基于供给侧的矿产资源宏观调控政策体系

■ 吴文盛/高荣杰/周吉光

（河北地质大学，石家庄 050031）

基于供给侧的矿产资源宏观调控政策体系

■ 吴文盛/高荣杰/周吉光

（河北地质大学，石家庄 050031）

宏观调控是社会化大生产的客观要求，也是弥补市场缺陷的必然选择。矿产资源宏观调控的总目标是实现矿产品总供给和总需求的平衡，具体分为结构平衡、经济可持续发展、矿产品进出口贸易平衡和矿产资源有效利用四个分目标。从供给角度，根据矿产资源宏观调控目标的要求，将矿产资源宏观调控政策体系分为多级储备宏观调控政策体系、稳增长宏观调控政策体系、矿产品进出口贸易宏观调控体系、国内矿产资源宏观调控体系和境外矿产资源宏观调控体系；依据调控政策的功能作用，矿产资源宏观调控政策体系可分成基本政策体系和核心政策体系。

供给侧；矿产资源；宏观调控；调控目标；政策体系

传统的宏观经济理论依据凯恩斯的“需求创造供给”定律，强调需求管理，主张通过实施刺激消费、投资和出口需求的政策来调控经济[1]，但是，“三驾马车”所起的作用主要是短期的，在全球经济不景气和国内经济下行压力加大背景下，试图通过刺激消费、投资和出口来拉动经济增长的宏观政策效应不明显。因此，2015年11月习近平同志提出：要在适度扩大总需求的同时，加强供给侧结构性改革，提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力[2]。这意味着，宏观调控政策将发生重大变化，由以往的强调需求侧管理转向强调供给侧管理。从供给的角度看，我国的矿产资源为国民经济提供了95%以上的能源、80%以上的工业原料、70%以上的农业生产资料，因此，加强矿产资源宏观调控有利于优化生产结构，提高矿产资源利用效率。

1 矿产资源宏观调控目标

宏观调控是社会化大生产的客观要求，也是弥补市场缺陷的必然选择。矿产资源宏观调控的总目标是实现矿产品总供给和总需求的平衡，具体分为结构平衡、经济可持续发展、矿产品进出口贸易平衡、矿产资源有效利用四个分目标。结构平衡是指矿产资源的供给与需求相适应以及需求结构内部、供给结构内部各部分之间的协调。结构平衡之所以成为宏观调控分目标，是因为自20世纪80年代以来，中国经济体制改革一直是以结构调整为主线，包括区域结构、产业结构、产品结构、技术结构、投资结构等供给结构调整，西方发达国家工业化过程中也一直在调整经济结构，而且这种调整将持续下去。经济可持续发展是指矿业部门要为国民经济的可持续发展源源不断地提供原材料和能源，矿业本身也要实现可持续发展。矿产品进出口贸易平衡是指在我国优势矿种和短缺矿种共存的条件下，优势矿种的出口要拥有垄断和价格决定权，而劣势矿种的进口要尽可能多地以满足国民经济建设的需求，并拥有定价话语权。矿产资源有效利用是指在矿产资源较为短缺的条件下，要通过政策引导和激励来提高其利用效率。

