对开展“三块地”改革试点第三方评估的探讨

■ 黄 洁

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

对开展“三块地”改革试点第三方评估的探讨

■ 黄 洁

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

文章剖析了第三方评估的概念，梳理了美国和我国第三方评估的实践进展，分析了我国第三方评估实践中存在的主要问题，并基于农村“三块地”改革的特点，从择优选取评估组织、注重信息公开和评估过程的监管、科学运用评估方法，实行差别化评估、注重评估结果的反馈应用等几个方面提出了在“三块地”改革试点中引入第三方评估的设想。

“三块地”改革；第三方评估；国土资源管理部门

随着改革的不断深入，我国政府对第三方评估逐渐开始重视，李克强总理多次在国务院常务会议上提出要用“第三方评估”促进政府管理方式改革创新。近几年从国务院到各部委、地方政府都开始积极引入第三方评估组织承担绩效评估项目。国土资源系统也开展了相关工作，在第三方评估日益常态化的背景下，在农村“三块地”改革中开展第三方评估也成为大趋势，通过第三方评估发现改革的成效和问题，从而推进改革不断完善。

1 第三方评估的概念

第三方评估源自英美等发达国家20世纪后二十年兴起的政府绩效管理实践，其实质是对政府的外部评估，即由民间组织来评估政府绩效。第三方评估活动独立于评估对象，与评估对象利益不相关，所以具有独立性。正是由于第三方的专业性和独立性提高了评估结果的可信度，从而确保了第三方的权威性。我国目前对第三方评估的理论研究较少，第三方评估的概念没有形成统一的定论，综合不同领域和专家的观点，所谓第三方评估是指与政府之间无隶属关系、无直接利益关系，且专业上具有权威性的组织对政府绩效所进行的评估行为。

2 国内外第三方评估的实践

2.1 美国第三方评估的实践

美国由第三方独立评估政府绩效开展得比较早且比较成熟。政府绩效评估常常是由民间组织自发开展的，主要由一些大学、研究机构来组织进行，此外评估政府绩效的民间机构也比较多，如政府会计标准委员会和美国西拉丘兹大学坎贝尔研究所都是美国著名的第三方政府绩效评估与研究机构，它们会定期调查社会对政府工作的满意度，并发布对州与地方政府的绩效评估报告。在美国，第三方评估得到整个社会的认可，其中有很多成功的经验值得借鉴，总结为以下几点：

一是民间评估机构发达，公民参政积极性高。民众是西方国家地方政府绩效评估发起的重要推动力量，美国率先开展政府绩效考评的是民间机构，民众为促使政府改善管理、提高绩效，渴望有权对政府管理开展评价。同时政府为了缓解来自民众的压力，对于民间开展的评估活动也变被动为主动，积极推动对政府绩效的第三方评估以改善政府管理水平。

二是第三方评估拥有法律化保障。西方国家第三方评估地方政府绩效得以顺利进行的一个重要因素就是政府绩效评估的法制化保障。如美国早在1921年国会通过了《预算与会计法案》，设立了真正独立于美国政府的政府会计总署来行使审计监督权，后期又在1993年通过了《政府绩效和结果法案》，明确了绩效评估的目标、作用、方式等。在法律上确立了第三方评估的地位，明确了第三方评估的权利和职责，使第三方评估有法可依。

三是政府政务信息透明度高。美国第三方评估的公开化、信息化程度比较高。通过向社会公众公开评估的资料、数据、方法、过程、结论，让公众对评估的过程进行监督，缓解了公众对政府的质疑，对评估结果的采纳程度也比较高。此外，由于美国本身信息化程度较高，很多政府信息在网络可以查询，也为第三方评估打下了良好的客观基础，降低了评估的难度。

2.2 国内第三方评估的实践

我国主要由民意调查机构及第三方评估组织来承担政府委托的绩效评估项目，比较有代表性的是甘肃省政府、深圳市政府、广东省市县两级政府委托大学、研究机构对政府绩效开展的第三方评估。新一届中央政府成立以来，第三方评估的发展又上了一个新台阶。

一是从中央到地方积极开展第三方评估。2014年5月的国务院常务会议确定中国科学院、国务院发展研究中心、国家行政学院、全国工商联4家单位为公共政策第三方评估的法定单位。2014年6月，国务院督查工作对重点政策落实情况引入了“第三方评估”。2015年5月，民政部发布了《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，提出了建立社会组织第三方评估的总体思路、基本原则、政策措施和组织领导。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》，提出建立健全农村改革举措实施效果第三方评估体系。地方各部门也非常重视此项工作，如湖北省在全国率先尝试引进第三方，对全省全面深化改革工作实施情况进行评估；深圳中院在执行工作中首次引入第三方评估机构对实施标准进行评估等。

二是国土资源系统逐步引入第三方评估。国土资源系统开展第三方评估还处于起步阶段，但有丰富的绩效评估和政策评估的研究基础。如中国国土资源经济研究院开展的国土资源部规章和规范性文件后评估计量模型研究、国土资源政策法规实施效果评估、地勘行业管理政策实施效果跟踪评估等；中国地质调查局发展研究中心开展的地质调查绩效评价研究；中国土地勘测规划院开展的相关土地政策评价，都积累了丰富的评估经验。在此基础上国土资源系统逐步引入第三方评估，国家土地督察制度也引入了第三方评估；国土资源部审议通过的《国土资源部绩效管理办法（试行）》规定，对国土资源部属各单位年初绩效指标计划制定和年终绩效考核环节实行第三方评估工作，并拟建立国土资源部绩效管理第三方评估专家库。

