“城中村”改造中的土地困境与制度破解——以广州市为例

■ 王智敏

（中共广州市荔湾区委员会党校，广东 广州 510360）

“城中村”改造中的土地困境与制度破解
——以广州市为例

■ 王智敏

（中共广州市荔湾区委员会党校，广东 广州 510360）

广州市城中村改造中土地问题产生的根源主要在于改造制度缺位、政府角色错位和改造目的迷失三方面。建议通过制度创新与优化来破解集体土地改革的难题，从顶层设计着手完善“城中村”改造的相关法律法规，创新城中村土地利用方式；从民主法治建设入手理顺政府权责，增强利益相关方的参与感；从细节关怀体现城市共享，树立正确的城市化观念，以民生社保为抓手促进人的城市化，最终实现城中村改造的终极目标。

“城中村”；改造；土地困境；制度创新；流程再造；城市共享；广州

随着中国现代化的进程，市场化、工业化必然推动城市化。城市迅速扩张，建成区内或城乡结合部的一些被城市包围或半包围的村落尚未跟进，成为一种城市化进程中的独特现象——“城中村”。即使有一些“城中村”已经改制，村民在身份上转变成居民，但基本上还保持着农村的管理体制及生活习惯，并未充分享受到城市基础设施与公共服务等配套，城中村居民的文明程度也与周边城市存在差距。

截至2014年，广州市共有城中村304个，居住人口近600万，外来人口约500万，村域面积共716km2，相当于整个新加坡。2015年9月1日，新黄埔区挂牌，广州市正式完成新一轮行政区划调整，市辖面积由3843.43km2扩大到7434.4km2，城中村数量进一步增加。为了扩大城市的发展空间,提升城市整体水平，广州市从2001年开始分三阶段对城中村进行改造，目标是到2010年全部完成对当时139个城中村的改造，真正实现广州市城乡一体化[1]。实践证明，这一目标到目前还未实现，大部分城中村虽已改制，但完成改造的或进入改造程序的很少，改造工作推进缓慢，困难重重，其中土地问题是矛盾纠结的集中点。

1 广州市城中村改造中的土地问题

作为中国改革开放的先行者，珠三角各城市超速发展，作为省会城市的广州当然不会例外。城市发展一路高歌猛进，用地规模迅速扩张，便形成了众多被城市包围的村庄，虽然这些城中村最终将走向城市，但由于长期的城乡二元体制，村庄不可能快速转变为城市，且由于广州城市的工业化、市场化程度高，周边土地附加值较高，大多数的村民在宅基地上建房出租来维持生计，征地拆迁中的利益诉求必然高。所以长期以来，城中村改造，尤其是征地拆迁问题已经成为政府“最头痛”的问题之一。

1.1 城中村改造的动力——资源价值

除了城中村杂乱无章的景象是促使政府改造城市形象的内在动力之外，更多的动力来自于城中村改造可以盘活土地资源，不仅能为城市发展腾挪空间，还能带来可观的土地出让收益。城市发展走到现在，许多城市特别是中心区的建设用地已极为稀缺，承载大型项目和产业的空间不足，而城中村拥有相当比例的建设用地，且因长期以来的无序发展，土地浪费现象十分严重。这些土地一定程度上意味着城市未来发展的潜力与空间。事实上，土地早已成为地方政府的一大增收途径和重要财政收入来源。据统计，有些市（县）的土地出让金收入占地方财政收入的35%，有的甚至高达60%[2]。低价征用和高价出让的“剪刀差”是目前政府偏好于土地征用及农地非农化且乐此不疲的主要原因。对于村民来说，他们也期望通过城中村改造对所在村落进行高起点、高标准的规划和建设，改善居住环境，提升房产价值以此获得不菲的出租收入。可以看出，推动城中村改造的意愿和动力大多源于高地价及其高附加值的存在。