2 矿产资源宏观调控政策体系框架设计

矿产资源宏观调控政策体系的设计要考虑四个方面的因素：一是后续产业对矿产品的需求，它是后续产业需求的派生需求；二是矿产资源的分布特点，它决定了其开发利用和矿产品的供给状况；三是矿产资源开发现状，它是由当前的技术条件决定的；四是国际矿业市场形势，任何一个国家都需要从国际市场购买本国短缺的矿产品。从后续产业来看，当前，中国经济面临着产能过剩、住房库存积压、生产成本增长过快、高端产品供给不足、新型产业有效供给不足以及环境污染严重等问题。从矿产分布来看，我国的矿产资源具有以下特点：一是分布不均，优势矿产多为用量不大，而一些大宗矿产多为短缺或探明储量不足，需长期依赖进口；二是贫矿多、富矿少，低品位难选冶矿石所占比重大，大型-超大型矿床少、中-小型矿床多；三是单一矿种的矿床少，共生矿床多[3]。这些特点决定了我国矿产资源开发利用的成本高、难度大，而且这种状况长期无法改变。从开发现状来看，我国矿产资源的采矿回收率、选矿回收率和综合利用率相对较低，浪费较为严重。据有关专家估计，我国矿产资源的综合平均回收率不足50%，金属尾矿的平均利用率不足10%，工业固体废弃物总利用率在60%左右[4]。而且，由于观念和技术落后，矿产资源开发带来的生态破坏和环境污染问题比较严重。从国际矿业市场的走势来看，总体上供求平衡，但近年来因全球经济不景气，油价及其他矿产品价格持续下跌。未来随着全球经济复苏，矿产品价格将上升，但由于中国经济结构调整和新常态的出现，国际矿产品供求平衡态势难以改变，矿产品价格不可能超过本轮调整前的最高价格。因此，面对我国矿产资源产出条件不利、开发利用率低和观念、技术相对落后的现实，通过实施有效的矿产资源宏观调控政策，提高综合利用效率，减少资源浪费和环境污染，同时，利用国际矿产品价格走低的契机，尽快完成战略储备，是当前我国矿产资源宏观调控的当务之急。

从调控对象来看，矿产资源宏观调控的对象是矿业权的界定、矿业权的市场交易、国内外矿产资源开发利用和国内外矿产品交易等行为；从调控出发点来看，既有需求侧管理，也有供给侧管理，需求侧管理和供给侧管理相结合，而当前调控重点是供给侧管理。因此，建立五个方面的矿产资源宏观调控政策体系：多级储备宏观调控政策体系、稳增长宏观调控政策体系、进出口贸易宏观调控体系、国内矿产资源开发宏观调控体系和境外矿产资源开发宏观调控体系。图1为矿产资源开发宏观调控政策体系框架。

图1 矿产资源开发宏观调控政策体系框架

矿产资源宏观调控政策体系可进一步分成基本政策体系和核心政策体系（图2）。

产权制度是市场的基本制度，明晰的产权是市场经济的基础，因此，矿产资源宏观调控的基本政策是指建立完善矿业权制度的政策，具体包括以下六个方面的政策：

(1)界定和明晰矿业权的政策；

(2)确保矿业权公开、公平交易的政策；

(3)规范矿业权人行为的政策；

(4)保护矿业权人合法权益的政策；

(5)建立和完善矿业权市场体系的政策；

(6)改革矿产资源税费制度的政策。

政府的宏观调控是为了弥补市场的不足，因此，弥补市场缺陷的政策属于核心政策，具体包括：

(1)增加矿产品供给的政策，其中，最主要的是战略储备政策、鼓励找矿（技术、方法）突破的政策、提高“三率”和综合利用政策；

(2)矿山生态恢复与治理政策，发展绿色矿山、绿色矿城、绿色矿业政策；

(3)鼓励境外找矿政策。

图2 核心政策与基本政策的关系

3 矿产资源宏观调控政策体系

3.1 多级储备的宏观调控政策体系

3.1.1 现行矿产资源供给政策的缺陷

我国现行矿产资源的供给政策不能解决我国大宗、战略性矿产严重不足的问题。虽然我国的石油战略储备从2004年开始实施，但直到2008年，国家在《全国矿产资源规划》（2008-2015年）中才提出建立矿产资源战略储备制度[5]。从矿产品储备上看，目前只有石油开始建立战略储备制度，规划到2020年完成储备后，可以确保90天的供应量，但战略储备尚未完成，而铁、铜、铝土矿、钾盐和镍矿这些对外依存度超过50%的矿种尚未着手建立战略储备制度。从矿产地战略储备来看，作为优势矿种的稀土、钨、煤和锑的矿产地战略储备刚刚启动。

