高标准基本农田建设实证研究——以宿迁市某新区为例

■ 李 华

（连云港市赣榆区国土资源局，江苏 连云港 222100）

高标准基本农田建设实证研究
——以宿迁市某新区为例

■ 李 华

（连云港市赣榆区国土资源局，江苏 连云港 222100）

通过实地调查、应用ARC GIS软件测算出江苏省宿迁市某新区的高标准基本农田建设规模潜力（含已实施区域）约5000hm2。文章对该新区16个村（居）调查分析，当前高标准基本农田建设中存在着项目资金、权属调整、设施维护和公众参与等方面的问题。推进高标准农田建设对策：(1)加强组织领导；(2)积极探索产权调整机制；(3)加强高标准基本农田建后管护；(4)加强宣传引导，完善公众参与机制。

高标准基本农田；土地利用；潜力；区域；宿迁

随着城市化水平不断提高、农业现代化进程的不断加快，保障经济发展、保护土地资源和生态安全成为当今社会的迫切需求，提高土地资源的保护和整治水准显得尤其重要。2014年6月，国家正式发布了《高标准农田建设通则》后，确保了国家的粮食安全，对高标准农田建设提出新的要求。在今后相当长的一个时期内，建设高产、稳产农田成为土地整治的重要任务。然而，高标准基本农田建设在实际工作中还缺乏成熟的指导理论。本文通过实地问卷调查、应用ARC GIS软件测算出江苏省宿迁市某新区（下文简称“该新区”）范围内高标准基本农田的建设潜力，并分析完成潜力面积高标准基本农田建设中存在的问题，以期对未来该新区高标准基本农田建设的开展提供一定的参考。

1 高标准基本农田内涵

高标准基本农田是将基本农田上“双保险”，《全国土地整治规划（2011-2015年）》明确提出旱涝保收高标准基本农田是通过土地整治建设形成的布局合理化、农田规模化、农艺科技化、生产机械化、经营信息化、环境生态化的基本农田。2012年国土资源部发布《高标准基本农田建设标准》，从国家层面定义了高标准基本农田的概念。高标准基本农田(well-facilitied capital farmland)是一定时期内，通过农村土地整治形成的基本农田，并且需要达到田块集中连片，农田基础设施配套完善，产量高且稳定，生态环境良好，抵抗自然灾害能力强，适应现代农业生产和经营方式的“高标准”要求[1]。因此，高标准基本农田不仅考虑产能要素，还具有以下三方面更加鲜明的特征：一是法律赋予的法定地位，即受法律保护的耕地；二是法律赋予的保护制度，实行基本农田保护制度，依法实行永久保护，严禁随意侵占；三是在一定程度上有量化的衡量标准，如产量稳定高产、机械化方便耕作、农业生产条件好、土壤质地优良（有机质含量较高）、农田环境健康、符合现代农业生产的其他标准。

高标准基本农田建设主要包括土地平整、灌溉水渠建设、农田生产道路建设、农田生态环境治理以及其他工程等五项内容。其中，土地平整主要指破除原有地形影响，根据生产条件需要进行的田块修筑措施；灌溉水渠建设主要指农田作物灌溉工程和排水工程，为了防止农田出现干旱、洪港、盐渍化或盐碱化而采取的各种措施，主要有沟渠、管道、菜站、水源等多种工程形式；农田生产道路建设指根据农业生产机械化的需要修建的运输通道，可分为田间道和生产道等；农田生态环境治理是通过生物修复改良、水土保持整理的方式保护和改善农田生态环境，提高农田生态安全，增强农作物抵抗自然灾害的能力。

2 研究区概况

2.1 某新区简介

某新区位于宿迁市东南部，与泗阳、泗洪相为彼邻，是宿迁中心城市发展轴上的重要节点城市，距宿迁市中心市区约15km，总面积达200km2。2013年6月，由原新城及两个乡镇组建而成，总面积达204.71 km2，总人口19.3万人。属暖温带季风性气候，年均气温14.2℃，年均降水量910毫米，年均日照总时数2290小时。

2.2 土地利用情况

该新区全区土地利用总面积为19860.85hm2。农用地面积为14787.92hm2，占土地总面积的74.46%，其中耕地面积为9625.23h m2，占土地总面积的48.46%；园地面积为2730.1hm2，占土地总面积的13.75%；林地面积为127.62hm2，占土地总面积的0.64%；其他农用地面积为 2304.97hm2，占土地总面积的11.61%。建设用地面积为 4400.52hm2，占土地总面积的22.16%，其中居民点及工矿用地面积为3829.36hm2，占土地总面积的19.28%；交通运输用地面积为382.9hm2，占土地总面积的1.93%。未利用土地面积为672.41hm2，占土地总面积的3.39%。该新区2014年土地利用结构情况如图1所示。

图1 宿迁市某新区2014年土地利用结构示意图

3 高标准基本农田潜力情况

3.1 基本农田情况

依据《某区土地利用总体规划（2006-2020年）》，该新区的基本农田保护面积为8520.6hm2，占全区耕地面积的88.52%。全区三个乡镇的基本农田分别是A镇1646.6h m2、B镇3331.1h m2、C镇3542.9h m2，分别占全区基本农田总面积的19.32%、39.09%和41.58%。

