地质灾害防治和地质环境保护“四大体系”建设

■ 关凤峻

（国土资源部地质环境司，北京 100812）

地质灾害防治和地质环境保护“四大体系”建设

■ 关凤峻

（国土资源部地质环境司，北京 100812）

地质灾害防治和地质环境保护工作探索虽然形成了以“调查评价体系、监测预警体系、综合防治（保护、开发利用）体系和应急值守体系”为主体的基本格局，尚需不断完善。调查评价体系要从研究探索地质灾害和地质环境区域规律向为管理、为社会经济发展服务延伸、拓展。监测预警体系应同地下水监测体系一样，由全国性的监测中心、监测网络、国家级监测工程组成。综合防治体系重在建立“政府主导、政策支持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的新模式。应急值守体系应尽量探索利用公共网络传输系统，大幅降低成本，提高效率。

地质环境；调查评价体系；监测预警体系；综合防治体系；应急值守体系

经长期实践探索，地质灾害防治和地质环境保护工作形成了以“调查评价体系、监测预警体系、综合防治（保护、开发利用）体系和应急值守体系为主体的基本格局。每一个体系都包含大量具体工作，每一项工作都有不同阶段的目标任务。目标任务制定得合理，有一定的高度和广度，就能够推动地质环境“四大体系”从初步形成走向逐步完善，引领工作迈上新的台阶。

1 调查评价体系

国土资源部门地质环境管理职能主要包括地质灾害防治，矿山地质环境恢复和综合治理，古生物化石、地质遗迹、矿业遗迹保护，地质公园、矿山公园、地质遗迹自然保护区管理，水文地质、工程地质、环境地质勘查评价管理，城市地质、农业地质、旅游地质勘查评价指导工作，地面沉降、地下水过量开采和污染监测监管，地热、矿泉水开发利用监督管理等。开门第一件事，履职第一件工作，都需要调查评价，都需要查清家底。而且调查不是一蹴而就的，家底不是一次摸清的。不断增高的目标要求引领着工作不断拾阶而上。比如地质灾害调查，最早确定的目标是1800个山区县做1∶20万的调查，现在已经有1080个县完成了1∶5万的调查；再往高目标要求，有一批山区县应该做到1∶1万，更高的理想目标是对地质灾害易发区，威胁人口较多的地区，可以提高到1∶2000。总体看，地质灾害防治和地质环境管理各项职能任务，都做了一些调查工作，有一定基础，但程度不同、深浅不一，都有大量的后续工作要做，都要提高调查的精度，都要从研究探索地质灾害和地质环境区域规律向为管理、为社会经济发展服务延伸、拓展。调查评价理应成为常态化的工作，需要尽快全面规范，形成科学完善的工作体系。

2 监测预警体系

地质灾害防治和地质环境保护各项职能的履行，几乎都需要监测，缓急不同都有预警问题。在四大体系中，监测预警不像调查和治理，可以按项目、按工程组织。它是经常性的工作，不可中断，要有常设的监测机构、长期的队伍和经常性的经费支持。多年来，在条件不具备的情况下，我国很多地方“不等、不靠、不要”，发挥主人翁精神，创造性地形成了地质灾害群测群防体系。群测群防发挥了很好的作用，其功劳是怎么评价都不过分的！但我国的地质灾害监测不能止步在群测群防上，而要走向“群专结合”，走向科技含量更高的监测。湖北的“四位一体”网格化监测体系，就是把乡镇政府、国土资源管理、专业技术和群测群防人员四股力量结合到地质灾害监测这个“一体”上，实行网格化防控的“群专结合”新路子。所谓专业监测更主要的应是专业人员的监测，在我国由地勘单位实施的监测就应看作是专业监测。从各地的实践探索结果看，构建地勘单位实施地质灾害监测的顺畅机制是能否实现“群专结合”理想目标的关键。湖北的做法是在省一级由国土资源厅代表省政府向地勘局统一“购买”这个服务。重庆的做法是外县由市国土局统一“购买”，市城区自己“购买”。贵州、广西等多地也都是依托地勘单位分片包干开展监测。对于各地探索形成的群专结合新路子，我们要加强研究、总结，在成熟后向全国加以推广。