1.2 城中村改造的梗阻——利益纷争

土地是城中村改造的最大动力，但它同时也是广州市城中村改造的最大梗阻，利益相关方都不会放弃一丝一毫的利益，进而陷入长期的争夺混战中，动力也就成为了阻力。精明的商人在这片土地上看到了巨大的商机，政府有关部门也清楚地意识到城中村土地可以带来大笔财政收入。短平快的房地产开发把城中村推入市场经济的漩涡，在商人们的争夺中，村民们逐渐意识到自己脚下的土地也有价值，并且极为可观。相对于中西部或欠发达地区城市的城中村来讲，涌入沿海开放城市的外来人口对城中村的依赖让村民们更深刻地认识到这份利益的可观。所以，广州市城中村因为土地问题所引发的矛盾更为激烈，这是因为广州市的城中村拥有总量极大的集体与私人物业和资产，市场化程度高，在功能上已经和城市紧密相连，村集体经济大多经历了“去工业化”过程，厂房、仓库、写字楼等物业出租为其主要收入来源。村集体经济组织用这些租金收益，为村民提供基础设施、教育、医疗、养老等方面的保障，还可以代表村民投资，进行再生产等，村民可以从集体经济收益中得到股份分红。可见发达地区城中村的土地及其附着物拥有很强的经济再造功能，村民不单纯依赖于外部社会与政府。所以，与其他城市相比，广州市这类地处沿海开放城市的城中村改造中，土地征收谈判更加艰难，成本更高。加之农村土地的使用及流转长期以来规划与监管不严，几类权属的土地交杂在一起，界限不清，权属不明，问题更显复杂，这给征地拆迁和土地改造增加了不少难度。

2 城中村改造中土地问题产生的根源

城中村改造的复杂性源于多方利益的争夺，笔者在调研过程中通过与多方代表会谈发现，改造过程中，两方面的利益协调最为关键：一是改造资金来源，二是征地拆迁补偿。城中村改造、基础设施、公共配套等都需要大笔资金投入，单靠政府投入远远不够，必须引入外来开发资本，选择谁来开发？怎么开发？利益如何分配？村集体与政府的博弈结果，往往是政府说了算。在拆迁补偿以及后续利益分配问题上的僵持不下已然成为了城中村改造中矛盾的焦点，也是目前城中村矛盾冲突的引爆点。而这些问题的背后，都隐藏着体制机制上存在的漏洞与不足。

2.1 改造制度缺位：民主法治建设滞后

虽然广州市大部分城中村都处于城市发展的规划区域之内，但目前，广州的集体经济组织承担了大部分本应由政府承担的城市基础设施建设和公共服务管理职责，导致改制后的居委会无法充分发挥作用，城中村实际还是集体经济，城中村土地所有权依然属于村集体。另外，在现行法律中,不论是《城镇房地产管理法》还是《土地管理法》,都未能对“城中村”改造中出现的土地问题给予全面系统的法律机制保障和准确而又可操作的政策指引。先不说政策变动频繁，直至目前还没有一部全面规范“城中村”改造工作的法律法规，使得工作推进时无法可依，或者即使有法也依靠不上。比如土地流转，“广佛同城”提了十多年，但始终不见有大的动作，单在集体建设用地使用权流转问题上，两地的管理办法标准差别就很大，佛山南海区开发集体土地须缴纳集体建设用地流转城乡统筹提留金，为该项目出让时土地公开交易成交价的30%，广州荔湾区按照旧政策则需缴纳集体土地出让出租所取得收益的50%，2015年发布的新政则修改为按《广州市人民政府关于规范农村集体经济组织管理的若干意见》中集体资产经营管理的重大事项决策程序明确一定缴存比例。两地区集体建设用地使用权流转政策对比具体见表1。