3.2 潜力区域测算

(1)应用ARC GIS技术，对土地利用现状地类进行条件分析，以耕地、园地及林地等质量等级成果作为依据，衔接2010年以来制定的《土地整治规划》《基本农田调整划定方案》《水利规划》等，初步选取集中连片、坡度较低（小于25）、农用地利用等别高、基础设施条件比较完善的基本农田区域作为高标准基本农田的待选区。

(2)以行政村为问卷调查单位，通过咨询国土、农业、水利、经发等部门的领导、专家及村委会和村组群众的意见，把产能高、灌排设施和配套农田输配电设施完善（灌溉率达到50%以上、电力系统符合相关标准）、地方政府重视度较高（未来5年有整治计划）、村集体经济组织和农民意向性较高（基本同意权属调整）的区域作为高标准基本农田的潜力测算区域。

表1 宿迁市某新区高标准基本农田建设潜力统计（单位：hm2）

(3)经ARC GIS筛选测算，全区高标准基本农田建设潜力（含已实施项目区域）约5000hm2，占全区基本农田总面积的58.68%，占整个行政区面积的25.17%。具体区域及面积如表1所示。

4 存在的问题

4.1 项目资金方面

在现代农业建设不断增强、农业发展方式转型的背景下，国家对农业的财政投入不断增加，与农业生产、三农建设相关的政府部门都参与高标准基本农田建设。通过对国土、农业、水利、经发等部门的调研发现，近3年来，各部门均涉及实施或拟实施农田建设项目，主要包括国土部门的农村土地复垦项目和农用地整理工程、农业部门的中低产田改造工程、水利部门的农田水利工程、经发部门的农业示范工程等等。部门之间、项目之间常常脱节，甚至有些项目区发生重叠现象，工程重复施工建设，难以发挥综合效益。

4.2 权属调整方面

通过对16个村村委会及村民调研发现，各村在实行家庭联产承包责任制时，村委会把耕地按照“好、中、差”“近、中、远”的因素进行土地承包分配，这样就导致了用地权属的分割、耕地资源的破碎化。然而，高标准基本农田建设就是要打破原有权属分割的田块布局，使田块集中连片，并且根据科学合理的设计在田间修建农业生产道路和农田灌排系统。由于耕地承包经营权的调整会影响承包户的直接经济利益，尤其是在经济条件比较落后的农村地区，农民担心自己的生活保障会受到影响，对权属调整会十分敏感从而导致权属调整工作的难度很大[2]。通过发放64份调查问卷，征询农民土地权属调准事宜，完全同意权属调整的有6户，基本同意权属调整的有31户，同意率仅58%。

4.3 设施维护方面

家庭承包责任制激发了农民的责任心和劳作的积极性，有利于农村经济的发展，但由于分田到户、界限明确，导致农户只关注自家责任田而忽略了对农田公共设施的维护。当前，已实施高标准基本农田建设地区的做法主要是将项目移交给村委会管护，但村委会对农田基础设施的看护权责不明确、后续管理资金难以落实，导致农田基础公共设施 “重建轻管”的现象普遍存在[3]。通过对国土和水利部门的调查发现，近几年投资建设的万顷良田工程和水利沟渠配套工程就因为缺乏相关基础设施的维护，导致田间道路塌陷或者杂草丛生、灌溉系统的淤积和坍塌。

4.4 公众参与方面

农户是高标准基本农田的耕种主体，只有农户参与到高标准基本农田建设过程中来，才能确保后期的耕种使用到达预期效益。在高标准农田建设的初步设计阶段，不仅需要考虑土地资源的综合特性，还要充分听取农户的意见，二者结合才能编制出切合当地需求的规划设计、顺利推进高标准基本农田的建设[4]。然而，目前公众参与机制尚未真正建立。前期实施规划的B镇在开展高标准基本农田建设立项论证工作时，虽然在村委会公示栏予以告示，但是农户的响应度偏低，导致后期耕地承包经营权的调整存在信访问题。另外，项目规划设计方面，群众很少主动提出建设性意见，往往是“领导+专家”的规划设计模式，结果由于对项目区域的不了解而出现一些田间道路局部不能与外围交通道路连城一体、灌排系统难以融入周边水系、田间道路的现象。

5 对策建议

5.1 加强组织领导

为了有效地推进高标准基本农田的建设工作，加强对高标准基本农田建设工作的组织领导，应当建立健全由政府主要牵头、国土部门实施、相关部门配合、社会各界参与的工作机制，使高标准基本农田建设工作能够稳步实施。领导机构应该涵盖国土、财政、建设、农业、规划、综合执法等部门。聚合各部门管理的职权和资金，分头组织实施，确保责任落实。同时充分发挥财政资金的引导作用，制定优惠政策，积极吸引社会资本和农民投入高标准农田建设和现代农业发展。