当前正在实施“国家地下水监测工程”，需要在全国新布置2万多个监测点，要在北京建立国家地下水监测中心。乍一听，2万多个监测点，好像还挺多，但核算下来就会发现，全国按陆地面积算差不多是平均每一千平方公里有一个，全国共有330多个地级市，3000多个县，平均每个地级市不到100个，每个县不到10个。

这样密度监测网的数据代表性是大尺度的，监测反映的是大区域性的规律性。但这也是千呼万唤才设立的工程，启动的意义仍然十分巨大。最现实的意义在于启发带动了省、市，甚至县一级政府和国土资源管理部门。省、市、县政府在其所辖区域地下水保护和开发利用方面，凭几个点、几十个点、几百个点的监测数据做出宏观战略性的决策是可以的，但到具体工程项目甚至园区的开发建设则要更详细的监测资料和数据支持。

解决问题的途径应该是在国家监测工程网络基础上层层加密监测点，形成本省、本市、本县的地下水监测网。一般来看，理应是从国家到基层网的监测密度逐渐加大的，而不应该反过来！当然，对不同地区的要求也应有所区别，并不是说每个县都要建立起整齐划一、密度相同的地下水监测网。

如此说来，岂不是各省、各市、各县都要实施一个本地的地下水监测工程，都要建立相应的地下水监测中心，从而形成真正的国家地下水监测系统？本文目的就在于此！《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出“建设国家地下水监测系统”。我国当前正在实施的“国家地下水监测工程”正是这一系统的组成部分，从上述分析很显然看出：仅有当前正在推进的这一个国家层面的工程是远远不够的，国家的概念是要包括地方的，这个系统是应该包括地方各级各地的。

如同地下水监测体系一样，地质灾害、矿山地质环境、地面沉降、地面塌陷、地热、地质遗迹保护等，也都需要、也都应该有一个全国性的监测中心、监测网络，也应该实施一个国家级的监测工程。省、市、县相应的也都需要、也都应该有一个本地区的监测中心、监测网络，也应该实施一个本地区的监测工程。只有如此，才能形成比较完善的地质灾害防治和地质环境保护监测预警网络体系。

按这样的设想来看现在的工作，就会发现还存在着巨大的差距，需要做、应该做的工作太多了。“等、靠、要”肯定是推动不了工作的，要在调查研究基础上，提出建议，列入计划，纳入预算，才是实实在在地推动地下水监测系统建设的有效工作。

比起地质灾害，地质环境其他领域的监测环节更加薄弱。现在有少数城市依托地勘单位建立了地下空间、地面沉降、地下水、地热等监测站、监测点，从长远发展看，我国地质环境监测事业应该有个较大的发展，东南沿海、省会城市、中心城市等，都有地质环境问题，都需要一定规模的监测，选择公益一类改革方向的地勘单位，有些应该走向地质环境专业监测。

3 综合防治体系

治理、保护、开发等，从广义上看都属于综合防治，地质灾害防治和地质环境保护具体的防治工程是分领域按项目实施操作的。现在“看得见、摸得着”的有特大地质灾害治理专项、矿山地质环境恢复和综合治理专项以及地质遗迹保护专项等。比如矿山地质环境恢复和综合治理。对于历史遗留的，过去和现在采取的是各级政府出资，由市、县国土资源部门组织治理，有资质的企业（地勘单位）施工的基本模式。《国土资源部 工业和信息化部 财政部 环境保护部国家能源局 关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号）（以下简称《指导意见》）已经把这个模式提升为“政府主导、政策支持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的新模式。做好地质环境工作，一般涉及到国土资源各级管理部门，地方各级政府，治理、保护、开发等工程施工单位（地勘单位），社会投资者和相关居民五个主体。各个主体角色不同，如果都准确扮演了角色，地质环境工作就会做好。