3.1.2 多级储备的宏观调控政策体系的构建

建立矿产资源战略储备体系的目的在于保障矿产资源的供给，实现国民经济永续发展。从内容上看，未来矿产资源战略储备体系包括：矿产品战略储备、矿产地战略储备；从储备主体来看，矿产资源战略储备体系包括国家战略储备和企业战略储备。与此相对应，矿产资源战略储备的宏观调控政策体系应以矿产资源勘查开发规划为突破口，以实现国家经济安全和资源安全为目标，多级储备相结合的宏观调控政策体系。具体来看，根据矿产资源的稀缺程度和急需程度，将矿产资源分成紧缺矿产、稀缺矿产和优势矿产，分别对这三类矿产建立矿产资源战略储备。

(1)紧缺矿产：建立矿产品战略储备制度。铁、铜、铝、镍、铬、锰、钾盐以及石油、天然气都属于国家紧缺矿产，因此要分矿种制定战略储备规划，建立战略储备基金，建设矿产品储备库，并制定相应的财政政策、货币政策和产业政策，扶持相关企业发展，以备在特殊条件下能够满足国民经济发展的需要。

(2)稀缺性矿产：建立矿产品储备和矿产地储备相结合的储备制度。随着工业化、城镇化进程的加快，对稀缺矿产的需求量也将增加，因此，目前的稀缺矿产有可能成为未来的紧缺矿产，对这类矿产，也要提前制定相应的储备制度。

(3)优势矿产：建立矿产地战略储备制度。我国的钨、钼、锡、锑以及稀有金属为优势矿产，要着手建立矿产地战略储备，可只探不采，甚至矿山建而不采。

(4)建立国家战略储备和企业战略储备相结合的战略储备体系[6]。矿产资源战略储备体系的建设，要充分调动政府和企业的积极性，采用国家储备与企业储备、矿产品储备和矿产地储备相结合的方式，吸引地方尤其是有实力的企业投资，政府给予财政补贴。要充分利用当前国际矿业市场低迷的契机，加快矿产品战略储备和矿产地战略储备。

3.2 矿产资源稳增长宏观调控政策体系

3.2.1 现行稳增长宏观调控政策的缺陷

矿产资源稳增长有四层含义：一是确保矿产资源供给满足国民经济可持续发展的需要，二是确保矿产资源开发利用的可持续性，三是确保矿业经济的可持续，四是依靠技术进步和制度创新实现国民经济的可持续发展。但我国现行的矿产资源稳增长宏观调控政策存在以下缺陷：

(1)经济高增长对矿产资源过度需求问题没有得到有效解决。我国经济高速增长，GDP总量节节攀升，换来的是矿产资源消费量的大幅增加，使得国内的矿产资源供给难以满足国民经济增长的需要，矿产资源支撑国民经济发展的可持续性越来越受到严重威胁。

(2)经济发展的资源环境代价过大问题尚未彻底解决。尽管政府采取多种措施，加大环境执法力度，提高环境成本，但是，因矿产资源开发活动导致的资源浪费、生态环境破坏问题仍很严重，环境代价过大，矿山安全问题和矿工健康问题突出，人民群众的生命和财产安全受到严重威胁。

3.2.2 矿产资源稳增长宏观调控政策体系的构建

未来矿产资源稳增长的宏观调控政策应以采矿权为抓手，以实现资源产业及相关产业持续稳定发展为目标，重点制定和完善以下几个方面的政策：

(1)促进储量稳定增长的政策。以储量稳定增长为切入点，创新找矿机制，通过深部找矿、外围找矿、整装勘查开发，提高矿产资源综合利用率以及增加找矿投入来确保矿产资源储量持续稳定增长。

(2)以结构调整促增长的政策。通过调整矿业结构，提高矿产资源的有效供给；通过发展矿产品深加工促进矿业及其相关产业持续稳定发展。

(3)依靠制度创新和技术进步提高矿产资源利用效率的政策。以采矿权为抓手，通过制度创新，进一步规范采矿权市场交易行为，提高矿产资源配置效率；通过大力发展循环经济，推进资源的回收利用；通过制定和落实鼓励技术创新的政策，改进提高资源利用效率的采、选、冶炼技术、资源回收利用技术以及生态恢复与环境治理技术；通过技术创新政策促进低品位矿产资源（如铁矿）、难选矿产资源和深部矿产资源的开发利用。