5.2 积极探索产权调整机制

将高标准基本农田建设与土地产权（承包经营权）流转相结合，建立政府主导的集中调整模式和市场推动的中介调整模式。在不改变耕地用途的前提下，坚持自愿有偿的原则对土地承包经营权进行适度流转。建立土地流转管理和服务的工作机制，由政府主导设立产权调整服务机构，建立规范调整行为、依法引导、有序调整的工作机制，制定产权调整的信息发布、咨询服务和税费减免政策；建立产权流转各方利益联结机制，鼓励支持农民与农业龙头企业进行合作，促使经营权在一定程度上进行集聚，农户以承包经营收益权入股的方式获得土地红利，同时还可以通过技术、劳动力参与农业生产的方式获得额外收入。通过产权的有效调整，高标准基本农田的后期耕种也能保持“田块集中连片”的状态，进而保障农业规模化、现代化作业和经营。

5.3 加强高标准基本农田建后管护

建立“以受益者为主体，县级整治机构指导、乡镇监督、村组实施”的长效管理机制和永久性的高标准基本农田经济激励机制[5，6]。在进行惠农强农的政策设计时，增加长效扶持后期管护的政策；在财政方面，可在项目立项及预算中安排建后管护资金，将高标准基本农田的后期管护工作纳入其中；在项目建设完成后，必须明确后期管护责任主体和责任人，做到责任明晰，并对建成项目进行定期动态巡查，加强管护力度，落实永久保护。要对农村道路、农田防护林、田间灌排系统等设施进行经常性检查维护，确保长期有效稳定利用[7，8]。对已建成及新建的高标准基本农田及时制定有效的管护办法，对其及时划界、设立保护标志、上图入库，实行永久保护。

5.4 加强宣传引导，完善公众参与机制

高标准基本农田建设项目的实施建设涉及社会各方面，同当地人民群众的生活息息相关。项目高效、顺利的实施需要各部门和项目区内农民的支持和理解。动员广大农民、政府部门、科研机构和各类市场主体单位等积极参与到项目建设中来，在项目规划设计、招投标、施工、监理、监督检查、验收、权属调整、工程管护、后评价以及相关领域的科学研究等方面，进行广泛参与。要加强公众参与的制度化建设，对公众参与的原则、过程、形式和要求做出具体规定，保证公众参与的规范化。特别是应针对高标准基本农田建设各个工作阶段的农民利益体现，提出每个工作环节农民参与主要内容、方式方法，以及预期成果[9]。政府应充分积极发挥地方报刊、广播、地方电视以及微信平台的作用，采取群众喜闻乐见的形式，通过新闻报道、言论评论、信息推送等多种形式，深入宣传高标准基本农田建设的重大意义，切实加强宣传引导，扩大覆盖面和影响力。

[1]国土资源部.全国土地整治规划（2011-2015年）[Z].北京:国土资源部,2012.

[2]冯强.土地整理规划设计中的土地权属问题[J].国土资源科技管理,2011(3):108-114.

[3]梁伟峰,刘娜.高标准基本农田建设中应注意几个要点[J].中国集体经济,2012(16):3-4.

[4]王颖,李江风.浅谈土地整理项目实施中存在的问题与对策[J].安徽农业科学,2006(23):6308-6309.

[5]刊评.开启基本农田建设新篇章,全力保障国家粮食安全——写在第22个全国土地日[J].中国国土资源经济,2012(6):1.

[6]黄德辉.土地整治机制创新思考[J].中国国土资源经济,2013(11):17-20.

[7]曹文凯.泰安市高标准农田建设的主要措施及建议[J].山东水利,2014(5):5-6.

[8]妥斌.彭阳县高标准基本农田建设调研报告[J].现代农业科技,2014(12):108-114.

[9]黄玉娇,陈美球,刘志鹏.高标准基本农田建设面临困境与对策初探[J].中国国土资源经济,2013(11):28-30.

Empirical Research on the Construction of High Standard Basic Farmland—Taking a New District in the City of Suqian as an Example

LI Hua
(Ganyu District Branch of Lianyungang Bureau of Land and Resources, Lianyungang Jiangsu 222100,China)

By feld investigation, with ARC GIS software, this paper has calculated that the building-scale potential of high standard basic farmland located in a new district in the city of Suqian, Jiangsu province is about 5000 hectares (including the areas in which the construction of high standard basic farmland has been implemented). Through investigation and analysis of 16 villages of this new district, this paper points out the problems that we face in the construction of high standard basic farmland. These problems are related to project funding, ownership adjustment, maintenance of equipment, and public participation. In response to this, this paper argues that in order to develop highstandard farmland, we must strengthen organizational leadership, actively fnd a proper property adjustment mechanism, enhance efforts to post-construction maintenance, step up our publicity initiatives, and improve the mechanism of public participation.

high standards basic farmland; land use; potential; Area; Suqian; Jiangsu

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）01-0038-04

2015-10-08；

2015-11-10

李华（1979-），男，江苏省连云港市人，连云港市赣榆区国土资源局工程师，管理学学士，主要从事土地利用管理与研究工作。