这里所说的政府主导，是特指市、县级政府主导，每项治理工程都要由政府组织，具体包括申报项目、制定辖区和项目的治理规划、组织项目实施等，在五个主体中是主角之一。政策支持主要是国土资源部门的职责，包括会同财政等部门在地质灾害、矿山地质环境、地质遗迹等方面给予政策资金支持，包括土地政策和矿产政策支持。以往的工作有做过的，也有没做到位的。资金、土地、矿产政策支持在不同层级都有做得不到位之处，在地方国土资源部门多数担当了应由地方政府承担的组织主体角色，把事情做过了、越位了。角色越位，小规模、单纯治理的小灾小害，也能得以顺利实施，但往往带来治理后维护运行的困扰。而需要搬迁居民、重新规划、协调利益等复杂的、较大的治理项目，就暴露出力不从心、推进不下去等问题，“干了一些半拉子工程”。对此，《指导意见》明确提出由地方政府主导，省级国土资源部门做好指导、协调，把指导、协调过去看似虚的工作做实了，就发挥了应有的作用，扮演了正确的角色。省级国土资源厅应按部国土资源政策要求，推动市、县依据调查评价，做好规划，按轻重缓急、吸引社会资金参与等，充分利用有关资金扶持政策、土地和矿产扶持政策及地方的其他优惠政策等，安排部署治理工程。这样定位角色，具体工作可能还是要由市、县国土资源部门来牵头、来具体做，但却名正言顺了，不但过去存在的问题会解决，实施的效率和效果还都会更好。做到这一点，需要思路清楚，更需要点大度和“功成不必在我”的胸怀。国土资源部的工作主要是制定政策，发现推广好的典型，进而推动全国矿山地质环境治理。

社会投资者主体是“开发式治理，市场化运作”的主角色，随着经济发展、城市发展，一些破坏的矿山地质环境逐步有了开发利用价值，我们过去完成的数千个项目早期单纯恢复治理、单纯复绿的多一些，后来逐步都增加了开发的成分，恢复成耕地、治理成建设用地或生态用地，都能有经济回报，很多案例都超过或大大超过治理投入，产生可观经济效益。社会投资者正是看到了这一商机，特别那些前些年开矿赚了钱的老板和房地产开发商等，有一些嗅觉非常敏感，已经涉足这个领域，创造了不少成功的范例。从这一点看，可以说《指导意见》最大目的就是要推进社会资金进入，利用社会资金，采取企业化运作方式，走出一条开发式治理的新路子。如此看来，“昔日采矿废弃地，今日投资增长点”的新局面是极有可能形成的。

矿山地质环境治理能够产生效益，老百姓也能看到，涉及到的居民对其利益的诉求也逐步增多，对此，《指导意见》明确要鼓励群众参与，要保障他们的权益。工程施工单位多数是地勘单位，对地质灾害和矿山地质环境治理，每年仅政府出资就创造了数百亿的市场。社会资金成为投资主体后，这个工程市场还会更大。我们也要引导、鼓励一批有实力的地勘单位，以社会投资者身份进入这个市场，从为获得工程“求”地方的单纯工程承包商变为要地方所“求”的招商引资的社会投资者。开发式治理是投资者按政府规划经营的过程，效果好坏取决于政府、投资者及市场变化等。企业化运作主要是针对现在多数地方政府，都是成立一个或临时或常设的机构，来具体运作较大规模的矿山地质环境的治理工作。《指导意见》提出要市场化运作，并不是完全否定这一做法，这种行政主导推动的模式，效率往往还是很高的，而是指出另外一种模式，也可供选择。如果划定治理（开发）区域，成立一个公司，由公司按企业化方式招商、引资，可能还会有更多的选择，也很有可能产生更多的成果。