(4)促进矿业城市转型升级的政策。制定相应的政策促进矿业城市的转型升级，在投融资、就业、技术创新等方面给予政策倾斜。

3.3 进出口贸易宏观调控政策体系

3.3.1 现行矿产品进出口贸易宏观调控政策体系的缺陷

当前，我国矿产资源进出口贸易政策存在的最大问题：一是钨矿、锑矿、稀土等矿种的优势没有发挥出来。改革开放之初，为了换取外汇，国内企业竞相压价，这些优势矿种的产品被以极低的价格销往国外，而当我们意识到要利用其优势来提高价格时，许多国家已经完成了战略储备（钨、锑），使我国失去了定价话语权；二是石油、天然气、铁、铜、铝、镍、铬、锰、钾盐等矿产紧缺的形势没有得到缓解。

3.3.2 矿产品进出口贸易的宏观调控政策体系的构建

矿产品进出口贸易宏观调控政策的功能是利用比较优势，调整余缺，弥补国内矿产品供给的不足，同时把具有优势的矿产品销往国外。未来我国矿产品进出口贸易的宏观调控政策应以实现矿产品进出口结构优化为目标，制定矿产品进出口贸易宏观调控政策体系。

(1)制定促进产业组织整合的政策。要通过政策的实施，促进企业整合，提升我国进口大宗矿产品在国际市场上的话语权，尤其是提升铁矿石进口的话语权，提高优势矿种出口的定价权。当前，可以利用国际矿业市场低迷的契机，并购外国矿业企业。

(2)制定替代品政策。面对铁矿、石油、铜矿、镍、铬、铝、锰、钾盐等大宗矿产品国内资源不足而需求旺盛的趋势在短期内难以改变的现实，制定替代品的产业政策，以缓解大宗、重要的紧缺矿产过度依赖进口的局面。

(3)改变优势矿种的出口政策。要改变优势矿种廉价销售、出口商之间竞相压价、恶性竞争的做法，逐步形成优势矿产在国际上的垄断地位。为此，锑、钨及稀土等优势矿产，因长期过量出口，在贸易政策上应控制出口量，以此来提高矿产品的市场价格。同时大力推进矿产品深加工，提高优势矿产的盈利水平，提高优势矿产在国际市场上的主导权。

(4)建立进口矿产品的质量标准。要通过制定矿石质量标准，实行优质优价，降低成本，提高经济效益。通过严格进口矿产品的质量监管，限制重金属、放射性、氟等环境污染物超标的矿产品的进口，确保人身、动植物的安全，减少对生态环境的损害。

3.4 国内矿产资源开发宏观调控政策体系

3.4.1 现行国内矿产资源开发宏观调控政策的缺陷

为规范矿产资源开发行为，建立良好的矿产资源开发秩序，政府已经出台了一系列政策、制度和规章，但良好的矿业秩序尚未建立起来。从现行的宏观调控手段来看，政府更多的是采取行政性手段，经济性手段的作用明显不足，矿产资源开发利用的宏观调控政策还有进一步改进和提升的空间。

(1)税费结构、种类设置不合理[7]。不仅税费征收原理不清晰，而且未清晰划定国家在行政管理和所有者权益实现方面的界限，重复征收，未充分考虑矿业与其他产业的差异，忽视矿业的高投入、高风险特征。

(2)矿业税费标准过低且缺乏合理调整机制。我国的资源补偿费、资源税和探矿权使用费、采矿权使用费等征收标准是由国务院行政法规规定的，但现行法规仅规定了标准，却没有建立起合理的调节机制，起不到保障矿产资源所有者的合法利益、调节资源贫富的级差收益以及防止矿区面积过大和圈而不探、圈而不采的作用。

