的税费体系，尤其是要通过建立权益金制度，切实发挥矿业税费对矿业权的宏观调控。

[1]鹿峰.中国利用海外石油资源策略研究[D].北京:首都经济贸易大学,2009.

[2]地质矿产部.我国矿业布局研究[J].经济研究参考,1997 (A3):19-24.

[3]吴殿廷,陈启英,楼武林,等.区域发展与产业布局的耦合方法研究[J].地域研究与开发,2010,29(4):1-5.

[4]娄晓海.省市县三级矿产资源规划中的现实问题与实施对策[J].黑龙江科技信息,2008(29):79,192.

[5]国土资源部开发司.第一批整合先进矿山整合潜力分析[R].北京:国土资源部开发司,2012.

[6]史登峰,曾凌云,杨再兴.关于加快推进实施矿业权设置方案制度的思考[C]//中国地质矿产经济学会2011年学术年会论文集.北京:中国地质矿产经济学会,2011.

Mineral Resources Development Layout and System Optimization

ZHU Qing
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Through analyzing the basic theory of mineral resources development layout and summarizing the context of main policy instrument, this paper introduces the three levels of mineral resources development layout: micro, medium and macro. Moreover, the principal mechanism with regard to these three levels is also given an analysis and evaluation. On this basis, this paper puts forward some policy suggestions. The suggestions lay emphasis on the following. First, we must fully use the opportunity of “One Belt And One Road”construction to enhance our efforts to cooperate with other countries in mineral development. Second, we must step up our efforts to study the technology about the integration of mineral resource planning and plans on the establishment of mining rights. Third, we must coordinate the monitoring system for the approval and registration of mining rights, and improve layout system design.

mineral development; layout; system optimization; mineral resource planning; plans on the establishment of mining rights

F407.1；F062.1

B

1672-6995（2016）01-0046-05

2015-08-21；

2015-09-16

国土资源部软科学项目（201330）；国土资源部资源环境承载力评价重点实验室项目（cca2013.06）；中国地质调查局项目（12120113080500）；中国地质调查局项目（1212011085138）

朱清（1983-），男，湖北省松滋市人，中国国土资源经济研究院副研究员，工学博士，主要从事资源产业经济政策研究。