表1 佛山南海区、广州荔湾区集体建设用地使用权流转政策对比

在实践中,各利益主体间缺乏有效沟通与协调机制，涉及改造的村民在整个改造过程当中都处于被动地位，他们没有参与制度确定，没有参与改造方案的讨论，在整个过程当中大都是被动地接受与服从，因而产生叛逆与决绝心理，群体性事件层出不穷、日益激化，村民上访、封桥堵路等事件也时有发生。城中村改造中无法逾越的障碍是制度约束，城乡二元的体制，村集体资产管理问题，“小产权房”问题以及征地补偿问题等由于相关法律“打架”，如物权法与拆迁制度的冲突，导致在城中村改造中常常双方都“合法”，但一方依然利益受损，等等。应该说，制度层面不理清，现实层面就会问题不断。

2.2 改造角色错位：政府不能承受之重

城中村改造是一项复杂的系统工程，涉及城市规划、资金来源、村民安置等多方面问题，在改造过程中，政府是当仁不让的主导者和监督者。政府要组织村集体开展改造工作，平衡协调各方关系与利益，鼓励社会资本投入，引导市场机制推动，并对改造的全过程予以监督等等。但必须强调的是，政府督导并不代表政府包揽。在城中村改造过程中，一些地方仍然习惯于行政推动、政府投入，甚至政府严重错位代替开发商与村民谈判，市场化运作手段被架空。在这一点上，政府应该明确在城中村改造中自身的合理利益所在，这是一项非常重要的前提，如若不然，政府之手必然会“过界”，与民争利。政府的合理利益是通过城中村改造，腾挪空间，改善环境，使城市发展获得新的动力和新的空间，进而提升城市的综合竞争力。而事实上，长期以来，各级地方政府或官员在征地拆迁中，利用征地制度壁垒谋求大量权力租金的做法屡见不鲜。这样的做法不仅使政府管了很多不属于职责范围的“闲事”，背上沉重的负担，村民也因安置补偿、后续保障等问题对政府失望，进而导致正常的改造工作无法顺利推进。

2.3 改造目的迷失：失地农民现状堪忧

城市化的落脚点应该是“人”的发展，这里的“人”不仅包括市民，也应该包括“村转居”的村民，对于广州的“失地农民”来说，宅基地及其附着物是他们大部分人的生活来源，丧失了生产资料的村民，制度身份是转变了，但他们并不能真正融入城市，他们的生活方式、交际网络、就业观念、价值理念及多年来内化的行为模式和思维方式都很难随之身份变化而快速转变，近期媒体网络屡屡曝光“拆二代”乱象也印证了这一问题的存在。事实上，长期以来的城乡二元体制所确立的城乡分离，使得他们早已固定了“农民”的自我认知，这种历史记忆已经根深蒂固，短时间内他们无法改变自己的身份认同，在调研过程中不管是他人还是他们自身还是改不了“村民”这一称呼。

除了心理问题，失地农民的就业、社会交往、社会保障、医疗卫生、教育文化问题等公共服务与城市配套设施都与城市有较大差距，这也是让“村民”们感到极不满意的地方，而这种不满与对未来的担忧导致他们对征地拆迁及改造百般阻挠。从这些可以得出结论，目前的城市化是“不完全”城市化，除了硬件上的差距外，尤其缺少对“人”的关怀，更谈不上对“人”在城市化过程中发展需求的满足。社会发展的出发点和落脚点本应是人，而在城市化过程中，城中村改造时却鲜少关注到 “人”，这些“人”深处钢筋水泥的丛林，茫然无措，长此以往，必将成为社会发展的“绊脚石”。

3 破解城中村改造土地困境的关键：制度优化与创新

3.1 以顶层设计为引领，突破土地改造瓶颈

3.1.1 完善“城中村”改造的相关法律法规

城中村改造是一项非常复杂的系统工程，利益关系错综复杂，改造工作千头万绪，因此有力的法律支撑和科学的政策指引必不可少。但综观目前的相关法律法规及政策，不是滞后就是空白，亟待完善和优化。目前集体土地征用中存在的诸如土地征用权滥用，征地补偿范围过窄、标准过低，征地程序不严格、不民主等一系列问题，均是由于我国土地征用法律法规不完善、相关管理制度不当，甚至缺少一个独立完整的规范集体土地上房屋拆迁的相关法规等原因引起的。城中村改造应该通过详细调研与基层实践，组织相关的立法与修订工作，从顶层设计入手，根据时代发展和现实要求来调整相关制度和政策，进而指导地方进行制度设计与改革。