(3)矿产资源收益分配不合理。现行的资源税费制度扭曲了资源收益分配机制，导致了矿产资源的国家所有者权益大量流失。在矿业权收取方面，虽说除向中央财政上交国土资源部公布的、国家出资勘查并已经探明矿产地的矿业权评估价款外，其余价款均留在各省，但极少有上缴者。由于当前绝大多数出让的矿业权并非国家出资勘查并已经探明矿产地的矿业权，所以，绝大多数矿业权价款都归地方财政，并无中央的份额。在省内分配方面，虽然各省原则上规定市、县国土资源部门收取的矿业权价款归市、县财政，各省（自治区、直辖市）的国土资源部门收取的价款，由省、市、县共享，但在省、市、县分成比例方面，各省差别极大，没有统一标准，未充分体现矿业权出让利益向矿产资源所在地倾斜的思想。

(4)过多地使用行政调控手段。整顿矿业秩序和矿业权整合是一种万不得已而采用的应急性、行政性手段，而非宏观经济手段，长期使用负面作用很大。

3.4.2 国内矿产资源开发宏观调控政策体系的构建

矿产资源开发宏观调控政策的功能旨在强化矿产资源开发利用行为的监管，形成良好的开发秩序，减少环境污染和生态破坏，提高稀缺资源的利用效率，同时还要调节矿产资源开发所带来的利益分配，使资源得到有效利用、良好的开发秩序得到建立、利益相关各方的积极性得到充分发挥。因此，未来国内矿产资源开发宏观调控的政策，要以“三率”指标和有偿使用为抓手，以实现经济转型和产业升级为目标，制定和完善矿产资源开发宏观调控政策体系。

(1)强化经济调控力度的政策。要更多地采用财政政策、货币政策和产业政策等宏观调控政策手段，辅之以必要的行政手段和法律手段，来调控矿产资源开发利用行为，建立良好的矿产资源开发秩序。长期调控主要依靠产业政策，短期调控政策主要依靠财政政策和货币政策。

(2)着力推进矿产资源税费改革的政策。要以矿产资源税费改革为切入点，理顺税费关系，给矿产资源税费正名；在当前矿业全面亏损、矿产品加工行业产能严重过剩和成本上升过快的状况下，降低税费标准，不仅可以帮助矿业走出困境，还可以降低后续产业的成本，提高国际竞争力；利用矿产资源税费杠杆调节中央与地方、政府与矿产资源开发利用主体（地勘单位、矿业公司）的关系。

(3)集约高效利用矿产资源政策。要通过财政政策、货币政策和产业政策来引导矿山企业通过技术进步提高采矿回收率、选矿回收率，降低采矿贫化率；要通过矿产资源有偿使用来提高矿产资源的综合利用率。

(4)加强环境污染治理与防范，建设绿色矿山、绿色矿城、绿色矿业政策。要高度重视矿产资源开采带来的生态环境破坏、土地占用和资源浪费问题，加大矿产资源开发的环境恢复与治理力度，通过加强监管和制度创新来破解矿产资源开发带来的生态环境破坏与环境污染难题。要以绿色矿山、绿色矿城、绿色矿业建设为主旋律，加大生态文明建设力度，增加投入，留给子孙后代绿水青山。

3.5 境外矿产资源开发宏观调控政策体系

3.5.1 现行境外矿产资源开发宏观调控政策体系的缺陷

(1)境外找矿缺乏规范。据调查，我国的地勘单位和矿业公司在某一地区相互压价、恶性竞争的现象时有发生，原因在于缺乏统一的规范。

(2)人才短缺。找矿属于技术密集型的工作，但当前我国的地勘单位、矿业公司，熟悉目的国的法律与文化、掌握目的国语言的境外找矿技术人才缺乏。

(3)地勘单位或矿业企业在强大的竞争对手面前缺乏竞争力。世界大的成矿带已为先入者登记，而我国的地勘单位或矿业公司涉足国外矿产勘查较晚，在实施“走出去”战略的过程中，所能获得的国外矿业权多是地质工作程度低、找矿风险较大、需要投入多，许多项目最终以失败而告终。