2.3 我国第三方评估存在的不足

虽然我国第三方评估呈现着良好的发展势头，但总体而言仍处于探索阶段，存在很多不足之处。主要表现：一是现在我国各地方开展的相当部分评估活动是由党政机关和政府部门设计操作，第三方直接或间接受控于政府，其独立性很难保证，评估活动并不规范。二是是地方开展的第三方评估多是委托半政府性质的研究机构或是临时组成的评估专家小组承担，缺少信誉度高、专业性强且长期从事绩效评估工作的机构。三是第三方评估活动的过程没有接受社会的监督，评估结果也没有及时向社会公开，评估缺乏可信度和有效性。

3 对“三块地”改革试点中开展第三方评估的设想

中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等改革试点，这三项被简称为“三块地”改革，国家部署了33个地区进行试点。改革试点启动以来，地方积极实践探索，出台了许多政策措施，采取了很多新举措。

“三块地”改革具有涉及的土地资源面广，对增加农民财产性收入和调整政府征地行为影响巨大等特点，并且涉及土地管理法、物权法、担保法等法律修改，所以对“三块地”改革的第三方评估意义重大，结合国内外第三方评估的实践，对“三块地”改革试点的第三方评估工作提出以下几点思考：

一是择优选取评估组织。“三块地”改革试点的第三方评估机构应该选择与国土资源管理部门不存在隶属层级关系的机构，参加评估工作的人员不得在国土资源管理部门任职，第三方机构与被评估机构不存在利益关系。同时，第三方评估机构必须是一个专业性的评估组织，拥有专业的评估人员，有独立开展工作的能力。“三块地”改革的评估涉及公共管理、公共政策、经济学、行政法、政治学、社会管理等众多领域，因此需要有一支较强的专业复合型专家评估队伍。

二是注重信息公开和评估过程的监管。“三块地”改革试点的第三方评估要保证评估基础资料和数据的真实性和准确性，最终得出的评估结果应该是由第三方自然生成，不应受到任何外在强制力的影响和约束，并且评估的整个过程应该公开透明，接受公众和新闻媒体监督，接纳不同群体的意见和建议，让更多的公众更直接地监督改革，了解农村土地改革带来的益处，从而增强对政府活动的参与性和接受性。

三是科学运用评估方法，实行差别化评估。对于“三块地”改革试点的评估，情形不一，不能以统一的标准来衡量每一个地方，应该坚持差别化的原则，按照不同区域的不同土地利用现状，实行差别化的评估考核方法。在移动互联网和大数据时代，更应注意将传统评估方法与现代评估方法相结合，采用现场访谈、问卷调查、实地调研、网络调查等多种调查形式，建立完善的评估指标体系。

四是注重评估结果的反馈应用。评估结果的应用是第三方评估程序中最重要的一环，必须高度重视。国土资源管理部门通过第三方评估，深入了解人民群众对“三块地”改革效果的满意程度，看改革是否达到了预定的目标，是否符合改革的初衷，改革中还存在哪些问题和不足，在此基础上提出改进措施、发展建议，指导下一步的改革工作，这样才能促进评估结果的有效利用。同时，对于“三块地”改革的第三方评估还应该具有循环性，即后一次的评估应该参考前一次评估的结果，每次评估都是在学习借鉴前次评估基础上不断跟踪的循环进程。

[1]程样国,李志.刍议第三方政策评估对我国的启示[J].行政与法,2006(3):30-31.

[2]徐双敏.政府绩效管理中的第三方评估模式及其完善[J].中国行政管理,2011(1):28-30.

[3]陆明远.政府绩效评估中的第三方参与问题研究[J].生产力研究,2008(15):121-122.

[4]徐博,岳永兵,黄洁.“三块地”改革先理顺利益关系──对部分地区农村土地制度改革实践的调研与分析[J].中国土地,2015(2):28-29.

[5]马朝琦,雷晓康.美国公共政策绩效评估方法及借鉴[J].西北农林科技大学学报,2006(9):82-83.

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A Probe into the Third Party Evaluation of the "Three Kinds of Rural Land" Reform

HUANG Jie
(Chinese Academy of Land and Resources Economics, Beijing 101149)

In this paper, we frstly analyze the concept of third-party assessment, then we review the practice progress of third-party evaluation in the United States and China, and analyze the main problems in the practice of third-party evaluation in China. Based on the characteristics of “Three Kinds of Rural Land" reform, we put forward the idea of introducing the third party evaluation in the experiment of reform, such as selecting the evaluation organization, paying attention to the supervision of the information disclosure and evaluation process, scientifcally using the evaluation method, carrying out the differential evaluation and paying attention to the feedback application of the evaluation result.

"Three Kinds of Rural Land" reform; third-party evaluation; land and resources management department

F301.0；F062.1

A

1672-6995（2016）11-0051-03

2016-07-21；

2016-08-23

黄洁（1983-），女，河北省邢台市人，中国国土资源经济研究院副研究员，管理学硕士，主要从事国土资源经济研究工作。