3.1.2 创新城中村土地利用方式

在基层调研过程中，我们了解到，很多的城中村改造推进困难还有一个重要原因，土地置换权在上级国土与规划部门手里，本级政府时常只能望“村”兴叹却无能为力。笔者认为在一定法规条例的框架下，严格规定好本级政府的置换比率，加强置换监管，土地置换和规划权可以部分下放，这在很大程度上能解决城中村改造的难题。

对地方政府来说，在短期内无法实现土地置换权下放的情况下，也可另辟蹊径，对于农用地的利用，不一定要农转非千篇一律地进行房地产开发，可以广泛应用土地整理及“城市郊野公园”概念，对城中村或城郊农用地进行开发，比如杭州的西溪湿地，就是在不改变用地性质的前提下，以基本农田、生态片林、水系湿地、自然村落、历史风貌等现有生态人文资源为基础建设起来的郊野生态公园群，这种开发形式既可以破解城中村农用地利用难题，又能优化郊区农村生活、生产、生态格局，逐步形成与城市发展相适应的、可持续发展的大都市游憩空间环境，也不失为美事一桩。广州水系发达、城内水网密布，与江浙一带水乡多有相似之处，并且目前已有成功案例，地处广州市海珠区的海珠国家湿地公园就是在不改变用地性质的前提下，利用河涌湿地、城市内湖湿地与半自然果林打造的复合型湿地生态公园。因此笔者认为，无论是城市郊野公园还是生态农业园区都可以作为广州市城中村土地整理与开发利用的另一种途径加以思考和推广。

3.2 以民主法治为宗旨，再造土地改造流程

3.2.1 理顺政府权责

《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20）第（十三）条规定，要规范“城中村”改造主体和运作方式。“城中村”改造由区政府主导，以村集体经济组织为主体。区政府应当组织村集体经济组织做好基础数据摸查、成本测算等改造前期工作，编制“城中村”改造方案和拆迁补偿安置方案并组织实施[3]。可见，从理论上说，旧村改造的主体是集体经济组织，是村民。但从实际情况看，政府插手改造利益分配、多数人民主损害少数人利益和少数人利益阻碍多数人民主等情况屡见不鲜。这也是造成村民抵制征地拆迁的主要原因，政府应该从自身改革入手，理顺权责，依法行政，除预留城市建设和管理成本等合理利益外，绝不与民争利。

3.2.2 民主参与以求大同

反思征地拆迁为何经常遭遇村民抵触，不知情、不理解改造工作是主要原因，如果村民能参与改造的规划与讨论，加强前期沟通，参与感和主体意识势必会大大增强。笔者认为，近年出现的“下围村”村民议事制度可以作为经验在城中村改造中加以运用，再造城中村改造流程。下围村“民主商议、一事一议”模式的核心理念是，对村务、财务事项的决定，都要先经村两委联席会议研究形成议题和方案后，再按照程序提交村民代表会议进行民主商议，民主表决，从而打造一个公开透明、民主公开的议事决策平台，最终实现“还权于民”。在城中村改造过程中，在控制规划的大框架下，征用土地、拆迁补偿和资金安排、选择建设单位及建设方式等涉及改造事项，都可经过民主程序，由村民代表大会表决，公开监督，从而真正体现村民的改造主体地位，有效减少改造工作中的矛盾。