(4)缺乏沟通。由于缺乏信息交流平台，地勘单位、矿业公司和政府之间缺乏沟通，出现了同一地区国内的地勘单位和矿业公司扎堆的现象。

3.5.2 境外矿产资源开发宏观调控政策体系的构建

未来我国的境外找矿政策应以矿产资源勘查和开发利用为切入点，以实现境外矿产资源勘查开发模式优化为目标，通过境外找矿模式的创新，制定相应的勘查开发宏观调控政策体系。

(1)制定减少境外找矿风险的政策。为减少境外找矿风险，要加强境外找矿的地勘单位和矿业公司的勘查、开发资质管理，减少滥竽充数的企业到境外盲目投资，从而避免在某些特定地区我国的地勘单位和矿业公司之间过度竞争。

(2)制定为境外矿产资源勘查开发提供服务和信息平台的政策。为减少境外投资的盲目性和风险，政府要为境外找矿的地勘单位和矿业公司建立专门的找矿服务机构和信息平台，重点抓专业技术服务、法律服务、融资服务等机构和信息平台建设。

(3)加大境外找矿专门人才培养的政策。要大力培养境外找矿专门人才，尤其是要培养一批技术过硬，熟悉目的国法律、人文知识，掌握目的国语言，懂投资和善经营的专门人才。

(4)完善境外找矿风险基金管理的政策。加强境外找矿风险基金使用的管理与评估，提高境外找矿风险基金的利用效率。

(5)出台优惠的财政政策和货币政策，减少境外找矿的地勘单位和矿业公司的经营风险与成本。

[1]高鸿业．宏观经济学(第五版)[M]．北京：中国人民大学出版社,2012：405．

[2]网易财经．专家解读供给侧管理 宏观调控将发生重要转变[EB/OL]．(2015-11-10)[2016-01-18]．http：// money．163．com/15/1110/23/B83KQ24J00251LKI．html．

[3]中国报告网．2014年我国矿产资源现状与利用中存在的问题[EB/OL]．(2014-09-24)[2015-10-26]．http：// market．chinabaogao．com/yejin/09241945312014．html．

[4]王颖春．我国矿产资源的综合平均回收率不足50%[EB/ OL]．(2010-03-25) [2016-01-11]．http：//finance．eastmoney．com/news/1355,2010032570268261．html．

[5]国土资源部．国土资源部关于发布实施《全国矿产资源规划(2008－2015年)》的通知(国土资发[2008]309号)[Z]．北京：国土资源部,2008．

[6]吴文盛,史丽薇,张举钢．矿产资源宏观调控政策微观化探析[J]．资源与产业,2015,17(2)：129-133．

[7]吴文盛．中国矿业管制体制研究[M]．北京：经济科学出版社,2011：188-190．

policy system of conducting mineral resource macro regulation based on supply-side structural reform

WU Wensheng, GAO Rongjie, ZHOU Jiguang
(Hebei Dizhi University, Shijiazhuang 050031, China)

Conducting macro regulation is both the objective requirement of the socialization production, and the inevitable choice for remedying market failure.Realizing the balance of total supply and total demand of mineral products is the goals for mineral resource macro regulation, which is composed ofstructural balance, sustainable economicdevelopment, the balance of mineral commodity importexport trade, and effective utilization of mineral resources.From the perspectives of supply,in accordance with the objective requirement of macro regulation, the policy system should include the macro-control systems such as reserving minerals at different administrative levels, maintaining stable growth, mineral commodity import-export trade,the domestic mineral resources, and overseas mineral resources.On the other side, according to functions of macro-control policy,we can regard this policy system as the basic policy system and core policy system.

supply-side; mineral resources; macro regulation; control target; policy system

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）03-0009-06

2016-01-27；

2016-02-20

国土资源部软科学研究项目“矿产资源政策参与宏观调控研究”（201312）

吴文盛（1964-），男，福建省平和县人，河北地质大学教授，经济学博士，主要从事矿产资源经济、产业经济、文化经济研究。