4 应急值守体系

应急值守体系从无到有，现在看已基本成形。值守琐碎具体，平时事不大，一旦出事责任重大，主要是需要解决认识问题、责任心问题。应急也要依靠科技、需要不断增加科技含量，无人机的进步和广泛应用，测绘技术水平的提高和在地灾体积方量测量上的普遍应用都是很好的例证。现在，各地都建设了应急指挥平台，传输技术、图像效果都有提高，应尽快探索利用公共网络传输系统，大幅降低成本，提高效率。

目前的应急值守体系主要是针对地质灾害防治职责的。矿山地质环境保护、古生物化石、地质遗迹、矿业遗迹保护，地质公园、矿山公园、地质遗迹自然保护区管理，城市地质、地下水污染等虽然不存在全国性或者全局性应急问题，但在一些地方、一些区域，比如地下水源地、矿区也存在应急值守的问题。对此，各地、各相关单位应该根据实际需要，按照地质灾害应急值守体系模式建立由相关责任主体负责的应急值守制度。

地质灾害防治和地质环境保护工作四大体系中，调查评价体系、监测预警是及时发现问题，科学评价问题，准确预测问题发展趋势的，是打基础的，需要长期坚持，久久为功；综合防治（保护、开发利用）体系和应急值守体系是着力解决问题，科学应对问题，是除病去患的，需要精准施治，手到病除患消，确保一劳永逸。

[1]关凤峻.我国地质环境保护工作任重道远[J].水文地质工程地质,2016(3):2.

[2]关凤峻,沈伟志.全国地质灾害灾情分析与防治研究[J].水文地质工程地质,2016(2):7-10.

[3]关凤峻.昔日塌陷地 今日增长点[J].环球市场信息导报(中国CBD专版),2015(4).

[4]汪民.大力推进矿山地质环境恢复和综合治理[J].中国地质灾害与防治学报,2016(2):3.

[5]汪民.地质环境保护要服务于生态文明建设[J].中国地质灾害与防治学报,2016(1):3.

[6]汪民.在全国地质灾害防治与矿山地质环境保护治理现场经验交流会上的讲话[J].国土资源通讯,2016(12):13-17 .

[7]关凤峻.加强地质环境保护服务生态文明建设[J].中国国土资源经济,2013(5):4-9.

[8]关凤峻,等.地质灾害防治新机制[M].北京:地质出版社,2012.12.

[9]关凤峻,等.地质灾害防治这一年(2014)[M]北京:地质出版社,2015.6.

[10]国土资源部,工业和信息化部,财政部,环境保护部,国家能源局.关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见(国土资发〔2016〕63号)[Z].北京:国土资源部.

Prevention and Control of Geological Hazards and Construction of "Four Systems" of Geological Environment Protection

GUAN Fengjun
(Department of Geological Environment, Ministry of Land and Resources, Beijing 100812, China)

Although the basic pattern of "investigation and evaluation system, monitoring and early warning system, comprehensive control (protection, development and utilization) system and emergency duty system" is formed, prevention and control of geologic hazards and protection of geological environment still need to be perfected. The investigation and evaluation system should expand from the study of geological hazards and the regional law of geological environment to management service for social and economic development. The monitoring and early warning system should consist of a national monitoring center, a monitoring network and national monitoring projects, like the groundwater monitoring system. The Comprehensive prevention and control system should establish the new model of "government-led, policy support, social participation, development-oriented governance, market-oriented operation". The Emergency duty system should explore the use of public network transmission system to reduce costs and improve effciency.

geological environment; investigation and evaluation system; monitoring and early warning system; integrated control system; emergency duty system

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）10-0004-04

2016-09-07；

2016-10-10

关凤峻（1959-），男（满族），吉林省吉林市人，研究员，工学博士，现任国土资源部地质环境司司长。