3.3 以共建共享为依托，增强土地改造认同

3.3.1 树立正确的城市化观念

改造后的所谓“居民”虽然物质上已经有了城市化的配置，有的甚至暂时在经济条件上优于某些市民，但他们的观念与生活方式等等却始终与城市格格不入。据调查因为长期以来的社会关系网络的破裂，短时间内无法融入新的“社会”患抑郁症的不在少数。改制后的城中村中绝大多数受访者都认为自己依然是“村民”，城市认同感极低，这也是导致他们改造积极性不强的原因之一。我们要深刻认识到，忽略了人的发展的城市化不是真正意义上的城市化。英克尔斯明确指出：“人的现代化是国家现代化必不可少的因素。它并不是现代化结束后的副产品，而是现代化制度与经济赖以长期发展并取得成功的先决条件。”[4]这段话可以完整地套用到城市化建设中来。城市化中最重要的是“人”的城市化和发展，这是城中村改造的终极目标和一切工作的前提。

3.3.2 以民生事业为抓手促进全面融合

村民改造意愿不强的另一个原因是对未来的迷茫，他们不知道失去土地以后如何生产和生活。解决失地村民的现实困境与心理调适问题，需要多方面的共同努力。一是政府应合理补偿失地农民，不与民争利，建立健全失地村民的社会保障、医疗卫生、教育文化、就业培训等公共服务机制，探索建立有效的“过渡期”社区管理服务体制，帮助他们扩大社会交往的范围，参与城市共建，共享发展成果，促使他们主动从“乡村人格”转变为“都市人格”，有效缩短“完全”城市化进程。二是需要失地村民自身的积极改变。全面提高素质，适应并自觉遵守城市的各种规则，爱护城市公物和环境，参加各种就业培训，学习一定的技能，积极面对城市的挑战，真正融入城市社会。三是城市居民应转变对待失地村民的态度，应将他们当做城市居民平等对待，帮助他们完成对身份转变的认同，客观地评价失地村民对城市发展所做出的牺牲与贡献，尊重他们原有的、长期积淀下来的民俗文化、社区网络和地域情结[5]。只有这样，才能让他们解除后顾之忧，增强对城中村土地改造的认同。

当然，法律法规的完善、改造流程的再造、社保民生的覆盖等等都非一日之功，必须通过各方努力与时间的打磨，城中村改造的终极目标才能得以实现。

[1]燕雨林,刘愿．城镇化进程中城中村改造地权归属问题研究[J]．广东社会科学,2013(7)：22-25．

[2]胡银根,张曼,魏西云,等．农村宅基地退出的补偿测算——以商丘市农村地区为例[J]．中国土地科学,2013 (3)：29-35．

[3]广州市政府．广州市人民政府关于加快推进三旧改造工作的补充意见穗府[2009]56号[Z]．广州：广州市政府,2009．

[4]阿列克斯·英克尔斯．人的现代化[M]．成都：四川人民出版社,1985：45-47．

[5]柳岸青,张蓉,曹星,等．城中村居民拆迁意愿调查研究——对北京市石景山区古城村的调查[J]．中国国土资源经济,2007(3)：33-35．

The Land Problemsof Urban Village Reconstruction and theSystem Solutions—A Case Study of Guangzhou

WANG Zhimin
(Liwan Administrative School of Guangzhou,Guangzhou Guangdong 510360, China)

The roots of the landproblems concerningurban villages' reconstruction in Guangzhouare the absence of renewal institution, themisplacedrole of government, and the vague objectives of reconstruction. We put forward suggestions as follows.Solvethe problem of collective land reform through institutional innovation and optimization, and improve the relevant laws and regulations for "Urban Villages" reconstruction starting with the top-level design, to innovatethe land use patternsin urban village. Then, rationalize the government responsibilitiesfrom the perspective ofdemocratic legal system building, and enhance the participationsense ofstakeholder. Besides,reflecturban share from detailed care, establish a correct concept of urbanization, and promote human urbanizationstartingwith improving people's livelihood and social security, to realize the ultimate goal of urban villages' reconstruction.

"Urban Villages"; transformation; land plight; institutional innovation; process reengineering; urban share; Guangzhou

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）03-0029-05

2016-01-08；

2016-02-03

王智敏（1980-），女，湖南省沅江市人，中共广州市荔湾区委员会党校讲师，教育学硕士，主要从事公共经济、区域经济研究。